浅析社会救援组织科学化发展途径

牛惊雷，付立柱

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

突发事件救援是政府公共管理与社会服务的重要内容，并由其负主要责任。随着经济的发展和政府职能的调整，2018年应急管理部强调社会救援力量是我国应急救援体系的重要组成部分，要加强引导、强化服务，积极支持和规范队伍建设发展，推动社会救援力量发挥更大作用。本文将社会救援组织定义为由社会团体、企事业单位自建的专兼职救援队伍，以及应急救援志愿者队伍，其救援范围涵盖山地救援、城市综合救援、水上救援、地质灾害救援等多个领域。

一、加快社会救援组织建设的必要性

(一)深化政府应急救援体系改革和职能转变的需要

目前，我国应急救援逐步发展，形成了以国家救援队为主、社会救援力量为辅的应急救援队伍体系。在计划经济体制下，政府包揽了对社会紧急事件和灾害事件的处理与管理。随着社会转型，社会结构不断分化，政府职能随之调整，面对日益增多的社会紧急事件和灾害事件，政府不能包办一切，必须由原先政府单独承担应急救援任务的政府应急管理模式，逐步转向政府规划、开放共守式的社会应急救援管理模式，采取社会分担机制，充分发挥社会化力量。2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确指出要“依托公安消防、大型企业、工业园区等应急救援力量，加强矿山和危险化学品等应急救援基地和队伍建设，实行区域化应急救援资源共享”。在政府主导下，社会救援组织的积极参与，不仅明确了社会救援力量的合法地位和重要作用，更说明未来应急救援工作中，社会救援组织的参与已成为一种趋势[1]。

(二)弥补政府综合性救援力量不足

我国为应对各类灾害事故，组建了以国家综合性消防救援队伍为主体的基层综合性应急救援队伍，包括地震(地质)、山岳、水域、空勤专业救援队及一批跨区域机动救援的国际救援专业队伍。但总体来看，政府综合性救援力量存在救援主体单一，救援力量不足，某些领域救援技术不专等问题。

首先，政府综合性应急救援力量主要驻扎在城镇，必然有救援覆盖面达不到的地方或力量薄弱的地方，而且队伍专业和区域分布结构不均衡，造成应急救援资源配置不合理。其次，在一些特殊救援事件上，政府综合性应急救援力量存在专业力量薄弱、核心能力不足的问题。各类社会救援队伍分布广，具有自身独特的专业优势，在参与洪涝灾害、雪灾和山岳救援时，能够有效弥补政府救援力量不足和技术不专的缺陷。

(三)实现应急救援工作社会效益和经济效益的双赢

实践证明，应急救援处置工作的成功与否，在很大程度上依赖于救援队伍的技术专业性和装备先进性。但政府救援力量往往因距离远，赶到现场后又因短时间内无法全面掌握具体情况，加之“各自为政、条块分割”的救援体制，造成现场指挥协调配合易出现问题，从而造成救援行动迟缓和救援效率低下。而社会救援组织，尤其企业救援队是通过企业养队伍，日常进行专业化、针对性的救援训练，政府通过购买服务或相关经费支持等途径支持社会化救援的开展。社会救援组织不仅自己解决了救援队伍的运行和管理成本，能够将有限资金精准地投入到其承担的应急救援专业装备和训练演练中，而且节约了政府另行组建该方面专门队伍的大量公共资金。同时，一些复杂专业性极强的灾害应急救援，由具有专业技能优势的社会救援组织承担，能使救援行动更加快速、灵活、高效。

二、社会救援组织现状分析

(一)社会救援组织自身的比较优势

一是部分灾区附近的社会救援组织，具有熟悉当地地理环境、距离近且通晓本地方言、后勤保障自给等优势，能够在第一时间投入救援，全面掌握事件的具体情况，有利于把握救灾时机，直接减小灾害损失，还能为政府综合性应急救援力量提供灾害现场的具体情况，配合政府救援体系发挥更大的作用。

二是社会救援组织来自各行各业，救援力量资源丰富、组织灵活、参与热情高、活动范围广、服务领域宽，可以满足社会各方面个性化的救援需求。在平时，社会救援组织可以积极承担防灾减灾知识的宣传、教育、普及工作，充分发挥自身特长，在普通公民中进行自救互救方面的技能培训，提高全民防灾减灾能力。在实施救灾行动时，政府大多关注宏观和整体上的救援工作，有可能忽视一些灾民的个性化需求，而未能做出及时反应[2]。社会救援组织则能够与政府形成良性互补，为受灾民众实施人性化和针对性的救援。

三是社会救援组织各有专长。目前大多数社会救援组织主要由山地、水上户外运动爱好者组成，擅长水上救援和山岳救援。与全面掌握救援综合知识的消防队伍相比，实施特殊地形的救援行动，他们在技能和实践经验上更有优势，如能充分发挥其积极作用，可为政府救援行动提供许多建设性意见，大幅提升救援效率。

(二)社会救援组织发展存在的问题

一是社会救援组织发展缺乏统筹规划。首先，社会救援组织救援技能重叠，主要集中在山岳救援、水上救援、高空救援、医疗辅助和一些危险化学品救援领域。在一些重大灾害应急救援中，易造成救援过程中职责不清，主办和协办的关系混乱，甚至出现重复搜索的现象，浪费救援资源。其次，组织内部发展机制不完善，组织稳定性差，凝聚力和战斗力往往取决于队伍管理者与几名核心队员的能力及魅力。

二是大多数社会救援组织面临运营资金的问题。目前，这些组织往往自负盈亏，随着时间推移，队伍不断发展，所需经费越来越多。由于缺乏资金来源，不仅装备老化无法更新，而且对人才的吸引力下降，原有专业人才流失严重，队伍不稳定，救援水平难以提升。同时，在救援行动中，若救援志愿者出现人身意外伤害，社会救援组织往往无力支付相关赔偿费用，保险公司也不愿意承保此类险种，造成发展困难。

