未足额征收养老保险费的法律后果

文／向春华

核心提示：由于被告在为原告发放养老金的过程中未严格履行认真审核和足额征缴的法定职责，造成原告的退休养老待遇受到影响，被告的具体行政行为虽然违法，但依现行规定已无法再为原告等人办理养老保险费的补缴，因此判决责令其履行该项法定职责已无实际意义，故原告请求被告一次性赔偿，本院予以支持。

基本案情

刘某原系某粮油公司职工，2003 年前退休。粮油公司1998年10 月以前以个人工资为基数为刘某缴纳养老保险费。1998 年10 月起至刘某退休止，改按上年度全省社平工资的60%为基数，为刘某缴纳养老保险费。社保机构系按刘某所在单位上报缴费数额征缴养老保险费。2004 年6 月粮油公司被盛通公司兼并。在职工安置中，盛通公司就包含退休人员在内的职工养老保险问题预留了资金。据此，社保机构为粮油公司在职职工办理了养老保险费的补缴，但未对退休人员办理养老保险费的补缴。2005 年7 月，社保机构按照未补缴的养老保险缴费情况为刘某核发了养老金。该市粮食局关于为粮油公司部分退休人员补缴养老保险费的请示中，附有粮油公司1998 年至2003 年退休人员补缴养老保险费数额明细表，其中含有“刘××，单位负担2937.40 元”。刘某因养老金金额与社保机构发生争议，遂提起行政诉讼。

审判

刘某主张，其足额缴纳个人负担的养老保险费，而单位粮油公司从1998年10 月起按上年度全省社平工资60%为基数缴纳养老保险费，2004 年粮油公司被兼并，预留了补缴养老保险费资金，但社保机构只为在职职工办理了补缴，未给已退休人员补缴。社保机构发放的2005 年7 月养老金是根据单位缴费数额确定，应足额发放2005 年7 月份养老金，如不能足额发放养老金，则应赔偿损失共计982497.60 元。

社保机构认为，第一，其已经向刘某足额发放2005 年7 月份的养老金，且是通过银行以转账形式发放至个人存款账户，不存在未足额发放养老金的问题。刘某并没有证据证明社保机构没有足额发放养老金的事实。第二，关于社保机构是否依法足额征缴养老保险费问题，不属于被告与原告之间的法律关系，而是被告与原告原所在单位之间的法律关系，不应当成为原告的诉求。

针对粮油公司缴纳的养老保险费问题，社保机构自1998 年至2002 年均严格进行了审核和征缴，不存在养老保险费流失问题。市粮食局确实在2004 年10 月向市劳动保障局提出“补缴养老保险费”的请示，市劳动保障局即责成社保机构处理此事，社保机构已经对粮油公司历年养老保险的缴费情况进行审核；又因粮食局所提出的情况特殊，市劳动保障局已向省劳动保障厅请示有关问题。经社保机构审查，原粮油公司自1998 年以来，历年缴纳的养老保险缴费基数都明显高于实际职工工资发生数。并且是依据省里统一的规定，以全省社会平均工资的60%为缴纳养老保险费基数，向原粮油公司征收了养老保险费，有效地维护了原告依照河北省的统一规定应当享受的养老金的权利。原告为退休人员，该市在为企业职工办理退休手续时，严格审查了该企业缴纳各项保险费的情况。

社保机构针对市粮食局请示的问题，曾多次向省厅汇报和请示，由于河北省劳动保障厅《关于城镇企业及职工缴纳基本养老保险费有关问题的通知》（冀劳社[2004]38 号）没有涵盖退休人员，所以，省劳动保障厅结合具有普遍性的其他问题，专门下发了《关于贯彻冀劳社[2004]38 号文件有关问题的通知》（冀劳社办[2005]13 号，简称13 号文），其中第六条规定：“38 号文件下发前已经办理退休手续的人员，社会保险经办机构不再受理缴费情况的复查申请，职工个人因缴费基数不实造成少缴养老保险费的不再补缴，基本养老金不再重新计算。如确因企业少缴养老保险费而影响退休待遇的，由原单位负责解决。”依据这些规定，职工退休以前，如果企业确实存在少缴养老保险费等问题的，并且是发生在2004 年5 月19 日冀劳社[2004]38 号文件发布以前的，社会保险经办机构不再受理缴费情况的复查申请，职工个人因缴费基数不实造成少缴养老保险费的不再补缴，基本养老金不再重新计算；所发生的问题，由职工的原单位负责处理。河北省劳动保障厅《关于贯彻〈河北省企业职工基本养老保险金计发办法〉有关问题的通知》（冀劳社[2006]67 号）第十一条也明确规定：已经退休的人员，不再补缴，由此造成参保人员待遇受损的，由参保人与企业协商解决。而事实上，原告原单位不存在拖欠养老保险费的问题，那么市粮食局所请示的问题就不属于社保机构能够解决的问题了。当然，市粮食局提高退休人员的待遇，那是该局内部的事，只要是在法定的范围内，任何单位或个人均无权干涉。综上，原告的诉讼请求既无事实根据，也无法律依据。

