专项债：爱你没商量

张国云

宋朝有句名诗，“此债岂应行处有，麯春何日寄云安。”。

如果2019年要选流行语，想必“专项债”一定榜上有名。为何这么说？

看看这3日，国务院总理李克强两次在会议上提及地方政府专项债问题：11月12日主持召开经济形势专家和企业家座谈会，11月14日在江西南昌主持召开部分省份经济形势和保障基本民生座谈会。

看看这30天，自2016年11月11日，上交所成功发行交易所的首单地方政府债券——上海市政府债券。当月有数据统计显示，上交所地方债发行地区已涵盖全国32个省市，发行规模快速增长，从2017年的0.88万亿，到2018年的1.8万亿，再到2019年1—10月实现1.92万亿。而美国财政部当月公布数据，美国国债在今年9月遭到外国持有者的大规模抛售。业内人士指出，“去美元化”浪潮下，中国债券市场亦成为海外投资者新的投资热土。

看看这3个月，习近平总书记两次在会议上提及地方政府专项债问题：7月31日主持召开中央政治局会议分析上半年经济形势，9月26日主持召开中央政治局常委会议专题听取了专项债工作。

“抖擞一春尘土债，悲凉万古英雄迹。”这“3个三”向我们传递一个信号，“专项债”这项工作很重要。

这专项债，到底是什么？专项债在这里，特指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

这些债券，往往都是土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、其他类型收益与融资自求平衡专项债券等类别。对于投资而言，这些债券数目的多少会影响到房地产市场和基建领域。

债券，一般按照地方政府的资金用途与偿还资金的来源分为一般债券和专项债券，前者往往是政府用于没有收益的公益性事业发展的支出，后者一般是有收益的公益性事业支出。比如，政府在做某项事情的时候一下子没钱了，那么可以发行一般债务，政府在开展高速公路项目的时候发现没钱了，这个时候可以发行专项债务，项目专用。

这么来说，一般债务和专项债务最大的区别在于是否具有盈利性，同时是否是为专门的项目做配套的资金，这样我们就能理解了。

目前要加快发行地方政府专项债，就是要借助财政金融政策的搭配，金融助力地方专项债，以促进基建投资增长，避免政策在执行当中打折扣。同时，国家更加高度重视控制政府债务成本，切实提高债务资金使用效率。

莫非，“何时业债尽，面目还本来”。说到这里，人们或许要问，如此重大的事件，为什么要在下半年这个时点，政府才打开这一资金“闸门”？

我想不外乎两个方面：一方面从形势看，这是党中央、国务院分析研判当前国内外经济形势作出的重大决策部署。

因为目前全球经济整体下行的态势显现，有的经济体下滑幅度较大。中美经贸摩擦影响开始加剧，对于严峻性复杂性务必要有清醒的认识。国内经济运行总体平稳，但还存在着许多不确定因素。

稳中求进工作总基调，已经成为治国理政的重要原则。当务之急、重中之重，就是全面做好“六稳”（即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期）工作。可以肯定，加快做好地方政府专项债工作，也是抓好“六稳”工作的重要体现，既是积极财政政策加力提效的重要措施，也是合理扩大有效投资的关键之作。

当前既要实施积极的财政政策，千方百计为实体经济减税降费；又要保持财政收支在合理区间，千方百计确保合理有效投资。在这看似不可调和的矛盾中，地方政府专项债将起到支撑或润滑的作用。

另一方面从时点看，的确有一个承上启下的倒逼。之所以下半年以来加快地方政府专项债工作，与预算法有直接关系，与全国人大制度和地方人大召开的时间有关系。

大家知道，我国新预算法第35条规定，地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来筹措资金。举借债务的总规模，由国务院报全国人民代表大会，由全国人民代表大会常务委员会批准。

参照国际通行做法，按照新预算法有关规定，我国对地方政府债务余额实行限额管理。新预算法建立了“借、用、还”相统一的地方政府举债融资机制，是防范道德风险的法律保障。根据预算法的要求，地方政府债务限额是由全国人大审批。经全国人大批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

每年3月初召开全国两会，3月20日左右全国两会结束。而在这之前，地方两会陆续召开，根据预算法的要求，为避免举债行为“基数化”，地方两会不能编列债务预算，依法需要等到全国人大预算审批之后，再做预算调整。

因此地方两会申报预算调整最快也要3月底，或者顺延到5月份（按照人大常委会会议制度规定，人大常委会每两个月召开一次）。地方财政部门得到批复后，一般会在5月份发债，或稍微推迟一点到6月份。现在看，这个时间差的问题必须解决。

