积极型社会公共安全体系的构建：经验借鉴与治理创新

■ 祝建华 风笑天

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023；南京大学 社会学院，江苏 南京 210023)

2018年10月28日10时08分，重庆市万州区22路公交车在万州长江二桥桥面与小轿车发生碰撞后，坠入江中，导致15人遇难。11月2日，公交车坠江原因公布，据车内黑匣子监控视频显示，系乘客坐过站要求下车未果与司机激烈争执互殴导致车辆失控所致。重庆公交坠江事件引起了社会各界的讨论，关注度极高，除了事件真相本身几度反转之外，人们更多的是对十几条无辜生命逝去背后所凸显的社会公共安全的担忧。看似偶然事件的背后存在着许多必然性因素，无论是从事件的发生，现场应对，还是事后处置，无论是公民的道德层面，还是公民的集体意识，抑或是个体化时代的风险治理，以及公共安全的维护等，都有许多值得反思的地方，留给人们更多的讨论空间。

一、重庆公交坠江事件凸显公共安全体系风险防范的不足

所谓公共安全“是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种灾难的伤害”[1]。公共安全涉及生活的各个方面，具有影响范围广、破坏性强、不确定性等特征[2]。复杂的社会环境给社会治理提出了新的挑战。重庆公交坠江事件的发生并非偶然因素导致，凸显了社会公共安全体系风险防范的不足。所谓公共安全体系，一般应该包括预警系统、预防系统、应急反应体系、评价标准、法制与宣传教育等内容，基于这些共同的基础，构建一个资源整合和共享的平台以及协调统一的共同应对各类危害社会公共安全事件发生的综合性架构。在社会公共安全体系中，公民的公共安全观、各个主体的参与是其中非常重要的核心要素。从重庆公交坠江事件来看，公共安全观的缺乏以及多主体参与的不足正是导致悲剧的重要原因之一。

(一)重庆公交坠江事件体现公民整体公共安全观的缺乏

在重庆公交坠江事件中，两名直接的当事人，一个抢夺方向盘并殴打司机，一个对乘客反击互殴，看似极其个体化的行为直接导致了悲剧。面对公共安全风险时，个体与群体并没有意识到风险可能导致的灾难性后果，以及个体行为可能给大众带来的恶劣影响，无法将个体责任与社会整体公共安全联系起来，缺乏整体公共安全观，这是公共安全体系消极性的表现之一。完全从道德层面对事件中的两位主要当事人进行谴责不是很公平。个体在紧急情况下对突发事件毫无判断，或受利益驱动催生了不理智的情绪，酿成大祸。现代社会早已不是传统社会中个体交往空间狭小、人际关系相对单一、个体行为对群体的影响较弱的状态。现代社会中个体与个体、群体与群体、个体与群体之间的彼此依存关系日益紧密，交往空间大幅度扩大，人际关系更为复杂，风险系数也更高，每个人的行为都会直接或间接地对他人的生活产生巨大影响，在社会公共安全领域更是如此，各种公共交通工具的使用，个体的行为带来的风险会被无限放大，以致影响到更多的社会公众群体。然而遗憾的是，很多人没有完全适应这种变化趋势，还没有完全树立起整体的社会公共安全观，导致类似重庆公交坠江事件中个体与社会的悲剧发生。如果事件中的两位主要当事人当时能够意识到自己行为可能造成的巨大危害，能够将个体行为与社会的整体安全联系起来，很可能会是另外一种结局。

(二)重庆公交坠江是公共安全体系中多方主体参与不足的间接后果

重庆公交坠江事件在两位直接当事人争吵之初，本有多次机会避免悲剧的发生，但很遗憾，各个主体的缺位间接导致了悲剧的最终发生。在面对突发事件以及可能导致灾难性后果的高风险行为时，社会公众参与不够，缺乏积极主动维护社会公共安全的行为，缺乏合作共享、风险共担的意识与氛围。在构建社会公共安全体系过程中，政府未能及时有效地建立起积极的干预措施和有效的应急预案。其实，在此之前，乘客强抢公交方向盘的类似事件屡见不鲜，而相关部门对此重视程度不够，对涉事乘客的惩罚力度不足，使乘客违法成本太低。同时，在对公民的安全教育方面，事前预防不足，未在积极引导和塑造公民安全规范方面有所作为。自媒体时代，以案说法，舆论引导，使整个社会形成友好的命运共同体氛围和整体公共安全观显得格外重要。市场主体层面，公交公司等市场主体，多是窗口行业，直接面对纷繁复杂的社会大众和风险多变的社会环境，更应有强烈的风险意识，有良好的应急举措，但现实情况是，很多公交公司等社会窗口单位遇到紧急情况时没有相关应急预案或应急预案贯彻实施不足，出于降低成本的考虑，缺乏对职工进行严格的职业培训和安全风险教育。公民个体层面，没有应对和处置此类风险事件的有效手段与经验。涉事乘客与司机缺乏整体安全观而失去理智，同行乘客信奉“沉默是金”，未主动发声、及时制止，最终导致悲剧发生，公共安全遭受严重冲击。

