基于群众路线逻辑的官民互动优化研究

王淑萍，肖 浩

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

改革开放以来，随着党政领导体制不断改革，党从“以往的‘以党代政’的全能模式，转变为在法律框架下，以执政的方式行使国家权力”[1]。此过程中，作为政治关系表征之一的“官民互动”(本文中官民互动是指各级政府及其工作人员在依法治理国家、管理社会过程中与民众的相互影响、相互制约和相互作用的状态与方式)在当代中国政治语境中逐渐凸显。

源于既有政治基础和政治体系，社会主义中国建构人民政府的指导理念必然是党的群众观点和群众路线，这决定了当代中国官民互动是以群众路线为基本理念、以党群关系为模式的互动。即党的群众路线决定了当代中国官民互动的出发点与互动依据。深入分析此理念模式下的官民互动所具有的优势及其在实践操作中存在的局限性，有助于清晰、深入地把握当下中国政治生态。

一、利益博弈逐渐凸显背景下官民之“服务与被服务”关系

群众路线中的“群众”，主要是指随着历史条件不同而变化的政治意义上的整体，不论其如何变化，其核心内涵都与阶级政治紧密相关。“群众是划分为阶级的；……至少在现代文明的国家内，阶级通常是由政党来领导的；政党通常是由最有威信的、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人民所组成的比较稳定的集团来主持的。”[2]共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”[3]，“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点”[4]。可见，党群之间因共同的阶级基础和利益的一致性而具有天然的骨肉相连关系，正是这种骨肉相连关系使得党能够并且必须代表和实践人民群众的根本利益，始终保证人民群众的主体地位和主体利益。

所以，群众路线强调政治的民意基础和以人民为中心，强调权力源于人民。其对官民互动的理论预设必然是：强调“民本位”的政府执政理念和“为民服务”的国家治理模式。这种执政理念和治理模式以“为民服务”作为“人民政府”的价值追求和行为准则，作为民众评判政府工作的出发点、落脚点和认知支撑点，有效促进了官民之间的相互信任与合作、增进了民众的政治认同和政府的凝聚力。

但是，随着改革深入推进，社会利益结构和利益格局不断变动和调整，官民互动中利益博弈的特点渐趋凸显，这必然与官民互动中“服务与被服务”的主旨存在背离之处。

其一，与党群关系中的“群”有所不同的是，官民关系中的“民”，通常指在法律意义上享有权利的独立个体。作为个体的“民”，更倾向从具体利益、眼前利益出发考虑问题，而“官”在行政过程中，其关注的问题和设定目标往往具有普遍性和长远性，由此造成二者在目标设定上可能会有出入，其出台的公共政策难免与民众期望和要求存在分歧。

其二，不同利益主体或群体之间难免存在利益冲突，需要政府承担起反映、协调、整合、释放冲突的功能，在此过程中，各级政府在综合和代表公共利益时，同大量的、分散的、多元的甚至彼此冲突的个体利益发生矛盾难以避免。官民互动因“公共利益”与“个人利益”的冲突、不同群体之间利益冲突而受到冲击，必然加剧社会治理难度。

其三，作为“追求利益”的官员个体而言，其在代表国家行使权力时，必然存在各方面——包括政治利益、经济收入、社会地位等的考虑，其利益取向与公共利益存在不一致的可能性，存在“不作为、逃避或转嫁责任，甚至谋求私利和腐败、侵蚀公共利益等”的可能。现代民主政治强调在制度上约束权力就是基于对权力的不信任，“我们实行五年一届的人民代表大会制度和政府更替作为定期认可执政权的标志，道理就在于此”[5]。

人民代表大会制度是党为避免上述问题、确保切实有效代表民意、真正实现“为民服务”的有效制度。但在具体实践操作中，由于候选人(包括各级领导的选举以及人大代表的选举)从提名到选举再到正式确定都是在相关部门直接领导下进行的，这虽有利于保证选举的有序性和行政班子换届的稳定性，但容易使授权环节——民众与人大代表之间、人大代表与候选人之间出现断裂。这种断裂容易导致：在日常权力运作中，部分领导干部在工作中往往注重“对上负责”，“对下负责”则动力不足；人民基于权力授受关系对领导干部政治生命的决定权难以得到充分尊重和体现；混淆公权力运行中的权责关系；易使人民代表大会制度失去其原有的惩罚意义和激励价值——即只有那些倾听民众诉求和满足民众需要的官员，才有可能获得再度当选和升职的机会；等等。进而，以权谋私、官僚主义、特权现象、家长制、“面子工程”“拍脑袋工程”、官民信任危机等等由此产生。