一审法院认为，被告是养老保险费的征缴和管理部门，依法具有为退休人员核发养老金的职责，是适格的被告。1998 年以来，为深化国有粮食企业改革，国务院、省政府、国家有关部委相继出台了许多支持国有粮食企业改革的优惠政策，以解决历史遗留和不断积累下来的矛盾和问题。2002 年5 月8 日，国家计委、经贸委、财政部、劳动保障部等8 部委出台的《关于加快国有粮食购销企业改革和发展的意见》（计综合[2002]677 号）中提出：“对未参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险或欠缴各项社会保险费用的企业，要按照国家有关规定补办补缴。”河北省政府相关文件也规定，在粮改中要结清企业与职工相互间的历史拖欠，交清企业与职工欠缴的社会保险费。

原告原单位粮油公司在1998 年粮改中受政策调整影响,于10 月份改以上年度全省社平工资的60%为基数为职工缴纳养老保险费，2004 年6 月被盛通公司兼并。在职工安置中，盛通公司就在职职工和退休人员养老保险都预留了资金，被告只为在职职工办理了养老保险费的补缴，却未对退休人员办理养老保险费的补缴。且在庭审和庭外调解过程中，被告多次承认只是按原告所在单位上报缴费标准征收，没有进行详尽的审查，现在按省里政策规定确已无法再为已退休的原告办理养老保险费的增补。由于被告在为原告发放养老金的过程中未严格履行认真审核和足额征缴的法定职责，造成原告的退休待遇受到影响，被告的具体行政行为虽然违法，但依现行规定已无法再为原告等人办理养老保险费的增补，因此判决责令其履行该项法定职责已无实际意义，故原告请求被告一次性赔偿，本院予以支持。因原告有固定的养老金收入，参照2005 年全国城市居民最低生活保障平均标准155 元，酌定赔偿原告每人每月80 元，并参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》赔偿年限计算为20 年。原告要求补偿30 年共计982497.60 元，其超出法律依据部分本院不予支持。遂判决：确认被告为原告刘某发放2005 年7 月份养老金的具体行政行为违法；被告于本判决生效之日起三个月内向原告刘某赔偿每月80 元，从2005 年7 月起赔偿20 年合计……。

社保机构上诉称，一审法院在被上诉人没有变更或增加赔偿损失的诉讼请求情况下判决上诉人赔偿被上诉人损失违反法定程序；一审法院判决中采用的粮油公司“1998 年至2003 年退休人员补缴养老保险数额明细表”和某会计师事务所给一审法院发的函未经法庭质证，亦违反法定程序；一审法院判决确认上诉人为刘某发放2005 年7 月份养老金的具体行政行为违法，缺乏事实根据，没有法律依据；一审法院参照人身损害赔偿标准判决上诉人赔偿被上诉人损失错误。被上诉人辩称，企业应百分之百为职工缴纳养老保险费，只缴纳60%，企业恢复后可补齐，但补缴时社保机构以政策拒绝补缴；一审法院庭审前的听证会上被上诉人已变更诉讼请求，要求直接补偿。

二审法院认为，上诉人社保机构未足额征缴被上诉人的养老保险费有双方当事人陈述及相关征缴材料可证实。上诉人社保机构作为养老保险费的征缴和管理部门未足额征缴养老保险费，其具体行政行为违法。因现行规定已无法为被上诉人补缴养老保险费，一审法院判决其一次性赔偿被上诉人并无不当。被上诉人在一审庭审前已要求足额发放2005 年7 月份养老金，如不能足额发放则要求赔偿损失共计982497.60 元。粮油公司1998 年至2003 年退休人员补缴养老保险数额明细表系市粮食局文件的附件，该文件已经原审庭审质证。会计师事务所给一审法院发的函系一审庭审后取得的证据，该证据虽未经庭审质证，但该证据并无实质内容。一审法院参照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》计算20 年赔偿年限，并以2005 年全国城市居民最低生活保障平均标准155元，酌定赔偿标准为每月80 元合情合理。判决驳回上诉，维持原判。[（2013）广行再初字第2 号，（2014）廊行再终字第2 号]

