划区管理工具与公海保护区在国际法上的耦合关系

随着科学技术的进步，人类社会经济的发展，海洋生态环境持续退化，生物多样性持续减少，引发了国际社会的关注和担忧。近些年来，在公海上设立管理海洋保护区的两类国际法实践开始引起关注：一是区域海洋组织设立管理的公海保护区。南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）和保护东北大西洋海洋环境委员会（OSPAR）等区域海洋组织先后设立起了4个公海保护区①参见南极罗斯海海洋保护区（2016）、东北大西洋海洋保护区（2010）、南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区（2009）和地中海派拉格斯海洋保护区（2002）。；二是国际组织所采用的划区管理工具，即基于国际公约的授权，诸多国际组织设立划区管理工具来保护海洋生态环境，如国际海事组织的“特殊区域”和“特别敏感海域”工具等。这些实践对管理公海保护区具有积极作用。有关划区管理工具与公海保护区的法律概念在联合国相关会议上多次被提起讨论，2015年联大A/RES/69/292号决议将公海保护区与划区管理工具放在一起考量。②参见联合国大会决议A/RES/69/292：根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。除2004年《生物多样性公约》特设技术专家组对海洋保护区的定义外，国际法对海洋保护区概念没有专门的界定，引发了关于划区管理工具和公海保护区关系的讨论：（1）公海保护区与划区管理工具的国际法含义各是什么？（2）公海保护区和划区管理工具的国际实践能否结合？（3）划区管理工具是否或能否包含公海保护区？

从第三次联合国海洋法外交会议以来，中国一直积极参与国际海洋法律制度的构建。自从联合国就有关国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用（BBNJ）问题展开讨论以来，中国不仅积极参与关于公海保护区的讨论并建言献策，还参与了CCAMLR设立海洋保护区的实践。在参与有关国际法实践中，中国现在和未来都需要关注如何提出既符合中国权益又有利于维护海洋生态环境的公海保护区方案。在中国学界的诸多研究中，划区管理工具、公海保护区等词汇往往被混杂使用，缺少必要的分析和梳理，没有厘清二者之间的关系，这不仅不利于有关划区管理工具和公海保护区法律制度研究的推进，还使得公海保护区法律研究陷于杂乱且无序的状态中。笔者希望通过对划区管理工具和公海保护区在法律概念上的耦合研究，为学界深入研究公海保护区法律问题提供新的切入点，从而进一步为相关政策的制定提供参考。

一、公海保护区的国际法概念与实践

（一）现有国际法框架内的公海保护区

无论国际法还是国内法，有关自然保护与生物多样性的法律规范卷帙浩繁，但大多只是涉及海洋保护区的某一方面或某一项管理活动。①FAO & Japan Government, Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management: Review of Issues and Considerations, FAO Fisheries Report. No. 825, Rome, Italy, 12-14 June 2006, p. 53.Martin Kirsten, et al. "Experiences in the Use of Marine Protected Areas with Fisheries Management Objectives—A Review of Case Studies." FAO Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management: Review of Issues and Considerations. FAO Fisheries Report. No. 825, (2007):21-108.现有国际法框架内尚无专门规范公海保护区的国际条约，只有个别条约中散见之条款可以被视为公海保护区的直接或间接法律依据，这些条款并未清晰界定公海保护区的概念，大多仅停留在指导和倡议层面。②参见范晓婷：《公海保护区的法律与实践》，海洋出版社2015年版，第65页。现有国际法框架内，1982年《联合国海洋法公约》与1992年《生物多样性公约》是与公海保护区问题关联最紧密的两部国际公约。《联合国海洋法公约》及二个执行协定③参见1994年《执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》和1995年《执行<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》。为保护和可持续利用国家管辖范围以外海洋区域及其资源提供了法律框架，该公约文本中并没有“海洋保护区”或“公海保护区”这一概念④Frank Veronica. The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea: Implementing Global Obligations at the Regional Level. Brill, 2007, p. 334.，亦缺失关于海洋保护区的规定，只规定了海洋环境保护的义务⑤参加 《联合国海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护与保全”。以及公海⑥参加《联合国海洋法公约》第七部分“公海”。与“区域”⑦参加 《联合国海洋法公约》第十一部分“区域”。的法律地位等，这算是海洋开发管理保护的框架性条约。《生物多样性公约》宗旨是保护生物多样性、可持续利用生物资源、公平公正地分享利用遗传资源所产生的惠益。⑧参加 《生物多样性公约》第1条。虽然该公约曾尝试就国家管辖范围以外海洋生物多样性制定相关规则⑨List of Parties，https://www.cbd.int/information/parties.shtml，生物多样性公约网，2018年12月18日访问。，但公约的适用范围仅限于国家管辖范围内，很难将该公约适用于公海保护区，不过，该公约可以为在国家管辖范围以内的海洋保护区设立、管理实践提供参考。

国际社会不断呼吁设立公海保护区来保护全球海洋，但在国际法上，只有《生物多样性公约》特设技术专家组于2004年尝试对海洋保护区进行定义。⑩Gjerde Kristina M. "High Seas Marine Protected Areas and Deep-sea Fishing."FAO Fisheries Reports 838 (2007): 141-180.在《生物多样性公约》中，“保护区”是指一个划定地理界限、为达到特定保护目标而指定或实行管制和管理的地区①《生物多样性公约》第2条：“A Geographically Defined Area Which is Designated or Regulated and Managed to Achieve Specific Conservation Objectives。”，特设技术专家组则基于“保护区”的定义进一步对海洋保护区进行了阐述，并得到该公约第7次缔约国大会的认可，专家组的海洋保护区定义被表述为：“海洋和沿海保护区是指海洋环境内或与其毗邻的任何确定区域，包括其覆盖水域及相关动植物和历史文化地物，且该区域已经受到立法或其他有效手段（包括习惯）的保护，使得海洋和/或沿海生物多样性得到更高水平的环境保护。”②UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5, Note 11, 13 April 2004。（原文为：Marine and Coastal Protected Area' Means any Defined Area within or Adjacent to the Marine Environment, together with its Overlying Waters and Associated Flora, Fauna and Historical and Cultural Features, Which has been Reserved by Legislation or Other Effective Means, including Custom, with the Effect that its Marine and/or Coastal Biodiversity Enjoys a Higher Level of Protection that is Surroundings.）

