新排污许可制度与现有环境管理制度衔接的探讨

管 蓓，周徐海，董騄睿，陈 森

（1.南京市环境保护科学研究院，南京 210013；2.南京市环境保护局，南京 210037）

实施排污许可管理是国际通行、行之有效的一项环境管理制度，从20世纪80年代后期开始，我国在地方试点实施污染物排放许可制，截至2016年，总计向约24 万家企业发放了排污许可证，对固定污染源的管理起到了一定的作用，但该项制度总体发展较慢，已不能适应当下对环境保护和生态文明建设的新要求，也未能充分发挥其作为环境管理基础性制度的有效性。

完善污染物排放许可制是党中央、国务院明确提出的改革要求。2016年11月，国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》指出，将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，要求各项环境管理制度精简合理、有机衔接。本文结合最新的环境管理要求，主要探讨新排污许可制与环评、企业自主验收、排污权交易、环境统计和环境保护税等现有环境管理制度的衔接关系。

1 排污许可制主要改革及完善内容

1.1 原排污许可制存在的问题

在原有排污许可制改革之前，环境影响评价制度处于环境管理比较核心的地位，还有多项环境管理制度并行、交叉、重复，未能有效衔接，污染源“数出多门”“多头管理”，造成行政资源浪费，企业负担加重。许可证发证范围和种类不全，证照空乏，重证轻管，许可内容单一，只对纳入总量控制的主要污染物进行许可，未能涵盖环境质量超标的污染因子，难以直接与提高环境质量挂钩。企业污染治理责任落实不到位，企业缺乏履行环境保护责任的主动性，环境监管薄弱，处罚力度不够。此外，各地均为试点，缺乏统一规定，不同地区发证对象、许可要求、有效期等不同，难以实现统一公平。

1.2 主要改革及完善内容

本次对排污许可制的改革，从法律、制度、管理办法、技术规范、日常监管及平台建设等各个方面均进行了调整和完善，主要涵盖以下几个方面。首先，把“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”正式写入2014年新修订的《环境保护法》，并明确了排污许可制作为固定污染源环境管理核心制度的地位。其次，完善了制度建设，强化了企业的主体责任，从许可证的核发、证后监管、各项环境管理制度的衔接等方面均予以完善。另外，对企业从许可证申请到执行报告、自行监测、管理台账及信息公开等方面提出了详细的要求。第三，出台了一系列的技术导则，为规范许可量的核算和发证后的规范化管理提供了技术支持。第四，建立了全国统一的排污许可证信息管理平台，逐步实现信息共享和各平台的对接。

2 与现有环境管理制度的衔接

2.1 与环评的衔接

环评制度是新、改、扩建项目的准入门槛，排污许可制度则更加注重对项目进行事中事后的监管，两者相辅相成，是对建设项目全生命周期环境管理的有效手段，但是由于各种原因，环评与排污许可制度存在衔接不畅的问题，不利于后期环境监管，更无法实现对建设项目全方位、全过程的动态管理。依据两项制度的工作重点，应着重做好以下几个方面的衔接。

2.1.1 管理对象的衔接

环境影响评价制度是根据建设项目的特征及对周边环境可能造成的影响，实施分类管理；排污许可证制度是根据建设项目主要污染物产生量、排放量及对环境的危害程度，实施重点管理和简化管理。建立《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》两者的有机衔接，对于编制环评报告书的项目，原则上实行重点管理；对于编制环评报告表的项目，原则上实行简化管理。

2.1.2 技术体系的衔接

环评报告进行编制和审核时，应结合排污许可核发技术规范中的要求，对产排污环节、污染物种类、排放量等情况进行校核。在许可量核发时，除根据国家或地方污染物排放标准、环境质量标准和总量控制要求等管理规定，参照污染源源强核算技术指南、环境影响评价要素导则等技术文件，严格核定许可证要求的相关信息和内容。也有研究人员提出建议，应重构现有环评技术导则体系，统一环评与排污许可的技术体系[1]。

2.1.3 管理机制的衔接

首先，在编制改、扩建项目环评报告时，可将排污许可证执行情况作为回顾性评价的主要依据，结合执行报告、自行监测报告及企业台账等，对前期环评中相关要求的落实情况进行再次审核[2]。其次，分批建设的项目可依据环评及审批文件中列明的污染物排放内容，在控制总量的前提下，可分期申领排污许可证，同时列明分期实施后的排口数量、位置及每个排口的污染物种类、允许浓度及排放量等。最后，当建设项目工艺流程、污染治理设施、产品产量等发生变动时，应主动及时变更排污许可证，确保实际建设项目与环评和排污许可登记内容一致。若变动为重大变动时，需重新报批环评，同时在变更排污许可证时需录入新的环评批复文号。

2.1.4 信息平台的衔接

国家统一建设的建设项目环评审批信息申报系统，与全国排污许可证管理信息平台进行对接，可实现企业基本信息、排口情况、污染物排放情况、污染物允许排放量等数据的共享，确保相关信息的真实性、准确性、完整性。

