广州市地下空间开发管理研究

乔 硕 张 擎

（1．广州市市政工程设计研究总院有限公司，广东 广州 510060；2．广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060）

1 广州市地下空间现状梳理

1.1 广州地下空间开发现状

广州城市地下空间开发利用可划分为三个阶段：（1）50～70年代末为以备战为目的进行地下人防工程建设；（2）80年代～2000年，开始逐步走向与城市道路建设相结合；（3）2000年至今，地下空间开发利用进入飞速发展阶段，建设规模大、速度快。

目前，广州市地下空间布局主要呈现两种趋势。一是沿地铁线或城市主干道点状分布的趋势，以及沿地铁线分布。二是在城市发展重点地区沿地铁站点轴向聚集，地铁、高层建筑地块之间的地下空间逐渐连为一体，呈网络化发展的趋势。

1.2 现状地下空间规划编制体系

进入21世纪，广州面临进入大规模开发利用地下空间资源的历史机遇。新城建设、轨道交通建设的热潮带动了中心区、轨道沿线、商业设施地下空间开发建设，催生了地下空间规划的编制。

广州现有的地下空间规划偏重宏观层面，以专项规划和总体概念类规划为主，同时还涉及微观层面的详细设计方案等，而中观层面的控制性详细规划覆盖范围不足，面向实施的规划存在许多空白，不能为地下空间建设管理提供充足的依据。

1.3 现状地下空间立法体系

随着城市地下空间开发利用的不断进步，地下空间开发利用逐步走向法治化、规范化，广州市正在逐步进行相关的立法工作。于2012年2月1日正式实施的《广州市地下空间开发利用管理办法》在地下空间利用立法上做出了积极探索。但是广州地下空间开发的法律体系框架并不健全，主要缺少相关行业配套性法规、指导地下空间规划编制规范以及技术规范等内容。

1.4 现状地下空间行政管理体系

广州现行的地下空间行政管理体系优点在于符合现行管理体制和机构设定，分工明确、各司其职、专业性强；缺点是由于政出多门，多头管理和无人管理并存，统筹管理能力弱，缺乏强有力的领导和协调机制。

2 地下空间发展需求及策略

2.1 健全地下空间规划编制体系

广州已批的控规全覆盖中缺少地下空间规划的相关控制内容。从已批、在编以及计划编制的重点地区控规成果来看，虽然大部分控规成果都对地下空间开发利用提出了相关的控制要求，但是控制内容和深度不统一，规划成果也无法满足规划管理要求，需要进一步深化。

2.1 .1 广州地下空间控规编制方式

（1）已批复的重点地区控规。广州市已经批复的重点地区控规，建议在落实《广州市地下空间开发利用管理办法》具体要求的基础上，重点参考上海市控规地下空间附加图则的方式，针对城市核心地块深化完善与地下空间的有关控制协调内容，以图则形式控制重点地区地下空间各类要素。

（2）在编及新编的重点地区控规。对于城市核心区、综合交通枢纽等需要重点开发的城市地下空间区域，应独立编制相应的控制性详细规划，并将其纳入法定管理文件。

广州在编及新编的重点地区控规时，建议参照武汉、上海等地做法，在管理单元和重点地块两个层面编制地下空间规划。针对地下空间的规划管理单元制定控制导则及要求，在此基础上，针对重点地段已做了具体城市设计的重要地块的详细地下空间要素控制图则，与控规同步编制。结合规划建设明确地下空间开发权，加强对地下空间开发的控制引导，完善地下空间开发控制图则，保障地下空间的有序利用。

2.2 完善地下空间法律法规建设

2.2 .1 继续深化《管理办法》内容

（1）进一步明确土地出让、产权登记、建设管理等实施细则。例如，《管理办法》第三章中规定了地下空间建设项目取得地下建设用地的方式，但并没有对土地出让金与具体的土地出让程序做出要求，不利于地下空间吸引市场投资进行开发。建议参考《杭州市地下空间开发利用管理办法》等，对相关地下空间项目的地下土地出让金收取规则、分层使用等有关问题等进行细化规定，按照不同用途分层进行定价。

（2）同时，《管理办法》第四章中对广州市开展城市地下空间的房地产登记工作进一步进行了明确。但是缺少对独立开发的经营性地下空间建设项目的产权规定和要求，建议应补充细化此部分内容：例如通过招标、拍卖或挂牌的方式获得地下空间开发权，地下空间产权为获得地下空间开发权的主体所有。

（3）此外，应进一步明确高层住宅地下车库产权问题、不可分割经营性地下空间的划分、轨道交通产权登记、历史遗留问题的解决对策；增加出台地下空间开发相关优惠政策等。

2.2.2 完善配套法规及政策体系

广州现行的地下空间法律体系框架并不健全，主要缺少相关行业配套性法规、相关政策指导以及技术规范等内容。通过与国内其他地方立法体系的对比，建议广州应在《管理办法》的基础上增设《地下空间建设管理规定》《地下空间使用管理规定》和《地下空间安全管理规定》等配套法律法规，以确保城市地下的公共服务、交通运输、市政管网及防灾体系等建成后能维持良好的运营状态。

