从控规演变看城市设计结合控规的问题与对策

朱占华 李 欢

（华蓝设计 （集团） 有限公司，广西 南宁 530001）

1 现阶段控制性详细规划中城市设计存在的问题

1.1 控规对城市空间品质的控制能力不强

控规对城市空间的控制和影响，主要从两个层面上来体现，一是通过容积率、建筑密度等量化指标；二是通过公共空间环境、绿地景观等品质因素。现阶段存在的突出问题是在“量”的层面上，控规中过多的依赖于指标赋值方法，忽视了城市的整体协调性发展，特别是对于城市空间品质的控制缺乏足够的重视；在“质”的层面上，控规中缺乏明确的硬性指标，在城市设计与建设中，空间品质、空间特色、空间环境等因素未受到足够的重视。虽然这些设计内容也包含在控规内容框架体系内，但是控制能力弱化也就失去了实际应用和参考价值。

1.2 控规编制程序缺乏层次性和严谨性

控规在几十年的发展过程中，先后经历了多次更替和演变，逐渐形成了体系化的编制程序。在现行的控规中，“城市设计”和“指标赋值”是决定城市规划最终结果的两个重要因素。其中，指标的选取和赋值过程属于隐形工作，而城市表观设计属于显性工作。在指标赋值过程中，目前的控规编制办法没有考虑到不同城市的特点和差异，缺乏普适性。很多规划师只能凭借以往的设计经验完成指标赋值工作，各项指标的参考价值有待商榷。除此之外，城市设计与控规编制属于相互影响的关系，而设计师侧重于“指标赋值”而轻视“城市设计”，也会导致控规编制的规范性和严谨性受到影响。

1.3 控规审批对城市设计内容不够重视

无论是在控规编制环节还是后期的城市设计审查，其侧重点都是倾向于规定性指标，而对于城市设计的具体内容则放在了次要位置。在这一背景下，造成了设计师一味迎合控规硬性指标，而造成城市设计品质降低的问题。当然，也有部分设计师尝试跳出现行控规指标的束缚，更多的关注城市设计的内容。但是在最终的审查阶段，却因为设计内容不符合控制指标，而导致城市设计方案被否定。在这种审批模式下，设计师只好在城市设计与控规指标之间优先考虑满足控规指标要求。除了会导致城市设计与控规脱节外，还会因为控规指标的束缚，造成城市设计“千城一面”的问题，难以突显出城市特色。

1.4 控规编制未做到因地制宜

不同城市在历史文化、经济基础、地理位置等方面，都会存在较大的差异，而控规编制最终要为城市发展而服务，因此控规编制和城市规划都要坚持做到因地制宜、因城制宜。但是在实际的控规编制中，为了简化编制流程和降低编制难度，往往选择性地忽略城市之间的差异，多个城市共用一套控规的情况并不少见，其带来的负面影响也是显而易见的。例如，在一些资源型城市中，要通过控规协调好城市工业区建设和环境保护、经济可持续发展之间的关系。如果其他一些非资源型城市，如旅游型城市也借鉴采用了这一控规控制方案，就会导致城市设计出现“水土不服”的情况。

2 控规演变下的城市设计发展

2.1 作为城市设计的重要工具

国内控规是从20世纪80年代开始发展起来的，受到改革开放的影响，我国东部沿海地区为了适应经济发展需要，城市建设也开始蓬勃发展起来，控规作为城市设计的一种重要工具，也逐渐在国内得到了推广应用。在城市早期建设中，由于可利用土地较多，加上当时对城市各项功能的要求较低，因此控规中的城市设计主要集中在如何协调城市功能区划等基础层面上。但是这一阶段，控规也有其明显的局限性，例如控制指标相对单一、缺乏灵活性，随着城市规模和体量的不断增加以及城市内部各项功能区划的逐渐完善，控规中城市设计的弊端也逐渐暴露出来。

2.2 推动城市设计成熟发展

在十几年的实践应用中，控规的框架和配套制度也逐渐完善起来，例如早在1991年，建设部就印发了《城市规划编制办法》，成为我国第一部对城市规划编制做出规范性说明的指导文件。在20世纪90年代末和21世纪初，以市中心为原点，不断扩大辐射半径，开展城市建设成为一种主流的城市发展模式。在这一发展过程中，由于城市规模急剧膨胀，大量项目不断上马，对控规指标的竞争也变得十分激烈。控规成为平衡城市规划部门与建筑部门利益关系的有效工具，在城市土地、空间资源合理利用以及房地产行业发展中也扮演了重要角色。

