职业院校混合所有制办学的实践路径与政策建议——基于衡水职业技术学院混合所有制办学的改革实践

李增军 麻士琦

作者分别为衡水职业技术学院党委书记、院长

《国家职业教育改革实施方案》提出：“支持和规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。”近年来，衡水职业技术学院主动把握政策机遇，以创办混合所有制二级学院交通运输学院为主引擎和驱动力，应对挑战，积极探索，改革创新，破解困局，被确定为河北省首批职业院校股份制混合所有制办学试点单位。

寻路：为什么要实施混合所有制办学模式改革

（一）面临现实困境

衡水职业技术学院（以下简称“衡职院”）是一所市属公办高职院校，选择和确立混合所有制改革的目标和路径，是外部环境和内部条件使然。

从外部环境看，衡水地处黑龙港流域连片贫困带，长期以来，经济社会发展在河北省处于相对落后状态，2018年度河北省11地市GDP总量排名，衡水列第9位，财政收入排名列第10位，有部分经济指标排在末位。因此，市属院校发展缺乏雄厚财力支持和强大物力支撑。

就内部条件而言，衡职院前身为创办于1923年的河北冀县师范学校，2001年改制升格。虽然有历史、有传承、有发展，但也面临教育教学资源紧缺、体制机制不活、办学活力不足等多重压力。特别是在国家大力推进职业教育高质量发展的大背景下，一些制约学校发展的深层次问题越来越凸显。一是先天性不足致使发展空间受限。学校最初按2000名在校生规划设计，校园占地不足160亩，迄今周围再无寸土扩展余地，长期处于资源紧张窘况。且教师数量与专业结构也越来越不适应学校发展的需要。二是产教融合停留在浅层次。主要表现为专业建设与产业需求对接不密切，学校供给侧与企业需求侧存在错位或脱节，校企合作水平较低，没有真正把产教融合渗透入人才培养全过程。三是办学活力不足。现代学校制度尚不健全，办学体制机制不能适应产教融合发展需要，学校发展缺乏内生动力。

（二）创新发展理念

如何突破办学瓶颈，走出一条跨越发展之路？衡职院党政班子认为，必须以创新思维、改革思路和超常举措，突破传统思想观念的束缚和藩篱，并形成如下共识：一是必须在融入地方经济社会发展中找出路，紧盯地方发展需求，对接地方产业升级，借力地方政府资源；二是必须在深化产教融合中找出路，提升校企合作水平，搞好专业共建，改革人才培养模式；三是必须在引入市场机制中找出路，借力社会资本，加强战略合作，推进体制机制转型。

在这一办学思想的牵引下，衡职院在办学实践中逐渐形成了具有自身特色的发展理念和模式。主要内容包括：一是确立“扬长补短”新理念，即找准改革的主攻方向和突破口，有的放矢、精准发力、凝练特色，把长板打造得更长，把短板提升和补齐，以深化体制机制改革推动转型，实现高起点上的新发展。二是提出“融入地方”新思路，即坚持校区建在园区内、专业办在产业上、办学活在机制上。三是实施“一体多翼”新战略，即在推进校本部强内涵、提质量的同时，加强政校企合作，利用政府资源和社会资源，在校区发展上进行多点布局，打造“衡水交通运输学院”（武邑）、“衡水工匠学院”（桃城区）和“衡水马术学院”（安平）三个二级学院。四是构建“一校两制”新机制，即大力推进办学体制机制改革，校本部保持公办性质，努力做特做强，同时积极引进社会资本，共建二级学院，实行混合所有制办学。五是坚持“五个坚定不移”新路径，即坚定不移地加强校企合作、实施现代学徒制、推进集团化办学、开展创新创业、探索开放办学。