在《生物多样性公约》2006年第8次缔约方大会上，公约各缔约方一直认为：“认识到《生物多样性公约》在支持联合国大会关于设立国家管辖范围以外海洋保护区的工作方面中所发挥的关键作用，着重于酌情提供与海洋生物有关的科学技术信息与生物多样有关的咨询意见，以及生态系统方式的应用和预防方法，以及实现2010年之目标”。③CBD, COP 8, Decision VIII/24, Para. 42.可见，虽然《生物多样性公约》可以为公海保护区的设立管理提供更为专业的科学标准，但并不表示公约本身会成为设立公海保护区的法律依据，而只是与《联合国海洋法公约》形成互补合作关系。因此，现在的国际法体系并未就海洋保护区提供一个广泛接受的定义，《生物多样性公约》也只具有参考意义。④CCAMLR, Report of Thirty-Third Meeting of the Commission, CCAMLR-XXXIII, Australia, 2014, para. 7.57.

（二）国际实践进程中的公海保护区

现有国际法框架内没有针对公海保护区的专门概念，公海保护区的具体法律内涵还需考查既有国际法实践，主要为区域海洋组织设立的4个公海保护区。这些公海保护区依据不同的区域海洋治理条约和文件所设立，在地理空间、保护客体、保护方式等方面均存在一定的差异性，但在国际法上仍存在诸多共性。

1.地中海派拉格斯公海保护区。地中海是一个被22个国家环绕的半闭海，到2011年只有6个国家⑤保加利亚、塞浦路斯、埃及、摩洛哥、罗马尼亚和叙利亚。主张了专属经济区。⑥另有马耳他、西班牙和突尼斯主张了专属渔区，法国、克罗地亚、意大利和斯洛文尼亚建立起了生态保护区域。Table of Claims to Maritime Jurisdiction (as at 15 July 2011)，http://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/table_summary_of_claims.pdf，联合国网，2018年12月18日访问。如果地中海沿岸的22个国家主张专属经济区，那么地中海将不存在公海和“区域”，于是地中海的现有公海也可以被解读为“潜在专属经济区”或是“特殊的公海”。⑦Tanaka Yoshifumi. “Ref l ections on High Seas Marine Protected Areas: A Comparative Analysis of the Mediterranean and the North-East Atlantic Models.” Nordic Journal of International Law 81, no. 3 (2012): 295-326.1999年法国、意大利与摩纳哥在罗马签订了一份《为海洋哺乳动物建立地中海保护区的条约》，2001年该海洋保护区被并入巴塞罗那公约⑧在联合国环境规划署的协调与支持下，地中海沿海国于1975 年通过了“地中海行动计划”，1976年相关国家通过了框架性的《保护地中海免受污染公约》（巴塞罗那公约）。1995年，该公约的缔约方通过修正案，并将经修正后的新公约重新命名为《保护地中海海洋环境和沿海区域公约》，新公约已于2004年起生效。，从而保证了派拉格斯海洋保护区能得到地中海沿岸国家承认。⑨21个缔约国为：阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚、塞浦路斯、埃及、法国、希腊、以色列、意大利、黎巴嫩、利比亚、马耳他、摩纳哥、黑山、摩洛哥、斯洛文尼亚、西班牙、叙利亚、突尼斯、土耳其和欧盟。派拉格斯海洋哺乳动物保护区作为一个成功的范例，公开挑战了“在公海建立保护区是不可能的”这一论断①参见范晓婷：《公海保护区的法律与实践》，海洋出版社2015年版，第105页。，从而进一步激发和引导了有关公海保护区的政治、法律、生态讨论。

2.东北大西洋公海保护区网络。1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》覆盖了东北大西洋沿岸的15个国家以及欧盟，②缔约方包括：比利时、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、法国、德国、瑞典、冰岛、爱尔兰、英国、卢森堡、瑞士、欧盟，其中卢森堡、瑞士属于内陆国。适用的海区超过50%位于国家管辖范围以外。③OSPAR, OSPAR’s Regulatory Regime for Establishing Marine Protected Areas (MPAs) in Areas Beyond National Jurisdiction(ABNJ) of the OSPAR Maritime Area, Summary Record - OSPAR 09/22/1-E, Annex 6, Brussels, Belgium, 22-26 June 2009, p. 3.根据《保护东北大西洋海洋环境公约》，OSPAR可以就除了渔业以外的有关活动④OSPAR对部分活动采取的措施是需要受到国际法上的限制的，比如有关航运的人类活动。，通过各种形式引入一些具有法律约束力的文件。⑤包括通过“决定”（decision）的形式采纳一些措施（measure）和项目（program）来引入一些具有法律约束力的文件，同时还可以通过指南（recommendation）或其他协议（agreement）形式来引入一些不具有法律约束力的文件。2003年OSPAR就引入了3个关于海洋保护区的文件⑥《关于海洋保护区网络的建议》《关于识别和选取〈保护东北大西洋海洋环境公约〉下海洋保护区的指南》《关于管理〈保护东北大西洋海洋环境公约〉下海洋保护区的指南》。，为海洋保护区的设立管理奠定了基础。2010年在挪威卑尔根举行的OSPAR部长级会议上，关于在公海和国家管辖范围以外海域设立海洋保护区的6个提案被通过。⑦这 6 个公海保护区为：1）Charlie-Gibbs South MPA ；2）Milne Seamount Complex MPA；3）Mid-Atlantic Ridge North of the Azor es High Seas MPA ；4）Altair Seamount High Seas MPA；5）Antialtair High Seas MPA；6）Josephine Seamount Complex High Seas MPA 。2012年在德国波恩，OSPAR同意共同设立第7个东北大西洋公海保护区，即查理-吉布斯北部公海保护区（Charlie-Gibbs North High Seas MPA）（178，094平方公里）。⑧OSPAR Commission, Dr. Janos Hennicke, 2016 Status Report on the OSPAR Network of Marine Protected Areas, OSPAR Commission, London, United Kingdom, 2017, p. 15.