2.3 作为城市设计的效果展示

经过在新区旧城的一系列实践，控规的编制发展逐渐步入成熟，基本的控规编制体系已经形成。越来越成熟的控规却导致用地控制指标体系开始出现经验化与模式化的现象，城市设计对指标体系的支撑逐渐淡出控规。同时，随着控规开始步入法制化的改革期，控规向政策化、图则化的转变也使得城市设计的研究作用日趋尴尬。在这个时期，大部分控规编制中的城市设计都是以示意性方案对综合指标体系下的空间形态进行示意展示。为了使示意方案看起来更具表现力，多数城市设计方案效果图都对形体设计采用夸张化的手法，尤其在建筑高度上，一些方案效果图通过夸大建筑高度使其表现出更恢宏的图像效果。

2.4 作为城市设计的附属成果

随着城市可利用土地资源的逐渐饱和，人们开始更加关注城市设计在优化空间资源利用和改善城市人居环境等方面的作用。此外，城市同质化问题也开始让设计师反思以往城市设计中，过度依赖控规指标产生的负面影响，追求一种特色化、个性化的城市设计，也逐渐成为设计师的共同理念。至此，控规从开始阶段，作为城市设计中不可或缺的重要辅助工具，逐渐演变为城市设计的一种附属成果。结合各个城市的实际情况，制定更加细化的控规指标，才能更好地发挥控规在当代城市设计中的利用价值，这也是未来一段时间促进城市设计与控规结合的有效手段。

3 城市设计结合控规的出路

3.1 控规对城市环境容量的控制

在城市设计中，需要考虑城市环境容量的上限，可以结合控规的量化指标进行计算，为城市设计提供必要的参考具体分为两个方面。

3.1.1 容积率的控制

结合城市整体空间格局，借用城市原有的植被和绿化，在设计中尽量减少对植被的破坏，进行低容积率开发，通过改善城区内部生态环境，实现了人工环境与自然环境的有机协调和平滑过渡。

3.1.2 绿地率

一些开发区虽然可利用土地较多，但是由于工业园区大量分布， 因此生态承载能力并不高。 在开发区建设过程中，也要通过控规对绿地率进行控制，保证城市设计与规划中，总体绿地率满足最低要求。

3.2 控规对城市实体空间的控制

理论上来说，随着城市开发时间增加，可利用的城市空间会相应地降低，这也是现阶段国内大多数城市都出现空间拥挤、土地资源竞争激烈现象的根本原因之一。在城市设计中，结合控规对实体空间进行管理和控制，在优化城市功能分区和缓解空间利用压力等方面发挥了一定作用。例如，在地块控制指标中，新增加一项“建筑空间密度”，并将其属性设定为“规定性指标”。在进行城市设计时，将城市空间密度与建筑密度进行比较，要求空间密度要超出建筑密度的5%～10%。

3.3 控规对城市公共空间的控制

在城市设计中，需要预留必要的公共空间，并且在设计中要体现出人性化的理念，为市民日常出行、娱乐活动的开展提供充足场所。例如，公共空间中绿地的布置是一项重要内容，在设计中要形成点、线、面相结合的绿地系统。以各个功能区 （如居住区、行政区、商业区等） 为基础，做好点状绿化；以各个主干道路为基础，做好道路沿线绿化，构筑城市绿化走廊；以各个公园、湿地等为基础，做好区域绿化。这些绿地系统除了能够优化城市公共空间外，还具有消除噪音和粉尘、改善城市热岛效应等生态效益。

3.4 进一步提高控规的法律地位

结合上文对控规演变规律的分析可以发现，控规经历了从“不可或缺”到“沦为鸡肋”的地位变化。而之所以出现这种反差变化，除了与城市自身发展有关外，也与控规指标过于单一、控规执行不够严格有关系。因此，不能否定控规在城市设计中的作用，而是要寻找根源问题，通过完善配套法规制度，优化控规编制流程、细化控规内容，提高其实用性。只有控规内容与城市发展保持同步，才能在当前的城市设计中更好地发挥作用。因此，要通过完善法律体系、提高法律地位的形式，借助于法制平台，再现控规的利用价值。

4 结语

控规在我国城市设计与建设中发挥了重要作用，虽然因为各种原因导致控规与城市设计逐渐脱节，一些控规指标也逐渐不再使用，但是仍然要肯定和重视控规的价值。在我国城市设计逐渐走向成熟的背景下，对控规的发展与完善也要加强重视。通过继续细化控规指标、提高控制能力，保障控规法律地位，才能在城市设计中提供必要的参考作用，这也是当前城市发展中，实现城市设计与控规结合的有效途径。