2.2 与自主验收的衔接

“三同时”制度要求建设项目需要将配套环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，根据原环境保护部2017年11月发布的《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》，建设项目需要配套建设废水、废气污染防治设施的，由建设单位作为项目竣工环境保护验收的责任主体，组织对配套建设的环境保护设施进行验收，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修改完成前，应依法由环境部门对建设项目噪声或者固体废物污染防治设施进行验收。可见，自主验收要求建设单位作为责任主体确保环保设施的同期投运，当下自主验收的范围主要为纳入排污许可证管理的废水和废气。只要纳入环评和“三同时”管理建设的项目，投入生产后，就一定会有排污行为，这要求排污单位应当按照国家环境保护相关法律法规以及排污许可证申请与核发技术规范要求，在发生实际排污行为之前申领排污许可证，不得无证排污或不按证排污。同时，对于建设项目无证排污或不按证排污的，建设单位在自主验收时，不得出具该项目验收合格的意见，验收报告中与污染物排放相关的主要内容应当纳入该项目验收完成当年排污许可证执行年报。排污许可证执行报告、台账记录以及自行监测执行情况等应作为开展建设项目环境影响后评价的重要依据[3]。

2.3 与排污权交易的衔接

排污权是政府允许建设单位向环境排放污染物的种类和数量，是排污单位对环境容量资源的使用权，排污许可证是排污权的确认凭证[4]。由于排污权尚处于试点阶段，各地管理办法并不一致，以南京市为例，建议做好以下衔接工作。

2.3.1 污染物核定量的衔接

南京市对于新、改、扩建项目，排污权核定量主要依据环评文件，由排污单位自行申请购买，环境部门对购买量进行审核。对于现有企业和项目，针对不同行业初始排污权的核定，南京市制定了相关的技术规范和办法。由于现已出台排污许可证申请与核发的行业技术规范，建议对排污权的核定方法与许可证的核定方法进行统一，排污权的量以许可证的形式进行载明。

2.3.2 有效期限的衔接

目前，从南京市排污权交易情况来看，新、改、扩建的工业企业建设前需购得排污权指标，有效期为5年，排污许可证首次发放的有效期为3年，延续换发的有效期为5年，建议在完善地方排污权管理办法实施细则时，尽量与排污许可证有效期限一致起来，减少行政部门及企业的负担，提高效率。

2.3.3 指标监管的衔接

排污权交易指标具有市场稀缺性，存在较大的升值空间，关系到企业的经济利益[5]。有的企业在申请排污权时，可能出现故意将申请量调大的现象，也有的企业为了短期利益，可能故意将主要污染物排污量调小，甚至改为“零排放”[6]。因此，在进行排污权指标的购买和出让时，应以同类企业排污许可中执行报告和企业台账作为重要依据。

2.4 与环境统计的衔接

环境统计数据由各级环保部门审核、汇总、报送，数据具有及时性、真实性及完整性，客观上反映了当年度环保工作情况，为下一年规划与管理提供科学依据。但是，有的地区会出现环境统计与其他环境数据不一致的现象，甚至差异很大，导致无法摸清环境污染底数，不能有效发挥环境统计的作用。新的排污许可的开展，为环境统计提供了基础数据，在填报审核当年度的环统数据时，可结合本年度的执行报告，采用自行监测及在线数据等进行复核，提高了环统数据的精准度。

2.5 与环境保护税的衔接

根据环境保护税法，环保税应收项目主要为水污染物、气污染物、固体污染物及噪声，而当下纳入许可证管理的主要为排放废水和废气的企业。根据相关文件要求，纳税人持有排污许可证的，其污染物排放口按照排污许可证载明的污染物排放口确定；纳税人申报的污染物排放数据与环境部门交送的数据不一致的，按照环境部门交送的数据计税。因此，环境部门和税务部门需达成数据共享，由于新排污许可制要求企业进行自行监测并按期提交执行报告，可将许可证管理形成的废水、废气实际排放数据作为该部分环境保护税征收的主要依据。此外，纳税人排放水、气污染物浓度低于国家和地方标准，可以减免部分税收，这样可以激励企业加强环保设施的建设，减少污染物排放，也有助于企业更好地执行自行监测的要求。

3 结论

排污许可制度要成为整个环境管理制度的核心，就必须与现有的各项环境管理制度做好充分衔接，这样才能真正达到“一证式”管理的效果。解决“数出多门”，首先要做好核算方法的统一，将多套数据整合为许可排放量和实际排放量两套数据，为各项环境管理制度提供数据来源；在管理机制上，尤其要注重与环评的对接，并与其他环境管理制度紧密结合，不断加强事中和事后监管，通过规范在线监测、自行监测、执行报告、台账管理和信息公开等各项管理手段，使排污许可制的效用能得到充分和有效的发挥。