评析

本案是社保机构作为社会保险费征收主体产生的损失赔偿问题，但对于税务机关征收社会保险费同样值得借鉴。

一、实际缴费基数是否合法

当事人均无异议的是：粮油公司1998 年10 月以前以个人工资为基数为刘某缴纳养老保险费，1998 年10 月起至刘某退休止改按上年度全省社平工资的60%为基数。社保机构认为“原粮油公司自1998 年以来，历年缴纳的养老保险缴费基数，都明显高于实际职工工资发生数”，因而“不存在养老保险费流失问题”。该观点成立的唯一可能是，在1998 年10 月之前以及之后，粮油公司所有职工历年工资均低于上年度全省社平工资的60%。即便真的如此，也很容易证实，即提供全部职工历年工资明细即可，从刘某主张、粮油公司的补缴请示来看，显然并非如此；而社保机构不仅未提供支持该主张的证据，其为在职职工办理补缴手续的事实亦推翻了该主张。如果社保机构关于粮油公司的实际缴费基数高于应缴费基数的主张能够成立，自然也就不存在补缴的问题，自然无需强调其不给刘某办理补缴是因为省里文件规定退休人员不能补缴。由于是否足额缴纳或足额征收养老保险费的事实证据非常充分，司法机关不太可能在如此简单的事实问题上混淆是非，因此本案中可以确定，刘某的实际缴费基数低于应缴费基数。

二、未足额缴费或未足额征收是否与被保险人有关

对于企业社会保险费缴费（征收）而言，征收机构经常存在的一个观点是“我们只对单位，不对个人”，正如本案中征收机构所持的“关于社保机构依法足额征缴养老保险费问题。对于这个问题，不属于被告与原告之间的法律关系，而是被告与原告原所在单位之间的法律关系，不应当成为原告的诉求”的观点。这个观点是错误的，与理论、与现行法律规范均不相符。是否足额缴纳社会保险费关系到被保险人能否公正地享受社会保险待遇，社会保险费缴纳数额高低直接影响到被保险人待遇水平的高低，因此社会保险缴费与被保险人个人权益紧密相关，是被保险人与社会保险费征收机构法律关系的重要体现。被保险人可以且应当对社会保险费征收行为进行监督、提出意见并寻求法律救济。在实践中，对于企业职工社会保险，通常由用人单位负责申报缴纳，无需被保险人个人办理，这实际是用人单位作为雇主对被保险人的照顾与服务，也有利于提高缴费（征收）效率，但绝不意味着征收机构真的不能、不应对个人。例如，个人向社会保险费征收机构投诉反映用人单位未缴、少缴社会保险费，社会保险费征收机构必须接待个人，依法受理并处理个人的投诉。

就本案而言，刘某的直接诉求是要求重新核发养老金或者进行赔偿，而要确定这一诉求是否成立，必须对其基础事实——是否足额缴费进行审查。

三、用人单位缴费基数不实社会保险费征收机构是否一定违法

本案中，一审法院认为，由于被告在为原告发放养老金的过程中未严格履行认真审核和足额征缴的法定职责，造成原告的退休待遇受到影响，被告的具体行政行为违法；二审法院认为，上诉人社保机构作为养老保险费的征缴和管理部门未足额征缴养老保险费，其具体行政行为违法。此观点存在问题，例如，如果有应缴税收未征收上来，税务机关是否就违法了？有刑事案件发生了，公安机关就违法了？有法律争议发生了，司法机关就违法了？这样的认知，既无理论基础，亦缺乏法律依据。

行政行为违法，必须强调主观上的过错。如果行政主体主观上没有过错，即不应认定行政行为违法，不能对行政行为进行制裁，至多只能进行行政补偿。不能因为有刑事案件发生，就认为公安机关违法了，就要对公安机关进行处罚，就要求公安机关对刑事受害人进行赔偿；同样，不能仅仅因为用人单位未足额为被保险人缴费，就认定社会保险费征收机构违法，就要求社会保险费征收机构对被保险人进行赔偿。就此点而言，本案司法机关的判决值得商榷。

社会保险费征收主要依靠用人单位申报，征收机构进行审核，而且征收机构承担的是形式审核责任；如果征收机构不能在形式上发现用人单位的缴费申报存在不实，就不能认为征收机构对缴费不实存在过错，不能仅仅据此认定征收机构行为违法。对于用人单位申报缴费的审查义务，还需要斟酌历史因素确定。就本案而言，在当时历史条件下，由用人单位统一以上年度全省社会平均工资的60%作为缴费基数，如果是当时政策允许的，即便该基数与应缴费基数不符，也不宜认为征收机构未严格履行认真审核的法定职责。