二、重庆公交坠江事件的深层次原因

近年来，类似重庆公交坠江事件之类的危害公共安全的事件屡有发生，这是经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、思想观念深刻变化条件下，人们对公共安全的深度需求与社会治理复杂性之间矛盾的一种的直观体现。分析这种深层次的原因，有利于找准危害社会公共安全的源头，推动社会公共安全的源头治理，有利于破解公共安全防控被动和消极应对的局限性。

(一)经济体制的深刻变革

从经济体制的深刻变革来看，经济结构发生重大变化，各种新职业不断涌现，社会形成新的阶层，越来越多的灵活就业出现，这给人们的生活带来了翻天覆地的变化。在改革开放巨大的社会变迁过程中必然会触及各种问题和矛盾，一旦处理不好，必然导致矛盾的激化；如果没有合理的疏解机制，这种矛盾会通过一些公共事件集中爆发出来。此外，经济体制的深刻变革，使得社会的发展重心放在经济层面，曾经有一段时期对社会建设重视不够，一些本该通过社会建设完成的事务并未完整实现，如通过各种社会建设，对社会成员进行道德教育、规范社会各个主体在社会公共安全体系中的功能与职责、帮助民众树立整体安全观、对民众进行各种应急手段的培训等。

(二)社会结构的深刻变动

从社会结构深刻变动来看，“中国现行的社会体制未能很好地处理社会结构、社会组织和社会管理等方面的问题，形成多维二元结构，这是社会不和谐的问题所在”[3]。“多维二元结构使得我国的社会结构变得非常复杂，且受这种社会结构的影响，不同社会群体存在明显的差异。这些结构性差异又成为很多社会矛盾和冲突的根源。”[4]可能引起不同群体之间的社会排斥，成为社会矛盾的潜在诱因。个体在这种多维二元结构中逐步削弱了社会整体观，个体意识增强，社会整体意识反而在一定程度上有所降低，在很多时候难以将个体与社会整体的发展联系起来，反而是被二元的结构逐步割裂，这也是整体公共安全观缺乏的重要原因。

(三)思想观念的深刻变化

从思想观念的深刻变化来看，人们的自主意识增强，功利性色彩更为浓厚，价值观多元化，道德发展阶段不同步，出现个体与集体、传统与现代、保守与创新等多元思想观念的差异，不同群体由于利益、价值的差异或对立而产生摩擦、对抗和斗争，社会冲突由此产生。类似重庆公交坠江事件，虽然不一定会导致大规模社会紊乱和失控，但会对一定区域的社会公共安全产生巨大的威胁与冲击。主要原因就是思想观念深刻变化导致部分群体在处理问题时个体化色彩浓厚，公共道德意识缺位，遇到问题通常首先考虑个人利益的得失，不去考虑自己的行为可能对他人造成的不良后果。社会成员彼此之间很容易产生各种各样的矛盾，社会冲突风险急剧增加而集中爆发，最后导致类似重庆公交坠江这样悲剧事件的发生。

三、社会公共安全体系构建的国外经验

现代社会治理带有明显的全球化特征。现代各国彼此之间经济、社会、文化交融日益增强，各国相互联系、相互依存的程度空前加深，逐渐形成你中有我、我中有你的人类命运共同体。在这个过程中，各国面临的公共安全问题以及导致这些问题的原因都具有一定的普遍性，这为各国相互学习，相互合作，共同推动社会治理变革奠定了有益的基础。尤其是西方国家倡导公共安全的整体性治理，强调公共精神，以及适应信息化社会变迁积极采用高科技推动社会治理创新，对我们具有较大的示范作用和借鉴意义。