2.2.3 补充有关技术规范

地下空间技术规范是保证工程质量、确保地下工程施工和后期使用的重要因素。在《广东省城市地下空间开发利用规划与设计规程》的基础上，结合《广州市城市规划管理技术标准语准则》的修订，补充制定《地下空间规划管理篇》，研究制定具体的方案审查、用地许可、工程许可等技术规定。

此外，应增加专项设计规范内容，提出符合广州自身发展要求的地下专项设施设计标准。例如建议尽早制定《广州市轨道交通沿线地下空间开发指引》，明确联合开发中市政府、各政府机构与地铁公司在站点周边地下空间的开发管理与建设中的职责和权力等，确保轨道交通长期持续、健康发展。

2.3 构建地下空间行政管理框架

现阶段广州市地下空间管理属于无牵头部门模式，对于地下空间的行政管理，广州市各部门依职能分工管理，这样做虽然符合现行管理体制和机构设定，但会导致政出多门、多头管理和无人管理并存，统筹管理能力较弱。

2.3.1 行政管理体制优化策略

（1）成立地下空间开发利用领导组织。建议成立地下空间开发利用领导组织，如广州市地下空间开发利用管理办公室。由城市规划、国土、人防等各政府职能部门组成，下设分管办公室，为政府直属机构，负责对城市地下空间规划、建设、产权、经营等事项进行统一协调、管理。

（2）理顺城市地下空间开发利用的行政管理职能，明确各部门职责。在广州市地下空间《管理办法》中规定了广州发展改革主管部门、城乡规划主管部门、国土房管主管部门以及建设主管部门的相关管理职责，但对于其他职能部门的管理职责并未明确，应补充完善。如：人民防空主管部门、水务主管部门、环境保护主管部门等部分的职责应分别加以明确，并制定相关的部门管理技术规范等。

（3）实现相互协调与衔接的工作沟通方式。建立工作例会和信息交流制度，形成完整的、灵敏的、迅速的反馈机制。同时，建立地下空间开发利用空间信息平台，准确反映各种地下空间设施的分布现状，地下空间运行状态等，实现地下空间管理信息的共享，保证管理者能及时获取地下空间开发在资源、现状、地质条件和规划层面等综合全面的信息，做出正确的管理决策。

2.3.2 完善决策议事机制

广州的地下空间规划和土地利用重大事项是交由广州市政府成立的市规划委员会和市土地管理委员会进行审议的，上述两个委员会的日常职责是对土地、规划管理的重大事项实行集体决策。但是地下空间开发是具有高度复杂性以及高风险性的，在建设施工的过程中需要可先进的技术和可靠的专家团队作为保障。因此，在对地下空间开发利用的过程中应充分发挥各专业专家的经验优势，对规划、建设和实施中可能会遇到的问题建立紧急预案库，并对重要发展战略法律法规等进行实时专业评估，给出专业的建议和意见。

因此，建议在广州现有的两大委员会议事机构基础上，应进一步补充本市和国内有关地下空间的规划编制、法律体系、建设实施、管理监督等方面的专家，为地下空间开发管理成立咨询专家库，为地下空间开发管理过程中的重大问题提供决策建议，对现有决策议事机构形成有效补充。

2.4 补充地下空间开发管理内容

2.4.1 综合化信息管理

广州市应该更加准确掌握城市地下空间的基本信息和基础数据，有效实施城市地下空间综合管理。设立专门的城市地下空间主管部门，对各类地下工程的分布、数量、面积、类别、埋深、连通、权属和使用等情况进行全面调查和分类统计。汇总原本分散在各个职能部门的信息，建立城市地下空间的综合化信息档案。

2.4.2 标准化周期管理

为了避免“重建轻管”的弊端，城市地下空间主管部门应该对城市地下空间实施标准化的生命周期管理，即从前期的规划编制、土地管理、立项评估，到中期的方案设计、建设施工、质量监督、环境资源保护，再到后期的功能定位、业态调整、使用维护等进行全过程管理，有利于对城市地下空间这个有限资源进行合理、适度、可持续性地开发利用。

2.5 地下空间开发政策优惠与奖励

目前，广州市已对地下空间的开发形成了一定的优惠政策，但在《管理办法》等法定文件中并没有相关优惠政策及开发奖励的明确规定要求。

借鉴其他国家的成功经验，应在《管理办法》中增加法定化的配套建设的奖励制度，例如容积率奖励、减免税收、商业面积奖励、限期使用权奖励、开发权转移等，以鼓励城市地下空间的开发利用。对积极开发地下空间的，尤其是建立地下连接通道的，立法进行奖励并给予适当优惠补充，对不按照地下空间开发强度建设的，要进行惩罚。从而促进广州地下空间的有效开发，以及与城市建设的衔接和互动，达到地下空间利用效率的最大化。