二、现代法治社会转型背景下官民之“领导与被领导”关系

人民当家做主是通过党的领导实现的，且只有在党的领导下才能发展和完善。党之所以能够领导人民群众，是源于党的先进性：党是工人阶级的先锋队，工人阶级代表先进生产力，代表社会前进方向；党洞察历史发展客观规律和发展道路，能够带领群众实现社会发展的理想目标；党完全彻底摆脱了狭隘阶级利益局限，能够最充分地代表无产阶级以及最广大人民群众的利益；群众需要党去启发、引导、带领。“党是阶级的先锋队，他的任务绝不是反映群众的一般情绪，而是引导群众前进。”[6]在革命的关键时刻，“必须更广泛、更大胆地提出任务，使他们的口号始终走在群众的革命自动性前面，成为他们的灯塔”[7]。

党领导群众，主要依靠其号召力、权威性、影响力和凝聚力来实现其预设目标，说服教育、自愿合作是其主要特点。如毛泽东同志多次强调的：“所谓领导权，不是一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要求人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[8]具体而言，就是通过党员干部(先锋队)的模范作用，在尊重群众主体性和自觉性、了解群众需要的基础上，通过大量艰苦工作，靠说服、教育、宣传、示范、引导、组织、团结、启发、唤醒、率先垂范、提供服务等方法，逐步引导和提升群众，使其“自愿拥护”和自觉自主地执行政策，进而充分释放其自主性、积极性和创造性，创造巨大的精神和物质力量。

由此，党的群众路线为官民之领导与被领导互动关系提供了基本理论预设和心理预期，包括价值观、认知方式、行为规范、社会心理基础等方面。主要表现在：强调各级官员以身作则、正己正人的道德自律和模范表率作用，使得官民之领导与被领导关系带有教化的特点，获得“见贤思齐”“其身正，不令而行”的领导效果；强调各级官员的文化道德优势，力图通过长期的示范作用使官民之间形成密切而稳定的心理情感联系，这种情感联系可有效增强领导干部的凝聚力、公信力和权威性，能够使民众广泛认同其信仰、价值观和决策目标，从而有效避免官民冲突与争端，使民众由外部约束转为内部约束，促进官民合作互动。

显然，基于群众路线逻辑的官民互动更强调官员的道德人格，但由于这种道德人格往往以个人人格和威信为担保，不易刚性化，产生不了硬性规则，也不易于制度化，“致使制度缺失成为我们党的领导方式和执政方式上面临的最主要问题……我们党从执政开始也制定和建立了一系列法律法规、规章制度，但在实践中无论在领导方式上还是在执政方式上都偏重于依靠政策和行政命令治国，因领导人的改变而改变、因领导人看法和注意力的改变而改变的人治状态长期没有得到根本解决”[9]。在缺乏有效、刚性的制度规范条件下，极易形成潜规则，不仅不利于国家治理现代化，且因其忽视有效的制度保障而使党和政府的治理水平和治理能力得不到有效提高，反过来又不得不通过道德的展示使得民众认同自己，从而陷入恶性循环。

可见，这种强调内在使命和道德责任的领导方式难以应对现代法治社会的转型。现代社会强调权力所有者和权力行使者之间的法律关系和权责关系，强调社会治理的科层化、技术化，强调某一责任职位的法定权威。这就在客观上要求传统的官民互动从“权威、表率——敬畏、认同”转向制度化的“照章办事、技术理性”；从更多关注治理行为的政治正当性转向关注治理程序的效率及收益；从“深入群众、与群众打成一片”转向程序化、规范化的领导方式，以此来明晰权责边界、规范官民行为。但这种转向往往引发“缺乏人情味”“不以人为本”等的批判。

三、网络社会背景下官民之“诉求与回应”关系

党的各项工作普遍采取“从群众中来，到群众中去”“集中起来，贯彻下去”的方法，反映了党群之间自下而上、自上而下的反复沟通、交流、实践、修正的关系，这种关系实际上是一种依托于党的各级组织基础的具有能动性的政治互动过程。一方面，党组织及时了解、掌握、回应、解决群众的需求和困难；另一方面，群众可以依托党组织维护自己利益或对党的干部进行监督。这种互动方式使得党群之间在政治生活中形成一种特有的紧密关系，从而形成基本的政治信任。