(一)倡导公共安全的整体性治理

社会整合的概念强调社会是一个整体，社会有机体的各个部门需要进行有机整合，强调个体与社会的融入。西方公共安全管理强调协调整合利用政府和社会的各种力量和资源，有效化解公共安全风险、高效应对公共安全事件。全面的公共安全管理不再局限于紧急事态的应对，还重视预防与事后恢复[5]。在美国、加拿大等国家，公共安全体系建设中非常注重整体性与全面性。一方面体现为体系的整体化，从上到下，各个部门职责明确，相互协调。例如，美国的《国家事故管理系统》(NIMS)为各级政府和其他组织提供全国一致的应急范例，促进彼此之间的无缝合作，共同预防、保护、响应、恢复等，国家响应框架(NRF)通过可扩展、自适应、柔性的协调机构来核定全国各层次的应急机构和组织的角色、作用和责任，使之联结成整体，指导全国上下如何应对各种各样的突发事件[6]。另一方面体现为公民个体的公共安全观是融入全体社会中的整体安全观，个体与整个社会密切联系与整合。当公民有了整体的公共安全观，认识到个体与社会所形成的命运共同体的存在，整个公民的风险意识、安全意识、公共责任等都会大幅度提升，对预防公共安全事件的发生起到良好的早期干预的作用。

(二)倡导社会公共精神

历史上的美国纽约曾是美国治安问题最为突出的城市，抢劫、偷盗等案件频频发生。经过若干年的治理，如今纽约已逐渐成为世界上比较安全的大城市，除了政府的强力治理外，来自社会力量的协助也是功不可没的。纽约的城市治理非常强调社区化、社会组织及公民参与。“正是这种多中心、多主体的网络体系，才使纽约的社会治理呈现出有条不紊的景象。”[7]纽约的社会治安大幅好转，公共安全事件大幅降低。多元主体参与不仅为类似纽约这样的大城市的公共安全事件的防范提供了有效的支撑，而且形成了一种全员参与、人人为主的公共治理精神和良好的公共安全氛围，起到了矛盾消解、危机化解、事件应急、事后处置的有效作用，形成了一套积极的社会公共安全体系。很多国家与地区都非常强调公共精神，对公共精神的强调是构建积极型公共安全体系的前提与基础。“通过制度化的渠道将社会力量广泛纳入日常的公共安全管理之中，使公共安全责任由政府、第三部门和社区公众分担，不但有效地减轻了政府的负担，而且培养了公众的自救能力和对共同体的责任感。”[8]通过制度化的程序激活第三部门、企业和公民个人应对危机，避免了危机发生时的混乱参与的情况，极大地提高了整个公共安全管理体系的应急水平。

(三)适应信息化的社会变迁

现代社会变迁的重要特征是全球化与信息化的发展。信息化、网络化的发展使得现代公共安全体系面临巨大的挑战，但与此同时也给现代公共安全体系的构建提供了更为先进和有效的技术手段。现代西方国家尤其注重信息技术等高科技在公共安全管理中的应用。例如，美国纽约就利用新兴信息通讯技术推动公民参与，改善政府与公民的关系。纽约市通过建立网上公共广场、开放政府数据库等方式促进政府与民众的互动与沟通，及时进行信息反馈，营造公共安全的良好环境。此外，还通过鼓励一些软件企业和信息技术爱好者的参与等方式来促进公共安全的信息技术应用。一些社交媒体和论坛也大幅度参与其中，多渠道提供信息，整合数据，帮助政府和民众及时了解各类风险，及时有效应对。新技术的应用为社会治理创新提供了更为开阔的空间，提高了公众应对风险的能力，提高了政府创新社会治理、构建公共安全体系的效率，有效整合资源、丰富手段，起到了事半功倍的效果。

四、构建积极型社会公共安全体系的具体路径

所谓积极型社会公共安全体系，是指适应国家公共安全治理体系和治理能力现代化需要，在公共安全风险评估、预防准备、监测预警、态势研判、救援处置、综合保障等关键环节实现主动疏导、早期干预、资源共享，帮助公民树立共治共享的整体安全观和风险防控意识，能够积极主动地参与到社会风险的防控与公共安全的维护中来，充分利用各种科技手段推动治理方式创新的一种主动应对的安全防控及应急处置体系。吸取重庆公交坠江事件的教训，学习国外先进经验，我国需要从以下几个方面构建积极型社会公共安全体系。

(一)推动源头治理，进行公共安全体系的顶层设计

1．建立社会矛盾的调处化解机制

重庆公交坠江事件看似偶发事件，却在很大程度上是社会矛盾长期积聚、激化的体现。在诸多不确定性风险性事件面前，整个社会迫切需要建立社会矛盾的风险预警与调处化解机制，通过多种手段建立风险预警、风险防控体系，做到防患于未然。在社会转型时期，贫困、教育、医疗以及养老等问题都可能激化社会矛盾，若处理不当可能引发公共安全事件。在矛盾初期应该采取积极的手段进行干预，防止事态扩大。多渠道进行信息的采集、整理、分析，进行风险等级评价和预测，实时采取针对性措施来处理。针对公共安全中可能出现的风险制定相应处理方案，采取行之有效的措施来进行社会矛盾的调处化解处理，落实源头治理的原则，尽量降低公共安全事件发生的概率。注重矛盾的早期化解是积极型社会公共安全体系的重要特征之一。