三是应急救援协同机制不通畅。虽然众多社会救援组织间进行了多次的联合演练，但只有在民政局注册的社会救援组织才能纳入到政府应急管理平台，得到一些正规应急预警信息资源，参与政府综合性应急救援力量的协同演练[3]。而这种协同演练衔接性不足，救援力量之间联合演练较少，协同演练预案的科学性、完备性、可操作性还待完善。救援现场会出现某项救援技能重复，而部分救援技能匮乏，不仅社会救援组织自身优势无法有效发挥，造成应急资源配置浪费，而且还可能会相互影响，降低救援效率。

三、社会救援组织科学化发展建议

社会救援组织是为弥补我国应急救援力量不足，由政府主导、社会参与、法律保障、依托企业、“平急”结合的专业化、常备化的由社会团体、企事业单位自建的专兼职救援力量以及应急志愿者组建的应急救援辅助力量。针对这种明确的定位，社会救援组织应该结合自身的情况，科学谋划发展途径，真正成为国家应急救援的有效辅助力量。

(一)遵循差异化发展原则，突出自身专业的优势

政府应急救援部门与社会救援组织之间要构建差异化的发展格局，形成互补合作的局面。目前社会救援队伍主要包括山岳救援、水上救援、医疗救护和危化处置的企业专业队伍。这些志愿者和企业队伍在这些领域有着较高的专业水平，而且他们始终围绕自身专业特色进行日常救援训练，这是综合救援消防队伍无法具备的优势。社会救援组织发展必须秉承差异化发展原则，重点发挥自身专业技能，以丰富的专业知识和实战经验，为政府在相应类型救援行动中提供可行的行动建议。这样不仅能提升社会救援组织自身影响力，也可强化与政府部门的合作关系。

(二)纳入政府应急管理统一体系，强化有序管理

由于诸多社会救援组织救援领域不同，专业技能有差异，服务对象不同，若没有统一的联络协调机构指导，则无法最大程度发挥社会救援组织作用，且造成社会救援资源浪费。科学地将社会救援组织纳入政府应急管理统一体系，强化应急救援行动有序管理是充分发挥社会救援组织作用的关键。

首先，社会救援组织相关业务管理工作应由地方政府应急办负责统一协调管理，通过制定相应的准入制度和技术标准，搭建协作服务平台，组织建立与专业队伍共训共练和服务保障机制，并根据救援实际情况有针对性地选择专业、高效的社会救援组织，规范有序参与救援行动。其次，建立政府与社会救援组织之间的信息化网络指挥体系，实现指挥通畅，信息和数据的快速传递，确保社会救援组织能够在第一时间从政府处获得灾害信息，并在到达现场后接受政府指挥部的统一指挥调配。这样不仅可以降低政府应急救援成本，而且能够促使各种参与力量处于有序状态，形成最大救援合力，保证应急救援体系的高效运转。

(三)科学指导社会救援组织建设，实现协同救援

首先，政府通过严格登记注册制度，加强救护资质认定和监督管理，将社会救援组织纳入统一的应急管理体系。根据队员的表现和特长，设立科学的技能培训模式和考核制度，进行应急救援业务拓展和延伸，不断提高队员自身素质，增强队伍救援能力，确保救援专业水平。其次，按照区域性救援类型和救援专业的特色，建立社会救援专业联盟，统筹规划社会救援组织的布局。例如欧盟FNPC(防护联盟)在尼姆这样的中小城市，有4个不同专业的FNPC站点，根据各区特点因地制宜进行协调分配。在常遭受水患的地区，设立水上救援分会，多配备一些救生艇、排水泵。分散的社会救援组织加入联盟后，不仅在信息、技术、物资、装备甚至资金方面都能得到联盟的有力支持，而且通过跨联盟、跨地域的联盟沟通平台，推动了各个社会救援组织主动横向沟通交流，实现救援现场有针对性地调配和合理使用社会救援资源[4]。

(四)建立科学的资金运作机制，实现持续发展

《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》指出要鼓励发展社会化应急救援，支持专业化社会应急救援力量发展，鼓励专业社会工作者和企业自建的应急救援队伍提供社会化救援有偿服务。社会救援组织参与救援肯定会消耗大量的人力物力，可采取政府购买服务为主、社会捐助为辅相结合的多种方式，获得更多的资金和物质支持，保障社会救援组织健康持续发展[5]。

一是按照“政府主导、部门协同、企业参与、共建共享”的思想，以“企办政助”的形式运营。相关涉及危险化学品生产的企业出资筹建社会救援队伍，政府以与企业签订“服务协议”、搭建协作服务平台的形式，购买企业自建救援队的公共服务。或者可以在一些重型救灾装备建设上采取所有权和使用权分离的方式，由政府购置，社会救援组织可以使用，并承担日常维护保养责任，以支持引导社会救援组织承接政府相关救援职能。而企业通过参与社会救灾行动，提高自身知名度，并利用一定的盈利反哺自建救援队伍的运转和发展，来解决资金问题，实现有序有效参与应急救援行动。

二是主动与民政部门沟通，争取组建基金组织，开展社会募集资金活动，接受慈善机构和商家、企业为扩大影响而提供的赞助支持，所募集资金严格按照国家有关管理使用办法，全部用于救助活动中[6]。同时，借助政府和社会影响，通过合适的参保方式，为社会救援组织的队员科学设计购买人身意外险，降低社会救援组织赔付风险，减少组织损失，以利于社会救援组织健康持续发展。