（三）实施寻路探索

基于上述办学理念和模式，衡职院坚持混合所有制办学方向，积极面向市场抓改革，努力构建有融合力、生命力的校企紧密合作、产教深度融合机制。

一是引企入校，推行业岗对接制。衡职院坚持“不为所有，但求所用”原则，积极运用市场机制和办法引企入校，开展订单式培养。目前6个系的31个专业，都有对应的合作办学企业，校企双方共同制定招生方案和培养方案，实现了招生即招工、入学即就业，确保了人才培养“规格”与企业岗位“口径”相一致。

二是共建专业，实施项目管理制。衡职院实行以项目为导向的教学方式和公司化管理模式，企业全程参与招生、管理、课程开发、质量监控、毕业生就业以及相关事项决策；自主安排硬件投入和设备配置；专业核心课程由企业选择教学模式，企业技术人员讲授；学生管理实行主辅制，由企方班主任和校方辅导员共同负责学生工作。

三是深化融合，探索集团办学制。衡职院围绕创新产教融合机制，积极推进政校企合作，促进教学链、人才链与产业链、创新链紧密对接。2016年，与衡水市交通局、武邑县政府共同创建了企业法人型的衡武交通运输职教集团。在建立健全集团内部治理结构和运行机制，提升内部聚集能力，促进集团成员之间深度合作和协同发展的基础上，围绕产权制度改革和利益共享机制建设进行了积极而有益的尝试。

通过上述实践探索，为推进混合所有制办学模式改革积累了经验、创造了条件，进一步明确了体制机制改革的战略方向和实践路径。

破题：扫除混合所有制办学模式改革的羁绊

实践新的发展理念和模式，关键在于推进混合所有制改革，实现办学体制机制上的实质性突破。

（一）痛点和难点：传统观念桎梏和体制机制障碍

实施混合所有制改革，面临一系列现实问题需要破解。从共性和个性两方面考量，有“四个痛点”和“三个难点”。

共性方面的四个痛点是：

一是理论上说不清。如混改后办学属性如何？注册登记为企业法人、机关事业法人，还是社会团体法人？营利性法人和非营利性法人如何界定？一系列问题亟待理论研究上的突破和明晰。

二是法律上无规定。现行《教育法》《高等教育法》《职业教育法》以及《民办教育促进法》等，对“发展股份制、混合所有制职业院校”都没有作任何明确界定和规范表述，甚至有些条款已然对推进改革形成限制和束缚。

三是政策上不衔接。如改制后校企产权如何界定？公办院校的领导干部特别是主要负责人，能否在董事会担任领导职务？学校能否继续在办学用地、生均拨款、人员编制等方面，享有公办院校的相关待遇？一些现实问题困扰着改革的深化和发展。

四是思想上有顾虑。政府顾虑国有资产会不会流失，教育的公益性能否保障；学校顾虑有无政治风险，办学自主权能否保证；企业顾虑投资能否回报并获得收益，能否获得办学话语权等。因而导致各方瞻前顾后、等待观望。

个性方面的三个难点是：

一是资金缺口巨大。衡职院规划创办的三个二级学院均为新建校区，每个办学点都需要数亿元的资金投入。比如，建设中的衡水交通运输学院，占地近300亩，建筑面积10万余平方米，总投资3亿多元。筹集如此巨额建设资金，需要开辟多元融资渠道，扫清社会资本进入的障碍。

二是引企入教困难。衡职院为推动混合所有制办学，曾多方寻找合作伙伴，而且最初有几家颇具实力的企业表现出强烈的兴趣，但终因缺乏利益保障而退却。推进混合所有制改革，需要在制度设计和改革举措上出新招、出实招，方能吸引社会力量投入办学。

三是政策保障缺位。在推进三个二级学院建设中，项目建设用地、办学自主权保障、内部治理结构、办学收益分配、干部人事管理等一系列问题，都缺乏政策和制度层面的支持与保障，需要健全和完善相应的制度体系。