2．健全公民的社会心理疏导干预机制

社会矛盾的调处化解是形成积极向上的社会心理环境的前提与基础，要从公民公共安全意识培养、多元主体协同参与、行政手段干预与法制保障等多维度构建积极型社会公共安全体系的体制环境与机制氛围，建立公民的社会心理疏导机制。尤其是通过建立有效的利益表达、利益协调、利益保护机制来进行社会矛盾的有效疏导[9]，多手段并用，通过政府干预、社会参与等方式，加强对公民个体意识与道德意识的引导，对社会中的一些不良心态，通过基层社区等力量及时发现、及时干预、及时疏导，加强社会心理服务机制建设，形成和谐、文明的良好社会氛围，瓦解危害公共安全的社会心理基础，这也是构建积极型社会公共安全体系的核心要素之一。

(二)营造整体安全观，推动公共安全的综合治理

1．个体法制与规则意识的早期干预

重庆公交坠江事件的当事人目无法纪的做法并非个案，这是长久以来公民法制教育缺失、法制意识淡薄的集中体现，构建积极型公共安全体系，必须培养公民的整体社会观，培养公民的规则意识和法制意识，进行早期干预。进行知法、守法、懂法、用法的宣传，让法制理念潜移默化地深入人心。整体安全观需要个体与社会整体的融入，深刻意识到个体行为对社会整体可能产生的巨大影响。在规则与法律面前人人平等。没有规则意识、法律意识的人会对社会带来严重的危害，不遵守规则和法律的行为会成为破坏社会稳定的因素。可通过学校教育、媒体舆论、社区教育、家庭教育等多种渠道塑造全体公民的社会整体观，强化个体与社会的整体融入性；还可以通过以案说法，借助实际的案例让民众深刻了解到个体行为如果不加约束，可能对周围社会其他群体造成的巨大危害，通过这种方式将人为因素引发的公共安全事件的概率降到最低。个体的法制意识与规则意识需要早期干预，甚至在儿童教育阶段就需要进行这方面的教育，这是积极型公共安全体系主动性的体现。

2．通过社会整合建立合作共享的风险防控意识

社会整合强调个体与社会的融入，强调个体与社会之间的合作与共享，通过有效的社会动员与社会整合机制，树立共同防控风险的理念和总体安全观。在重大风险面前，每个个体都有着不可推卸的社会责任。社会成员要从社会教育、学校教育、家庭教育、社区互助、邻里共享等角度入手，营造良好的文化氛围，促进文化支撑，增强社会成员合作共享的风险防控意识，消减公民的不确定性与消极被动意识，转向积极主动干预。在这一过程中，个体、群体、组织等需要紧密合作，共治共享，发挥各自的功能与优势，明确自身的定位。合作共享的风险防控意识的形成，需要每个社会主体都有主人翁精神，政府要激发社会自治、自主和能动力量，政府和社会共同防范公共安全的危险因素，最终形成共治共享、合作协同的整体公共安全体系。合作、互通、共享的整体公共安全体系是积极型的公共安全体系，社会成员之间能够及时沟通，互通有无，及时化解风险，及时消除危机。

(三)倡导公共精神促进公共安全的多主体参与

1．依托基层社区形成公共安全的群测群防

在基层社区的基础上开展公共安全的群体监测、群体防控，就有可能切断重庆公交坠江类似事件的深层次根源和矛盾导火索。充分发挥政府、社区组织以及社区其他非营利组织的作用，既可降低社会治理的行政成本，还可充分发挥基层社区密切联系群众的优势，充分调动社区民众参与公共安全防范防治的积极性，尤其是让社区成员在参与社会公共安全体系构建中增强主人翁意识，获得归属感，体会成就感，实现社会价值。北京的“朝阳群众”就是维护社会公共安全的典型范本，充分发挥了基层社区在维护社区治安和促进社会公共安全方面的群测群防的群众力量。这也是社会治理创新的重要路径之一。此外，还可以通过基层社区的各种活动与载体，培养民众的风险防控意识，营造共治共享的良好氛围，甚至进行社会矛盾的调处化解和社会心理的及时疏导，防患于未然，真正起到构建积极型公共安全体系的作用。