党群之间的这种互动，也为官民互动提供了基本的建构原则和社会心理基础，这种官民互动重视民众的政治参与，强调“官”要及时了解、理性综合、积极回应民众诉求；强调民众积极介入政府政策过程；强调政策的开放性和回应性等。此互动模式既有助于政治合法性，也有助于行政有效性；既可有效改变官僚政治的自利性、封闭性、僵化性，又可保证官民互动结构的活力和解释力，保障政府公共政策的公平性和公正性。但在实际操作中，此官民互动模式存在三点不足。

就目标而言，政治参与的根本目标是实现公民权利、体现人民当家做主。但是，由于群众路线逻辑下的政治参与更关注自上而下的政治整合、凝聚民心，力求将各种社会力量整合到政治共同体中，维护社会稳定，力求在互动中形成民众对政府持续而又稳定的支持。而一旦过于强调政治整合和政治稳定，就容易将政治参与视为“为完成某些特定目标(如经济增长、政治稳定等)而不得不采取的手段”，从而使政治参与的目标与实施过程之间存在不同的价值诉求。进而，在现实操作中，为达到上述社会整合之目标，容易“不加区分”地屈从某些“民意”或舆论，如为了避免网络舆情的爆发而不顾执法程序甚或屈从某些“不合理”要求，诱发民众“大闹大解决、小闹小解决”的思维和行为模式，造成政治参与的无序化与政府权威的弱化。

就政治参与途径而言，党和政府联系民众，有其制度化的途径，如多党合作和政治协商制度等，且其联系群众的动力主要源于党的性质宗旨以及持续的党内思想灌输、政治教化。但是，党员干部或各级领导干部个体联系普通民众，却无具体的制度上的规定，且其联系民众的动力更多源于其自我约束和行为选择，即使联系方式是多种多样的，如调查研究、蹲点、市长热线、听证会等等，但“他是否联系群众以及多大程度上联系群众，更多地取决于他个人的民主作风而非制度”[10]。即官民互动容易受到官员个体行为模式、个人素质、觉悟高低等的影响。

就政治参与运行机制而言，群众路线逻辑下的政治参与，更强调领导干部引导民众正确认识自身利益，按照公共利益设定好议程，主动深入群众、联系群众、了解民意、把握实际情况，制定政策、宣传政策。在此过程中，起主导作用的是各级政府及其领导干部，民众比较被动，自上而下、自下而上两个互动渠道不对称。这种不对称，实际上是一种“他组织”的单向运行组织机制，民众政治参与的主体性得不到有效确认和尊重，不仅在客观上强化了民众依赖政府的思维和行为模式，而且在民众主体意识、权利意识、政治参与意识和能力不断增强，政治参与成本大大降低的时代背景下，易使大量政治参与流于空谈，不利于官民良性互动的形成。

四、党、政、民三元互动关系结构框架下实现官民良性互动

如前所述，官民互动模式的局限性只是说明时代变化为其带来的挑战，并不代表群众路线在官民互动中失去价值。在当代中国，群众路线仍是官民互动的基本策略、基本理念和模式。但是针对此模式在实践运行中存在的局限性，在不断挖掘既有互动理念和策略优势的同时，需要通过不断的机制创新和方法创新，来建立更具可操作性和规范性的官民良性互动机制，这是一个需要不断实践创新和理论创新的过程，本文就其实现的理论前提谈几点看法。

(一)党、群良性互动是实现官民良性互动的组织保障

其一，各级党组织要领导、培育、组织、协调、监督、引导好人民代表的选举、人民代表大会的开展、各级人民政府及其领导的竞选工作。通过党内民主选举制度与人民民主选举制度的辩证统一，党内监督制度与国家监督制度的辩证统一，党内权力代谢机制与国家权力代谢机制的辩证统一，处理好党管干部和人民选择之间的关系，保证人民代表的选择权得以实现。其二，强化人民代表大会的人民性和代表性，重申“国家权力的行使必须以促进人民权利的实现为目标”，有效发挥民众的监督、评议作用，避免人民代表的产生过程、人民代表大会在中国政治生活中的地位出现名实不符的情况。其三，不能仅仅依靠政府行政体系回应群众诉求，强化群众路线，依靠各级党团组织，充分发挥其“从群众中来，到群众中去”的利益表达、利益综合作用，进而化解有限政府的改革目标与民众的无限诉求之间的矛盾。