3.南大洋公海保护区网络。南大洋公海海域位于南极大陆周边，由于1959年《南极条约》冻结了有关南极的领土主权主张，南极大陆周围海域的性质被认为《联合国海洋法公约》所定义之公海。在此海域内，依据1980年《南极海洋生物资源养护公约》（CCAMLR）已经设立的南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区（2009年）⑨CCAMLR Conservation Measure (CM) 91-03 (2009) “Protection of the South Orkney Islands Southern shelf”.与南极罗斯海海洋保护区（2016年）⑩CCAMLR to Create World's Largest Marine Protected Area, https://www.ccamlr.org/en/news/2016/ccamlr-create-worlds-largestmarine-protected-area，南极海洋生物资源养护委员会网，2018年12月18日访问。2个公海保护区，通过对南极海洋生物资源的管理养护，以合理利用捕捞磷虾等南极海洋生物，同时保护相关的物种栖息地。[11]同注①，第115页。中国自2007年成为CCAMLR的成员，开始关注南极海洋生物资源，并积极参与了南大洋公海保护区国际法实践。[12]Tang Jianye. "China’s Engagement in the Establishment of Marine Protected Areas in the Southern Ocean: From Reactive to Active." Marine Policy 75 (2017): 68-74.区域海洋组织设立管理公海保护区的合法性仍存在争议：一方面，区域性条约的影响力和拘束力只适用于特定区域，不能与全球性条约规定相违背；另一方面，《联合国海洋法公约》没有限制区域海洋组织在海洋生态环境治理领域的权限，反而是强调区域海洋组织的作用。这一争议使得区域海洋组织设立管理公海保护区的实践必须符合国际法，比如CCAMLR 2011年通过的《建立南极海洋保护区的总体框架》，强调南极海洋保护区有关的保护手段须符合国际法，包括《联合国海洋法公约》的规定。[13]CCAMLR, General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas, Conservation Measure 91-04,Australia, 2011, p. 2.现在的问题已经不再是区域海洋组织是否有权合法设立管理公海保护区，而是应该如何统筹区域海洋组织的海洋保护区实践与国际组织的划区管理工具实践，以达到综合治理海洋，维护海洋生态环境的目标。

二、划区管理工具的含义与类型

根据2007年联合国秘书长有关海洋法的报告，现行各种划区管理工具有若干名称，其中包括“海洋保护区”“特别保护区”、渔业中的“禁渔区和禁渔期”、航运中的“特殊区域”和“特别敏感海域”、“禁捕区”和“保留区”“世界遗产保护区”“特别环境利益区”等。[14]参见联合国秘书长2007年报告，A/62/66/Add.2，第117段。作为一个专有名词，划区管理工具可以针对需要被管理之客体以多种形式存在，如对特定物种、相关栖息地、具有栖息地特征的地域进行保护和管理，从而限制人类活动对相关客体的不良影响。[15]Roberts J., Chircop A., & Prior S. "Area-based Management on the High Seas: Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept." The International Journal of Marine and Coastal Law, 25(4), (2010): 483-522.

（一）公海划区管理工具的主要类型

现有公海保护区的国际实践，区域海洋组织一般将海洋保护区和划区管理工具进行区分，如在南极，依据1980年《南极海洋生物资源养护公约》[16]中国于2006年9月19日加入该公约，2007年10月19日公约对中国生效，并成为南极海洋生物资源养护委员会成员。，已经有2个海洋保护区被设立。同时，1991年《南极条约环境保护议定书》[17]截至2013年5月，协议批准34个缔约国。附件五规定的两类保护区就包括“任何海洋区域”，[18]1991年《南极条约环境保护议定书》附件五第 3 和第 4 条。迄今为止建立的71个南极特别保护区（ASPAs）中有5个是海洋保护区[19]另有6个包含相关海洋环境区域。，7个南极特殊管理区（ASMAs）中有2个包括相关的海洋环境区域。[20]Erik J. Molenaar, Alex G. Oude Elferink and Donald R. Rothwell. The Law of the Sea and the Polar Regions. Martinus Nijhoff Publishers, 2013, p. 128.在国家管辖范围以外海域，除部分由区域海洋组织主导的划区管理工具外，大多是由国际组织依据国际公约的授权而管理，因此许多国际组织致力于采用划区管理工具履行自己在国家管辖范围以外海域保护海洋生态环境的职能。[21]Ardron J., Gjerde K., Pullen S., & Tilot, V. "Marine Spatial Planning in the High Seas." Marine Policy, 32(5), (2008): 832-839.

下页表1中具有生物和生态学重要意义的海洋区域[22]2008年第九届《生物多样性公约》缔约方大会通过了“用于确定公海水域和深海环境中需要保护的具有生态和生物学重要意义海洋区域的科学标准”，用于查明需要保护的具有重要生态和生物学意义的海洋区域（Ecologically or Biologically Significant Marine Areas, EBSAs）。、生物圈保护区[23]生物圈保护区是教科文组织人与生物圈方案认可的地点，尽管生物圈保护区目前适用于国家管辖范围内的区域，但是，生物圈保护区是很有用的例子，说明如何通过综合管理和分区制度协调养护与可持续发展，对核心海区、缓冲区和过渡区实施不同程度的保护。、大型海洋生态系统[24]大型海洋生态系统是包括河流流域和海湾在内的沿海区、一直到大陆架临海边界和主要海流系统外缘的海洋区域。大型海洋生态系统是较大的区域，其特点是有独特的水深、水文地理、生产率和依赖于同样食物链的种群。、海洋空间规划[25]海洋空间规划是联合国教科文组织提出的更加综合的科学概念，结合政治、生态、经济和社会目标等各种因素，以地方或区域为基础，以生态系统为基础的长期管理办法。从含义角度来说，海洋空间区划是解决生态系统多种用途冲突的综合工具，再加上海洋开发利用的规划，海洋空间规划可以是最宽泛的专门用语。等皆为科技概念，暂不涉及法律问题。国际海事组织之国际航运管理、国际海底管理局之国际海底采矿管理、联合国粮农组织之捕鱼管理、国际捕鲸委员会之捕鲸活动管理、联合国教科文组织与公海世界遗产保护区是适格国际组织尝试设立的划区管理工具，且法律涵义比较复杂，将分别讨论。