2．多元主体积极参与积极型公共安全体系构建

企业、社会组织、个人都是社会治理的重要参与者，这些主体形成了多中心、多主体、共同参与的网络体系。市场主体(公交公司)应有应急预案和事前培训，在突发事件发生之后应立即启动应急预案，将危害后果减到最小；公司内部的职工要做好事前的培训工作，提升自身的专业化水平。政府部门应在引导和塑造公民安全规范方面有所作为，有效利用公共资源普及安全教育知识，严格纠正公民不符合安全规范的行为，让民众潜移默化地树立良好的安全观念。公民个体更应有公共安全风险意识，有应对和处置此类风险事件的有效手段。各类社会组织同样责无旁贷，可以发挥社会组织专业化、灵活性强的优点，积极参与到社会公共安全体系的构建中。概言之，政府、市场、家庭、个人及社会组织，都需要确立风险防控意识，加强多主体协同与互助，多方联动，多主体积极参与，构建社会公共安全风险的预警机制，运用行政手段、法律手段、市场机制、社会互助、个体救助等协同预警。政府、市场、社会组织、个体等各司其职、各负其责，形成多主体参与的公共安全综合治理格局。

(四)推动公共安全治理手段的整合与创新

1．多手段协调整合积极型公共安全防控方式

社会公共安全体系的构建，除了源头治理、树立整体安全观及多元主体参与之外，公共安全的防控手段也是重中之重。区别于传统公共安全体系应急方式的单一性、被动性和滞后性，积极型公共安全体系的防控需要多手段并用，协调发展，协同治理。从源头治理的角度而言，经济调节、社会心理的调节是基础性手段。通过早期干预，尽可能降低公共安全事件发生的概率；从政府管理的角度而言，创新管理方式是保障性手段。政府可以整合多部门资源，明确各自职能，各司其职，协同治理；法律规范是强制性手段，一方面要保障有法可依，另一方面要确保违法必究，执法必严，对那些有可能危害公共安全，不遵守规则与法律的行为要严惩不贷，让人们树立起对法律规则的敬畏意识，营造遵守规则与法律的良好氛围。公民道德教育是维护公共安全的柔性手段，要多渠道对公民实施教育和道德教化，树立起良好的风险意识和整体安全观，树立起强烈的维护公共安全的责任感。经济调节、心理疏导、行政管理、法律规范、道德教化等多种手段还需要协调、协同、整合、共享，进一步丰富并创新公共安全的防控方式，推动中国基层社会治理的创新与变革。

2．应用信息化技术创新公共安全的防范机制

运用互联网+、大数据等科技创新手段，建立积极主动的体制机制，推动风险应对与安全防范机制的现代化、精细化、信息化和法治化[10]。首先，可利用互联网技术对公民进行公共安全的宣传教育。尤其是充分利用新媒体图片、文字、视频等多方融合的立体式传播特点，借助微博、微信、微视频实现互动性、直观性、娱乐性的安全宣传教育。其次，积极型公共安全体系需要运用大数据、人工智能等进行关联性预测与风险研判。从个体生活轨迹、经济状况的变化及时预判个体社会心理的变化，及时预判可能危害公共安全的行为。例如，在城市的公共交通安全方面，就可通过建立车辆大数据平台，通过大数据的计算、人工智能的运用、各种移动数据终端的配合，对各类风险因素进行及时的跟踪、预测，并协同各部门及时跟进，实现“人力+信息技术”的有机结合，创新公共安全防控手段与方式，实现积极型社会公共安全体系构建的技术变革。最后，利用互联网技术创新协调联动机制，促进信息共享，打破信息壁垒，各部门紧密配合、有效互动，形成强大的合力。信息化技术是创新性手段。通过大数据等信息化技术的运用，能够在公共安全事件预防、监测、干预、处置、善后等过程中发挥更大的作用。

结语：一直以来，社会公共安全体系的构建是一个庞大而复杂的系统工程。随着经济社会的转型，传统的公共安全体系应随之变革，需要通过社会矛盾的调处化解及社会心理疏导进行源头治理，需要营造整体公共安全观，需要社会多元主体的共同参与、共治共享，需要创新运用信息化技术，多管齐下，协同创新，在推动社会治理创新的过程中实现积极型社会公共安全体系的构建，提升社会公共安全体系的专业化、科学化、精细化、信息化水平，调动一切可以利用的资源和力量，促进共建、共治、共享的发展格局，形成共同防控风险的社会氛围，进一步有效实现国家治理体系和治理能力的现代化。