(二)党、政良性互动是实现官民良性互动的政治保障

其一，党组织不再直接参与政权管理和具体工作，而是充分发挥其政治组织的功能，发挥其“全局性领导”[11]的作用，通过人大代表的制度化选举使优秀党员进入人大，通过党在人大的多数席位而控制立法过程，将党的主张上升为国家意志，充当人民监督政府的代言人。其二，将党对政府的有效控制和有效约束有机结合起来，通过党内民主制度安排，选举出各级各类干部人选，经过符合民主政治要求的法律程序，向人大推荐并经人大选举确认，从而合法地进入和掌控国家组织和国家权力机构，谋求和实现人民利益。党管干部是实现党的路线、方针和政策的组织保障。列宁说：“如果取消中央调配人员的权利，它就不能指导政治。”[12]“如果没有人员的任命和调动，任何政治也就无法体现。”[13]其三，强化党作为联结政府和民众的中介作用，既要领导政府，又要代表民意，有效筛选、过滤民意。一方面可使民众通过代表全体人民利益的政党而凝聚成为整体，从而在面对代表国家权力的政府更具制衡力量、更具话语权；另一方面体现了党作为政治组织对各级政府及其领导干部的约束和制约。

(三)实现政(官)、民良性互动的制度保障

借助于组织化、制度化方式(如人大、政协、工会、妇联、共青团、政府的信访部门、人民团体等机构)和大众传媒平台(民意测验、公众舆论、各种信息系统)，建立与普通民众、各利益群体和社会组织之间的制度化联系机制，保证政治互动对所有民众开放，且机会均等、互动的内容公开，实现权力的双向或多向的互动。其一，互动主体应具备如下特点：平等、多元、独立自主、公共精神、独立判断精神等。即互动主体应承担社会治理的公共责任；民众在有效表达自我利益诉求的同时尊重他人的利益诉求；对自己的利益表达行为负责；在诉求过程中维护和促进公共利益；强调通过协商、对话、争辩和妥协等途径来实现对自我利益的超越；对于官方而言，重要的不是接受所有意见，而是广泛倾听、理解各方观点，通过谨慎而细致地辩论、分析，找到解决冲突的最佳方案，以有效协调不同利益主体之间的关系，促进公共利益。其二，确保政府的能动性和民众的基本权利、利益的代表与政策制定有基本的平衡。其三，确保各级政府及其领导干部能够广泛、经常接触社会各界人士及其意见，从而对社会意向、民众诉求有更敏锐的反应和有效回应，避免政治体制与大众生活的脱节。其四，加强法律对官民互动的规范，凸显法律的约束作用——确定民主的边界，制度化民主的程序，保障和约束(约束不是禁止，而是为了表达更有效)民众表达的权利，使不同利益诉求都能在公共领域中得到合理、正当、有效地表达和呈现。通过不间断地官民互动，力求有效凝聚民众、排解社会怨气、释放社会压力，使社会潜在冲突在互动中得以化解。

总之，在当代中国，建构官民良性互动，需要在一个更宽广的框架体系中进行。简而言之，就是官民互动是在党、政、民三元互动关系结构框架下的互动。因为就政治主体而言，党、政、民“三重主体”是国家治理体系的承载者，是政治秩序的基本构成要素，其在政治结构上是并行的、相互塑造、共生共进的关系；就政治权力运行而言，党、政、民在制度上是相互约束、相互负责和相互保障的关系，在权力体系上实现党权(权力)、国权(权力)和民权(权利)的各归其位、各司其职；就政治秩序作用机理而言，党、政、民三元互动关系结构表现为“党纪、国法、民意”之动态平衡和建设性互动，是“党的领导、依法治国、人民民主”的具体说明和内在机制；就政治运行过程而言：①党将民众的各类诉求进行搜集、整理、分析、归纳，做出审慎的、符合国家长远利益的判断，制定出合乎实际的计划、方针和政策，并以议案的方式交由人大评审、通过；②各级政府及其领导干部对党的路线、方针、政策进行贯彻、落实、修正；③由人大代表和政协委员等将形成的政策、决策和对相关问题的处理意见及时有效地反馈给群众，在民众中加以宣传、解释，并由民众监督各级政府的执行与修正。就现代政治运行过程而言，上述①③是利益表达和利益综合过程；②是政策实施和政策反馈过程。在此过程中，党、政、民之间实现了有效政治互动，也只有在此框架下，谈论官民互动的优化才有意义。