（二）借力政策东风：省政府出台试点方案推进混改发展

今年2 月，河北省政府出台《职业院校开展股份制混合所有制办学试点方案》（以下简称《试点方案》），为深化职业教育体制机制改革带来历史性机遇。该方案具有以下五大亮点：

一是明确试点任务。鼓励有条件的公办职业院校和社会力量共同以资金、土地、设施、装备、人才、知识、技术、管理等有形资产和无形资产为办学投资要素，合作开展股份制、混合所有制职业院校或二级学院试点。明确了校企双主体地位。

二是理清关键问题。强化问题导向，对办学权益保障、产权变革路径、治理模式构建、收益分配办法、人事管理制度等，提出了可操作的规定和举措。

三是制定支持政策。内容涉及扩大和保障办学自主权、给予建设资金支持、按比例享受生均拨款、实施税收优惠、核定事业编制等。

四是加强部门协同。省政府专门成立了“河北省职业院校股份制混合所有制办学试点工作领导小组”，协同发改、教育、民政、财政、人社等相关部门建立健全工作协调机制，负责遴选审核办学试点，协调解决工作推进中的重大问题。

五是鼓励试点院校首创精神。建立健全容错纠错机制，鼓励试点院校向创新要动力，敢试敢闯，提升办学活力，发挥先行先试、带头示范作用，积极打造一批具有广泛影响力的河北品牌。

《试点方案》的出台，为河北职业院校推进体制机制改革提供了重要依据和遵循。

（三）实施关键突破：营造混合所有制办学创新生态

衡职院以《试点方案》为依据，坚持从实际出发，围绕实现办学体制机制新突破进行了积极实践。

一是建立股份制，搭建新型融资平台，集聚公私两类资本。在探索和实践中，学校依托自身的有形资产和无形资产，同时借力政府的政策支持，以股权式融资方式撬动社会资本对二级学院的投入，形成了学校、政府和企业的多元投资机制。

二是创新合作制，推进政校企深度合作，化解资源不足难题。按照依法、自愿、有偿的原则，政府在用地和政策上予以支持，企业在资金和设备上加大投入，学校在办学资质和资源上予以保障，构建起了三者之间的新型合作模式。

三是实行公司制，健全法人治理结构，完善现代学校制度。在办学体制机制上，坚持党的全面领导，建立健全董事会、院行政、监事会“三位一体”的治理结构，形成了决策权、执行权和监督权相对独立、相互协调和有效制衡的运行机制。

以上问题的破解，为构建有发展力、生命力的混合所有制办学模式奠定了基础。

模式：打造具有内生动力的混合所有制二级学院

衡职院确定的基本路径是：突出特色，聚力创新，积极构建资金投入多元化、治理结构法人化、治理机制市场化、学校制度现代化“四化一体”的办学模式，充分彰显办学体制机制改革的探索性、创新性和突破性。下面，以省级股份制混合所有制办学试点衡水职业技术学院交通运输学院为例，作以简要分析和介绍。

（一）明确办学发展定位

一是办学性质定位。衡职院和衡水市交通局、武邑县政府与社会资本方合作，共同创办营利性的混合所有制二级学院。

二是办学目标定位。衡水交通运输学院建成后，可满足4000名全日制在校生的教育教学及生产性实训，并可面向社会提供多元专业化服务。

三是专业发展定位。立足衡水、面向京津冀等地区，打造公路、铁道、航空等运输类专业群，以及其他适应区域新兴产业、支柱产业、优势产业发展需求的特色专业。

四是办学功能定位。通过打造生产性公共实训基地，搭建集产学研训结合、大学生创新创业、1+X证书、职业资格技能培训与鉴定、对外技术服务、“双师型”师资培训等多功能于一体的服务平台，推动开放共享，服务区域经济社会发展。