表1 国际组织采用的划区管理工具类型

（二）现有国际组织框架中的划区管理工具

1.国际海事组织之航运划区管理。航运活动会给海洋生态环境带来巨大的影响⑧Ardron J., Gjerde K., Pullen S., & Tilot, V. "Marine Spatial Planning in the High Seas." Marine Policy, 32(5), (2008): 832-839.，国际海事组织的使命是通过合作促进安全、可靠、无害、环境有效和可持续的航运。⑨Brief History of IMO，http://www.imo.org/en/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx，国际海事组织网，2018年12月18日访问。国际海事组织可以采用的划区管理工具主要为两个：一是依据《经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约》（《73/78防污公约》）所设立的“特别区域”；二是依据国际海事组织《经修订的特别敏感海域鉴定和指定导则》而设立的“特别敏感海域”。《73/78防污公约》引入了“特殊区域”概念，将大面积的海域划定为“特殊区域”，实施最严格的排放标准，使得“特殊区域”比其他海域得到更高程度的保护。特殊区域可包括单个或多个国家的海域甚至整个封闭或半封闭海域，地中海、黑海、波罗的海、红海和波斯湾即被最早认定为需要加强海洋保护的特殊区域①参见《73/78防污公约》附则一第1章第10条。，后来还包括国家管辖范围以外的两个区域：南极和南大洋（南纬 60 度以南）。②参见联合国秘书长2007年报告，A/62/66/Add.2，第154段。国际海事组织《经修订的特别敏感海域鉴定和指定导则》提出了须由国际海事组织采取行动并设立特别敏感海域的程序和标准。特殊敏感海域必须与其他生态环境保护措施一起适用，如上文提到的特殊区域措施，因此特别敏感水域将环境重要性和特殊区域敏感性相结合。③Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. “Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead.” The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.国际海事组织的相应措施可在全球范围内适用，特别敏感海域虽可适用于国家管辖范围以外海域，但至今都位于国家管辖范围以内区域。④Roberts, J., Chircop, A., & Prior, S. "Area-based Management on the High Seas: Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept." The International Journal of Marine and Coastal Law 25(4), (2010): 483-522.

2.国际海底管理局之海底采矿划区管理。国际海底管理局是依据《联合国海洋法公约》和1994年《关于执行第十一部分的协定》（《1994年协定》）而建立、运作的国际组织，以管理“区域”内的采矿活动，⑤参见《联合国海洋法公约》137条第2款。包括国际海底区域的环境保护。⑥参见《联合国海洋法公约》145条。《联合国海洋法公约》第145条要求国际海底管理局切实保护海洋环境，保护和养护“区域”的自然资源，防止“区域”内活动可能产生的有害影响对动植物造成损害。在2008-2010年期间，国际海底管理局将主要工作重点放在促进人们更好地理解深海采矿所具有的潜在环境影响。⑦参见联合国秘书长2007年报告，A/62/66/Add.2，第50段。《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》要求承包者、担保国和其他有关国家或实体应同管理局合作，制订并实施方案，监测和评价深海底采矿对海洋环境的影响。如理事会提出要求，此种方案应包括划出专门的影响参照区和保全参照区。⑧参见 《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》31条第6款。有关环境影响参照区和保全参照区的规定也同样出现在《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》⑨参见国际海底管理局文件ISBA/13/LTC/WP.1。和《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》中。⑩参见国际海底管理局文件ISBA/13/C/WP.1。“影响参照区”反映“区域”环境特性，用于评估“区域”内活动对海洋环境的影响。“保全参照区”指不应进行采矿以确保海底的生物群具有代表性和保持稳定，以便评估海洋环境生物多样性的任何变化。影响参照区和保全参照区这两个划区管理工具在修订中的《开发规章（框架草案）》内被国际海底管理局再次强调。[11]Developing a Regulatory Framework for Deep Sea Mineral Exploitation in the Area，https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/ OffDocs/Rev RegFramework ActionPlan 14072015.pdf，国际海底管理局网，2018 年12 月18 日访问。

除了影响参照区和保全参照区，国际海底管理局理事会审议通过了有关克拉里昂-克利伯顿（the Clarion-Clipperton Zone）特别环境利益区的决定，并最终形成了9个克拉里昂-克利伯顿特别环境利益区（a network of nine areas of particular environmental interest），又称环境特受关注区。①参见国际海底管理局第17届会议文件（SB/17/7）：https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/sb-17-7.pdf，国际海底管理局网，2018年12月18日访问。2012年国际海底管理局理事会在《理事会有关克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的决定》认为在区域一级执行全面的环境管理计划是适当和必要的措施之一，以确保有效保护该区域的海洋环境，使其免遭人类活动可能造成的有害影响，并认为该计划中应列入建立特别环境利益区代表性网络的规定。②参见国际海底管理局文件：ISBA/18/C/22：Decision of the Council Relating to an Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone。