2020年要全面建成小康社会，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，完成党中央、国务院确定的脱贫攻坚任务，“十三五”规划确定的经济社会发展目标也要画句号。2020年作为收官之年，需要发挥地方政府专项债的作用，进一步提高资金效率，增强对有效投资的拉动作用，成为推动高质量发展的强大动力。

“书往得奇报，已恐责留债”，对不对？当然，我们在工作中，也不排斥有人会误解。如有的人觉得，现在中国经济处境与2008年出台的“4万亿刺激计划”的情况有些相似，担忧政府是否再来一次货币放水，通过基建大跃进，再搞一次经济大刺激？

这无疑是对专项债的一种误会。2019年国内外多种因素叠加，加快我国的专项债券发行，常常会被外界误认为“突击发债”或“搞刺激”。事实上，这种大规模的专项债发行和过去大水漫灌的经济大刺激不一样，这次的“刺激”更注重提高投资效率。

为什么有人对地方政府专项债，会有这样的误判，说到底就是忘记了“专项债”的初心是什么。

估计还有人会说，一边国家要下决心降低地方债务风险，一边又倒逼地方举债，这势必成了财政刺激的另一种翻版。

显然，他混淆了发展与风险的关系。不可否认，近年来，我国政府一直致力于打造从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等“全链条”地方债风险管理。“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资。

国家为什么要下大力气堵住各种不规范的融资？因为，这种不规范融资本身就是违反法律的，法律规定地方政府举债只能发行地方政府债券；而且这些不规范的融资不透明，成本高。

这些不透明，最大的问题是会带来风险，风险都是来自不确定性，债权人和债务人都不确定。即便某一个地方能够明确债权人和债务人，但就全国范围来看，迟早会带来连锁反应。为此，我国政策采用“开前门”、“堵后门”，构建规范的地方政府举债融资机制，按照法律要求公开透明地发债。

可见，不是财政部门逼着地方举债，而是加快预算执行的一个结果，对既定预算来讲就是加快预算支出，对债务资金来讲就是发债。所以，不能把非法和合法行为混淆，完全不让地方政府举债，既不符合代际公平原则，也不现实。何况，从地方政府债务风险的角度看，目前基本可控。现在风险难控的是地方政府违法违规或变相举借的隐性债务。

一句话，在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接，又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点，从规范地方举债行为的角度其实有非常积极的意义。

“尚有江湖债，终无世俗愁。”弄清了这些是是非非，下一步专项债就得尽快形成实务工作量，逐步把这些项目落实到位。因为发行过程中，中央政府或者有关部门已经考虑到地方债务承受能力，地方政府债务有分类管理，债务水平高一点的地方，额度可能小一点，偿债能力更好、经济发展潜力更大、发展水平更好、项目盈利前景更好的地方，专项债发的额度可能就高一些。通过专项债的发行，目的就是希望更好地带动民间资本一起做好基础建设。

——进一步提高站位，地方政府专项债券不是临时动议，是国家长久之议。

“但求一熟偿逋债，留得粮粞便不忧。”目前，地方政府专项债券已经成为地方政府重要的融资手段，2019年前三季度，地方政府专项债券余额为9.43万亿元，同比增长31.4%；地方政府专项债券净融资2.17万亿元，同比多4704亿元。这里专项债券融资主体为省级人民政府，属于地方政府债务。

自从2014年修订了预算法，就明确规定，发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式。2015年财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，推出专项债券，随后专项债券政策快速完善，形成了土地储备、收费公路、棚户区改造、其他（项目收益与融资自求平衡）四大类专项债券。

2018年以来，专项债券政策支持力度进一步加码。2018年底全国人大常委会授权国务院提前下达了地方政府新增债务限额；2019年6月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》从支持做好专项债券项目融资工作、进一步完善专项债券管理和配套措施、依法合规推进重大公益性项目融资、加强组织保障等方面，提出了相关工作要求，明确允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。2019年9月4日国务院常务会议对专项债券发行工作做了重要部署，并明确将提前下达2020年专项债额度。2019年9月6日，财政部明确将专项债资金可作为项目资本金的领域从4个扩展到10个。

2019年财政部门又公布了《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，要求加快专项债券发行进度，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。

——进一步明确资金跟着项目走，以项目为导向，兼顾各地负债情况，尽快形成实物工作量。

“只今欲致贤劳谢，诗债徒能准数还。”据国家统计局最新数据显示，今年前9月基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长4.5%。而此前8月、7月的基础设施投资同比增速分别为4.2%和3.8%。基础设施投资增速逐步回升，加大专项债发行效果已经显现。

公开数据显示，截至今年9月30日，全国31个省（区、市）和5个计划单列市总计已发行债券规模为41822亿元。其中，一般债券16676亿元，专项债券25146亿元；从债券用途来看，新增债券30438亿元，再融资债券10192亿元，置换债券1192亿元。