（二）建立多元股权制度

一是股东构成。构建和打造“1+1+N” 多元股东结构，其中第一个“1”为衡职院和衡水市交通局、武邑县政府；第二个“1”为社会资本方；“N”为若干校企合作单位。

二是清产核资。合作各方共同委托具有评估资质的中介机构依法进行资产评估，根据评估结果作出产权界定、合理确定出资额，并作为出资及办学收益分配的依据。

三是明晰股权。各投资方的股权比例为：衡职院以资金、设备、无形资产等方式出资入股，占股约55%；衡水市交通局以资金、无形资产等方式出资入股，占股约5%；武邑县政府以资金及土地使用权作价出资入股，占股约10%；社会资本方出资3亿元，其中1亿元作为入股资本，占股约30%，其余2亿元为融资代建资金。从而形成了基于“产权、股份和收益”的稳固而深度的新型合作关系和命运共同体。

（三）构建内谐治理模式

一是制定运行规则。包括交通运输学院《章程》《党总支议事规则》《董事会议事规则》《监事会议事规则》《院务会议事规则》《教职工代表大会工作规程》《内部质量保证体系》等，健全完善制度体系。

二是优化治理结构。成立交通运输学院党总支，设委员7人，其中书记1人，副书记1人。成立董事会和监事会，董事会成员9人，其中董事长1人、副董事长2人；监事会成员3人，其中主席1人。组建行政领导班子，院长1人、副院长4人。建立内设机构，设党政办公室、党群工作部、教学管理工作部、财务后勤工作部、学生工作部、对外合作部等6个部门。

三是健全激励机制。明确交通运输学院的项目收益，包括学费、培训费、生产经营性收入等，作为经营性收入主要用于学院建设、股份分红和教师绩效奖励。

通过推动法人治理结构的改革和优化，实现了交通运输学院办学主体的实质性蝶变。

期待：国家层面的顶层设计

关于职业院校股份制混合所有制办学改革，经历了从2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展”到2019年《国家职业教育改革实施方案》明确“鼓励发展”的历史过程，但国家层面的相关安排依然限于原则性的表述，均未就实施政策及落地措施作出具体规定和要求。河北省虽然出台了《职业院校开展股份制混合所有制办学试点方案》，提出给予组合式政策支持，但受上位法规和政策的限制，在执行过程中仍然感到困难重重。从国家层面出台有关法规和政策，已是当务之急。为此，提出如下建议：

一是强化理论供给与支撑。引导教育界、产业界、学术界解放思想，更新观念，加强职业教育股份制混合所有制理论研究，从源头上解决理论供给不足的问题，为法律、政策、制度等顶层设计提供坚实的学理基础。

二是完善法律法规体系。建议在国家层面出台相关法律法规，在办学的法律地位、机制属性及管理体制等方面作出明确界定，为股份制混合所有制办学提供法理依据和切实保障。

三是加大政策支持力度。财政方面，明确地方财政对新建股份制混合所有制院校给予建设资金支持和一定过渡期内的运营补贴要求，并允许其按股权比例享受公办院校生均拨款政策。税收方面，落实社会力量举办教育的现行优惠政策，并出台支持股份制混合所有制办学的税收优惠。金融方面，引导和支持金融机构创新服务模式，开发适合股份制混合所有制办学项目特点的多元融资品种。土地方面，允许其享受公办院校的用地政策，或制定更为灵活的政策措施等。同时大力改善和优化社会资本投入职业教育的政策环境。

四是扩大办学自主权。着眼于增强股份制混合所有制院校的办学活力，在专业课程设置、师资选聘、人员编制、绩效管理、薪酬发放、机构设置、招生及收费等方面，允许其拥有更大的自主权，并积极构建从中职、高职到应用技术类的本科、研究生的人才培养上升通道。

五是创新管理体制机制。股份制混合所有制院校实行党委领导下的董事会管理模式。公办院校党政领导干部可在其中兼任领导职务或进入董事会。对校企产权明确政策界限和操作程序，明确收益分配方式，以调动社会资本参与混合所有制办学的积极性。