3.公海渔业管理之渔业划区管理。涉及公海渔业管理的划区管理工具主要有两个：一是依据《公海深海渔业管理国际准则》对脆弱海洋生态系统（Vulnerable Marine Ecosystem）进行保护；二是基于区域或分区域的渔业管理。根据《联合国海洋法公约》和1995年《联合国鱼类种群协定》等国际法公约以及联大第61/105号决议的要求，2009年联合国粮农组织制定了《公海深海渔业管理国际准则》。③参见郑苗壮、刘岩、裘婉飞：《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性焦点问题研究》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2017年第1期。《公海深海渔业管理国际准则》是一个没有拘束力的建议性文件，这些自愿性的准则是一个参考工具，旨在帮助各国和区域渔业管理组织制定并实施适当的公海深海渔业管理措施。④参见《公海深海渔业管理国际准则》序言。根据《联合国海洋法公约》和《联合国鱼类种群协定》的规定，区域渔管组织有权为跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群订立养护和管理措施。⑤参见 《联合国鱼类种群协定》第10条。全球海洋已建立具有管理功能的区域性渔业组织，基本覆盖了公海的主要渔业区域。⑥同注③。区域渔管组织还可以采取的养护措施包括禁渔区和禁渔期。此类禁渔可为临时性措施，如在进行进一步调查和收到科学建议前实行，或以种群恢复为目的；也可以是长期措施，如以保护鱼的产卵场和（或）鱼生命周期的幼鱼阶段为目的。⑦UNEP/CBD/WG-PA/1/INF/2，第82段。2007年联合国秘书长报告给出了区域渔管组织使用划区管理工具的几个范例：北大西洋渔业组织、CCAMLR、地中海渔业总委员会等⑧参见联合国秘书长2007年报告，A/62/66/Add.2，第145段。，从这些区域渔管组织的实践可以看出，大部分基于区域而进行的渔业管理集中在具体捕捞方法和捕捞渔具的规制。

4.联合国教科文组织与公海世界遗产保护。2016年联合国教科文组织发布题为《公海世界遗产：一个时代的到来》的研究报告认为，1972年《保护世界文化和自然遗产公约》没有任何地方指明具有突出普遍价值（Outstanding Universal Value）的公海世界自然与文化遗产应该被排除在该公约的保护之外。⑨UNSECO & IUCN, World Heritage Report 44: World Heritage in the High Seas: An Idea Whose Time Has Come, France, 2016, p. 11.联合国教科文组织详细地论证了公海区域内存在符合突出普遍价值这一标准的公海世界遗产，并例举了5个潜在的公海世界遗产区。⑩这 5 个区域分别是：The Costa Rica Thermal Dome、The White Shark Café、The Sargasso Sea、The Lost City Hydrothermal Field、The Atlantis Bank。《保护世界文化和自然遗产公约》并没有被适用于国家管辖范围以外海域。将公海世界遗产置于《保护世界文化和自然遗产公约》的保护之下，有3种潜在法律可能：1）通过渐进式改变或正式的政策改变，扩张地解释《保护世界文化和自然遗产公约》; 2）通过执行协定或修正协定对《保护世界文化和自然遗产公约》进行修正；3）通过缔约国之间的国际谈判制定《保护世界文化和自然遗产公约》项下的任择议定书，只对那些批准任择议定书的国家具有约束力。①UNSECO & IUCN, World Heritage Report 44: World Heritage in the High Seas: An Idea Whose Time Has Come, France, 2016, p. 49.现阶段联合国教科文组织还无法依据《保护世界文化和自然遗产公约》获得对国家管辖范围以外海域世界遗产进行选取、认定、管理的权力，如何发展还须进一步观察。②Ardron Jeff A., et al. "The Sustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ: What can be Achieved Using Existing International Agreements?." Marine Policy 49 (2014): 98-108.

5.国际捕鲸委员会与捕鲸保护区。由国际捕鲸委员会依据1946年《国际捕鲸管制公约》设立，目的是为了适当保护鲸鱼数量，从而促进捕鲸业有序发展，该公约具有法律拘束力的“附表”（The Schedule）列出了委员会为了规范捕鲸可以决定的具体措施，包括指定区域为鲸鱼保护区、限制捕鲸方法等。至今，国际捕鲸委员会设立了两个包括公海海域的保护区，禁止在那里从事商业捕鲸活动，以便使各种类鲸鱼得以恢复：1979年设立的为期10年、以后又2次延期的印度洋保护区（南纬55度以南）；1994年设立的、2004年延期10年的南大洋和环南极保护区。近年来，关于设立南大西洋鲸鱼保护区的提案不断地被提起。③Whale Sanctuaries，https://iwc.int/sanctuaries，国际捕鲸委员会网，2018年12月18日访问。

三、划区管理工具与公海保护区的耦合关系

区域海洋组织的公海保护区实践与国际组织的划区管理工具实践是国家管辖范围以外海域海洋保护区的两类典型国际法实践，二者之间的耦合关系是探讨划区管理工具和公海保护区法律含义与相互关系的关键。2007年联合国秘书长报告指出，必须了解国家管辖范围以外海域的海洋保护区与划区管理工具彼此之间的差异，才能在必要时推动以相辅相成方式利用划区管理工具综合管理特定区域。④参见联合国秘书长2007年报告，A/62/66/Add.2，第123段。

（一）国际海事组织航运划区管理与公海保护区

将特别区域或特别敏感海域与公海保护区结合的最大问题是：国际海事组织是否能将特别敏感海域或特别区域措施作为公海保护区的附加保护措施适用于公海。即便在国家管辖范围内，国际海事组织有些缔约国也曾极力反对推行特别敏感海域措施。⑤Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. “Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead.” The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.对于特别区域制度，以及一些已经被国际海事组织所认可采纳的其他措施，比如航线措施、特别区域、引航服务、特别敏感水域等⑥Beckman Robert C. “PSSAs and Transit Passage—Australia’s Pilotage System in the Torres Strait Challenges the IMO and UNCLOS.” Ocean Development & International Law 38, no. 4 (2007): 325-357.，都可以由国际海事组织划定特别区域与公海保护区相结合。即便这些措施有法律依据，但若被用来限制对特定海域的禁止进入，则显然会侵害到公海自由的原则，也不太可能会被国际海事组织认可。国际海事组织一旦采取具有强制力的特定措施，即便是在公海之上，还是会影响到第三方的权益。⑦Roberts J., Chircop A., & Prior S. "Area-based Management on the High Seas: Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept. " The International Journal of Marine and Coastal Law, 25(4), (2010): 483-522.可以采取多种形式将特别海域措施与公海保护区相结合：一是由缔约国采纳特别海域措施作为公海保护区的附加保护措施；二是作为没有拘束力的自愿措施而给缔约国提出的建议。OSPAR在2012年的一份报告中表达了希望：期待国际海事组织能够通过特别区域或特别敏感水域等措施，为东北大西洋公海保护区提供相应的航运管理工具。①OSPAR, Benjamin Ponge, IMO Environmental Management, and Potential Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas, Document Intended for OSPAR - Madeira II workshop, 9 January 2012.不论特别海域与公海保护区如何结合，这些措施的划定管理都不能影响到国家在《联合国海洋法公约》下所享有的控制和规划经过特定区域航线的权利。②Frank Veronica. "Consequences of the Prestige Sinking for European and International Law." The International Journal of Marine and Coastal Law 20, no. 1 (2005): 1-64.将特别海域与公海保护区结合还会面临一些法律程序上的问题：根据《经修订的特别敏感海域鉴定和指定导则》的规定，划定特别敏感海域需要由一个或多个缔约国政府就特定有共同利益的海域向国际海事组织提出申请，③国际海事组织《经修订的特别敏感海域鉴定和指定导则》第3.1段。对于公海这一全人类共同利益的区域，设立特别敏感水域的申请程序则存在争议，似乎由一两个国家来共同申请有违共同利益原则，由全部国家共同申请又显然不现实。