9月4日召开的国务院常务会议要求，精准施策加大力度做好“六稳”工作，并确定加快地方政府专项债券发行使用的措施，带动有效投资支持补短板扩内需。这次提前下达专项债券，采取了特殊的分配机制。过去是因素法分配，具体项目由地方自行确定，即资金跟着项目走，以项目为导向，兼顾各地负债情况，适当向中西部地区倾斜。

要督促各地早谋划、早准备明年专项债项目，确保明年专项债拨付到位后，能够尽快形成实物工作量。下大力气抓好项目储备库，建立滚动接续的项目准备工作机制。及时将具备条件的项目补充到国家重大建设项目库，推动储备项目尽快转化为实施项目，形成储备一批、安排一批、建设一批、竣工一批的良性循环。

——进一步加强专项债券管理，在提升专项债券积极作用的同时，也要压实偿债责任，加大风险防范。

“主人真好事，诗债数能偿”。据汇总，自2015年新预算法实施以来，地方政府专项债券发行规模快速增加，2019年安排2.15万亿元，为4年前的21倍多，力度非常大。在“前门”越开越大的情况下，如何完善专项债券偿债机制，有效防范风险，成为专项债券管理中关键而迫切的现实问题。

按照现行制度规定，专项债券要通过项目对应的政府性基金收入和专项收入偿还。从总量看，2018年地方政府性基金收入为7.1万亿元，而同期的专项债务余额为7.4万亿元，超过收入规模；从结构看，能够作为专项债券偿还来源的地方政府性基金收入中，土地出让收入占91%左右。在当前去杠杆和房地产调控等政策背景下，专项债券偿债来源单一、规模不足等问题突出，偿债压力逐步加大。特别是今年以来，中央允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，范围也由最初的4个领域扩大到10个，这对风险防范提出了更高的要求。

防控专项债券风险的重要指标是债务率，分子是专项债券债务余额，分母则是地方政府性基金预算，在分子较大幅度增加的情况下，只有分母相应扩大，风险水平才能保持相对稳定或缓解。因此，如何扩大专项债券的偿债来源，完善专项债券偿债机制，成为确保中央提出的地方政府债务风险防控底线不动摇的客观要求。

举债和偿债能力相匹配是市场经济必须遵循的规律和法则，是契约精神的重要体现，在法律层面也有明确规定。2014年修订的预算法明确规定，“政府举债必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源”。政府作为社会信用的引领者和经济秩序的维护者，必须大力践行契约精神，维护法律权威和政府信用，决不能够搞“庞氏骗局”之类的把戏。

党中央、国务院高度重视地方政府债务的风险防控，并提出严格要求，财政部也把“两个遵循”“一个敬畏”，即遵循经济规律、遵循市场规律、敬畏法治精神作为制度设计的原则，加快构建并不断完善地方政府专项债券管理机制，确保实现法定限额内政府债务不出现任何风险的目标，其中对于偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等都作出了明确规定，努力实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

针对当前我国地方政府专项债券偿还面临的现状和问题，通过从宏观到微观、政策到实践、理论到实务的不同视角，对完善我国地方政府专项债券偿债机制提出了新的要求。

要从宏观层面为专项债券的可持续发展拓展新的空间和领域。在坚持举债规模和偿债能力相匹配的前提下，专项债券的发行和使用范围上，更好地与国家的区域均衡发展、以城市群及都市圈为重要特征的城镇化战略相结合；在符合专项债券发行和风险管控条件的前提下，使用方向上更多地向乡村振兴、水利和交通运输等涉及国计民生的重要领域和重大项目倾斜。这将有助于优化专项债券的区域结构，为充实拓展债券偿还资金的来源打下更加良好的基础。

对于完善专项债券偿还机制，要从健全专项债券项目收益机制、使用者付费机制、建立偿债准备金、合理有效归集各类专项收入、用好政府补助资金、专项债券项目收入实现后的赎回、降低专项债券使用成本等方面进行具体思考。

在专项债券管理方面，还要从提高资源配置效率、压实偿债主体责任、增强金融机构和中介机构正向激励等方面，逐一抓好落实。

同时，还要推动地方政府债券市场高质量发展，就是要全面落实积极财政政策，防范化解地方政府隐性债务风险，为加大逆周期调节力度提供强有力的支撑，在稳投资、扩内需、补短板方面发挥积极作用。

加快专项债发行使用工作意义重大，这是时下中国最积极的财政政策，当务之急是把专项债发行使用这件大事办好，更好发挥有效投资拉动作用。

我们定能“奔走经年债，襟怀一味清”。