（二）国际海底管理局划区管理工具与公海保护区

国际海底采矿虽然是在“区域”海床底土上进行，但是采矿活动必然经由公海水体部分，区域海洋组织公海保护区下的海床底土中可能蕴含着丰富的矿产资源，这些资源是人类共同继承的财产，由国际海底管理局进行管理勘探开发，地理空间上的垂直重合，法律性质上的完全不同，在未来极易引发争论，即便国际海底管理局和区域海洋组织加强合作会极力避免任何地理空间上的重合。无论是船舶还是固定半固定工作平台，都会带来一系列污染，开采活动也会引起海水流动变化，影响生态环境和海洋生物，这些和公海保护区的海洋生态环境长期保护存在目标冲突。很难将国际海底管理局的划区管理工具（影响参照区、保全参照区、环境特受关注区）与公海保护区建立起实质的联系，更不能说这些划区管理工具是公海保护区，在功能上和保护目标上，两者存在着很大差异。假设存在一种情况，即公海保护区下覆水域对应的“区域”被认定为影响参照区、保全参照区或环境特受关注区，那么会存在海底矿产资源勘探开发活动在公海保护区内或周围进行的问题。首先很难将公海保护区和国际海底管理局划区管理工具在平面区域上对接和垂直空间上对应；其次即便存在地理空间上的协调，公海保护区的保护目标也很难实现，因为国际海底采矿勘探开发活动引发的海洋环境变动、水体搅动、噪音污染会对水体中的海洋生物栖息造成影响。在国际法效力上，国际海底管理局的勘探开发活动具有法律上的拘束力，而区域海洋组织的公海保护区拘束力不及于第三方，当两者产生冲突后，国际海底矿产资源作为人类共同继承财产具有一定法律优先性，相应勘探开发活动必然会引起区域海洋组织和利益攸关国家及一些国际环保组织的抗议。当然，一切问题的发现、讨论与解决还需要建立在国际实践发展的基础上，未来还有待观察。

（三）公海渔业管制与公海保护区

捕鱼活动被认为是对国家管辖范围以外海域生物多样性的最大威胁④Cole Hannah. "Contemporary Challenges: Globalisation, Global Interconnectedness and that ‘There are not Plenty more Fish in the Sea’.: Fisheries, Governance and Globalisation: is There a Relationship?." Ocean & Coastal Management 46, no. 1 (2003): 77-102.，公海保护区显然对保护区内外的渔业情况颇有助益。2006年举行的《联合国鱼类种群协定》审查会议⑤由农业部、外交部和常驻联合国代表团有关人员组成的中国代表团以非缔约国身份与会，并起到了积极作用。《联合国鱼类种群协定》审查会议，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t269283.shtml，外交部网，2018年12月18日访问。在有关鱼类养护和管理的建议中强调：“建立禁渔区、海洋保护区和海洋保留区可以成为养护和管理某些令人特别关注的鱼类种群以及生境的有效手段。有些区域渔业管理组织已经利用禁渔区来管理渔业活动，保护生境和生物多样性。”①文件 A/CONF.210/2006/15，附件，第 15 段。粮农组织2006年在罗马举行关于“海洋保护区和渔业管理：审查各种问题和考虑”的专家讨论会一致认为：海洋保护区作为一种渔业管理手段，有助于实现渔业管理的养护和可持续性目标，同时也有助于生物多样性和生境的保护。②FAO & Japan Government, Expert Workshop on Marine Protected Areas and Fisheries Management: Review of Issues and Considerations, FAO Fisheries Report. No. 825, Rome, Italy, 12-14 June 2006.

将区域渔管组织划区管理工具和区域海洋组织公海保护区结合，有着更强的可能性，可即便有着国际社会的不断呼吁，在现实中却存在着诸多困难。大部分的区域渔管组织只聚焦于特定经济鱼类的捕捞管理，如金枪鱼等，而很少去考虑生态系统、脆弱种群和风险预防原则等。③Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. "Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead." The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.现实情况是区域渔管组织对公海渔业管理存在巨大的重叠和空缺，由于远洋捕捞的巨大经济利益，现有国际法下还没有综合且有强制力的执行措施。④同注②。虽然OSPAR设立的公海保护区与东北大西洋渔业组织（NEAFC）之渔业划区工具之间存在一定重叠，但是有些公海保护区仍然处于可捕捞区，而有些渔业保护区却不受公海保护区的保护⑤OSPAR, Benjamin Ponge, NEAFC Management Measures, and Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas,Document intended for OSPAR - Madeira II workshop, 9 January 2012.，想要两者在公海保护区与渔业保护区问题上进行合作还存在重重困难。同样的情况也出现在OSPAR和大西洋金枪鱼养护委员会（ICCAT）之间的合作上，2009年就有4730吨蓝鳍金枪鱼及大量的剑鱼在东北大西洋区域被捕捞，其中最引人注目的是日本船舶使用的延绳钓鱼法⑥在一根干线上系结许多等距离的支线，末端结有钓钩和饵料，利用浮、沉子装置，将其敷设于表、中和底层，通过浮标和浮子将干线敷设于表、中层；控制浮标绳的长度和沉降力的配备，将钓具沉降至所需要的水层。，导致对鱼类的大量误捕损害，并成为公海保护区的主要威胁之一，但是由于两个委员会之间合作有限且缺乏执行权能，导致相关数据的获取存在空缺，也无从谈起对应的解决之道。⑦同注⑤。

（四）公海世界遗产保护与公海保护区

联合国教科文组织选取的5个潜在符合突出普遍价值标准的公海世界遗产都不是某一具体地点，而是地理区域，将这些区域选定为世界遗产加以保护，实际上接近采取划区管理工具设立公海世界遗产保护区。设立公海世界遗产保护区的想法早已有之，如泰坦尼克号沉船遗址保护区的倡议。⑧被发现30年后，泰坦尼克号的最新保护计划，http://www.nationalgeographic.com.cn/news/4091.html，国家地理中文网，2018年12月18日访问。泰坦尼克号沉没于纽芬兰东南612公里处的国际海域，即国家管辖范围以外海域，但位于加拿大主张的外大陆架上。由于人类多年来对泰坦尼克号沉船的研究、打捞、观光，坦泰尼克号周围出现了现代垃圾并且受到损毁。2003年美国、英国、法国、加拿大4国政府间签订的《有关泰坦尼克号沉船遗址的协议》强调了对泰坦尼克号水下文化遗址的保护，虽然协议没有明确表明要设立起类似于划区管理工具的水下文化遗址保护区，但是协议提到的保护项目包括根据该协议的授权进行的所有针对泰坦尼克号和/或其附件进行的活动⑨参见《有关泰坦尼克号沉船遗址的协议》第1条。，这并没有排除设立水下遗产保护区的可能性，附件项目中诸多的管理手段有着明显的划区管理工具特征。

根据国际自然保护联盟的海洋保护区定义，海洋保护区的客体包括“与生态服务和文化价值相关的自然环境”①IUCN, Nigel Dudley ed. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, Switzerland, 2008, p. 8.，这与“普遍价值世界文化与自然遗产”之间存在一定差异，但是也有重合的现实可能，公海保护区所要保护的具有生态和文化价值的自然区域也可能成为世界遗产保护区。公海世界遗产保护区也很符合国际自然保护联盟所给出的 “受保护之海陆景观”的概念，即指该类保护区选址位于人与自然长期互动产生的有典型特征的区域，该区域有着重要的生态、生物、文化和景观价值，保护这种互动的完整性对保护和维持该区域及相关自然属性和其他价值至关重要。②同注 ① ，pp. 13- 23。IUCN, Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, Switzerland, 2012, pp. 9-10.于是这似乎成了划区管理工具和公海保护区最可能结合的法律机制，但现实却仍存在许多变数，且不说《保护世界文化和自然遗产公约》能否成功的适用于国家管辖范围以外海域，联合国教科文组织自身也危机不断，对世界遗产专家组的意见和决策有大量的质疑，国际社会还不断批判世界遗产委员会的过度政治化，而美国先是拒绝缴纳会费后又声明退出联合国教科文组织，更将相关危机公开化。③Meskell Lynn. "UNESCO’s World Heritage Convention at 40: Challenging the Economic and Political Order of International Heritage Conservation." Current Anthropology 54, no. 4 (2013): 483-494.

（五）禁止商业捕鲸保护区与公海保护区

在国际捕鲸委员会设立的鲸鱼保护区内，禁止商业捕鲸，但是允许《国际捕鲸管制公约》所注明的为了科学研究目的而进行的捕鲸活动④参见1946年《国际捕鲸管制公约》第8条。，这也成为了日本常年以科研为名在南太平洋进行大规模捕鲸的借口，更因此引发国际争端。⑤Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), Judgment, I.C.J. Reports 2014, p. 226.与公海保护区国际法实践相比，国际捕鲸委员会的鲸鱼保护区只具有单一保护目标，缺乏综合的生态系统价值保护目标，鲸鱼保护区还缺乏定期、积极的干预来满足特定物种的生存需求或者来保持栖息地状态健康。不可否认，仍然可以认为鲸鱼保护区本身符合国际自然保护联盟的保护区分类之“物种保护区”。⑥同注②。

（六）耦合关系的实现

区域海洋组织由于其国际法权能的局限性，在管理国家管辖范围以外海域活动时必须依托相应国际组织，如航运、海底采矿、区与渔业管理等，而海洋生态环境是一个整体，需要综合性保护。国际组织划区管理工具与区域海洋组织之海洋保护区都是为了保护海洋生态环境，只是由于国际法上的设立管理机构不同而被区分开来，两类国际法实践有着很紧密的连接点，这些连接点为二者之间的耦合关系提供了基础。这在南极海域保护实践中最为充分：依据《南极海洋生物资源养护公约》建立起来的两个南极公海保护区⑦CCAMLR to Create World's Largest Marine Protected Area, https://www.ccamlr.org/en/news/2016/ccamlr-create-worlds-largestmarine-protected-area，南极海洋生物资源养护委员会网，2018年12月18日访问。；依据《73/78 防污公约》的附件一、二和五中有关油类物质、有毒液体、船舶垃圾的规定而将南纬60度以南的海域划定为特殊海域；国际海事组织就南极条约管辖海域船舶压舱水的置换制定了指南⑧参见国际海事组织2007年的指南Res. MEPC. 163 (56)。；2009 年国际海事组织制定了极地航行规则⑨参见国际海事组织大会2009年的决议Res. A. 1024 (26)。；国际捕鲸委员会在1994年设立了南大洋鲸鱼保护区⑩Zacharias Mark A., Leah R. Gerber, and K. David Hyrenbach. "Review of the Southern Ocean Sanctuary: Marine Protected areas in the Context of the International Whaling Commission Sanctuary Programme." Journal of Cetacean Research and Management 8, no. 1 (2006): 1.；依据《南极条约环境保护议定书》设立的南极特别保护区和南极特殊管理区等①Erik J. Molenaar, Alex G. Oude Elferink and Donald R. Rothwell. The Law of the Sea and the Polar Regions. Martinus Nijhoff Publishers, 2013, p. 128.，这些都被共同运用于保护南极海域的海洋生态环境。OSPAR很早就注意到了这种耦合关系，并在2012年报告中指出，虽然和NEAFC在管理的地理区域上具有高度重合性，且OSPAR设立的公海保护区与NEAFC之渔业划区管理工具有一定关联性，由于公海保护区的法律概念和具体保护客体难以界定，导致虽然将管理措施与总体目标联系起来，但总体目标难以完成。②OSPAR, Benjamin Ponge, NEAFC Management Measures, and Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas,Document Intended for OSPAR - Madeira II workshop, 9 January 2012.可见，随着公海保护区国际法实践的推进，有必要厘清公海保护区和划区管理工具之间的概念关系。

四、中国权益视角下的广义划区管理工具

在国家管辖范围以外海域生物多样性与可持续利用国际会议上③根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书的筹备委员会第二次会议。，与会各国就划区管理工具的定义进行了激烈的讨论，关于划区管理工具和海洋保护区的关系，新西兰指出，海洋保护区的目标是长期保护生物多样性和生态系统，其他划区管理工具可以有其他目的，如资源管理。④IISD, Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction,USA, 26 August - 9 September 2016, p. 6.中国则认为划区管理工具的定义应该尽量宽泛，且无论划区管理工具“是否”包含海洋保护区，都应为恢复海洋生态系统做出贡献。⑤同注④, p. 7。 （原文为：China suggested adding “whether” ABMTs, including MPAs, should contribute to rehabilitation and restoration of ocean ecosystems and health.）

（一）广义的划区管理工具之定义

基于公海保护区与国家管辖范围以外海域划区管理工具之间的关系，划区管理工具的定义可以有广义和狭义之分。广义的划区管理工具包含公海保护区这一特定的公海划区管理方式，区域海洋组织设立管理之公海保护区是与特别海域、特别敏感海域、特别环境利益区、脆弱海洋生态系统区域、大洋盆地鲸鱼保护区相平行的一个法律概念。狭义的划区管理工具不包括公海保护区，即公海保护区法律概念与划区管理工具相平行对等或者甚至还可能被公海保护区包括，即广义的公海保护区定义。笔者认为不能将国际组织之特定划区管理工具与公海保护区相等同，但不赞同广义的公海保护区定义，即便现有公海保护区国际实践不是针对某一项单一保护目标，而是为了构建具有生态意义代表性的海洋保护区网络，从而对区域内的所有人类活动进行管理⑥Roberts J., Chircop A., & Prior S. "Area-based management on the high seas: possible application of the IMO’s particularly sensitive sea area concept." The International Journal of Marine and Coastal Law 25(4), (2010): 483-522.，但各国际组织划区管理工具实际上是依据特定国际公约授权而进行的海洋生态环境管理，这些管理权限不能由公海保护区现有管理主体（区域海洋组织）享有，这也使得广义的公海保护区定义不具有现实可行性。笔者倾向于认为公海保护区其实是划区管理工具的一种，各类国际组织划区管理工具和区域海洋组织公海保护区都被广义的划区管理工具所包含，这样无论在实践程度和法律层级上都有足够空间和潜力去综合保护海洋环境。

（二）广义划区管理工具的现实必要性

为保护海洋生态环境，将国际组织划区管理工具和区域海洋组织公海保护区进行结合具有现实必要性，这种结合也有着法律可行性，即便仍然存在着诸多困境。长期致力于公海法律治理研究的国际自然保护联盟学者克莉丝汀娜（Kristina M. Gjerde）指出，需要将现有的公海保护区机制、机构、工具进行结合，虽然区域海洋组织公海保护区可以为公海生态环境做出贡献，但是基于以下4点原因很难达到国际社会所希望的效果：1）逐案逐例的公海保护区实践很难为建立起有代表性海洋保护区网络提供完整的路径；2）在逐案逐例的公海保护区实践中很难达到均衡的进步，有些区域海洋环境不断恶化，有些可能会略有进步；3）仅有的区域海洋公海保护区实践不能反映国际社会的利益和关注；4）区域海洋组织公海保护区实践限制了有关国家和机构对域外海洋生态环境的保护。①Gjerde Kristina M., and Anna Rulska-Domino. "Marine Protected Areas beyond National Jurisdiction: Some Practical Perspectives for Moving Ahead." The International Journal of Marine and Coastal Law 27, no. 2 (2012): 351-373.系统的公海保护区法律治理体系十分有必要，广义的划区管理工具定义可以更好地反映与促进国际组织划区管理工具与区域海洋组织海洋保护区之间的耦合关系。笔者也倾向于认可广义划区管理工具定义，因为广义定义为新国际文书的制定留下了足够的空间，在公海保护区问题上可以促进公海保护区与划区管理工具之间的相互配合与协作。

（三）符合中国权益的广义划区管理工具定义

划区管理工具狭义和广义概念的取舍，间接决定了由区域海洋组织为重还是以相应国际组织为重来加强公海生态环境保护。若采用狭义划区管理工具定义，将给予区域海洋组织在公海保护区国际实践上更大的自主权；若采用广义划区管理工具定义，将对区域海洋组织进行一定约束，而提高国际组织在公海生态环境保护问题上的话语权与主导权。区域海洋组织主导的公海保护区实践对中国不利。联合国环境规划署于1974年决定引入区域海洋方案，至今包含18个全球区域海洋，中国参与了其中3个，分别为东亚区域海域（the Seas of East Asia）、西北太平洋行动计划（Northwest Pacific Action Plan）以及南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）。东亚区域海域是典型的边缘海半闭海，具体到公海问题，则尤为敏感。东亚区域海域内国家众多，海域宽度不足400海里（除了中国南海），因此在现实中和未来预期中都不太可能出现公海性质的水域。未来是否会在西北太平洋海域设立公海保护区，还很难以判断，中国在其中发挥的作用亦难以预计。②中国除图们江出海口外并不直接与西北太平洋海域相连。区域海洋组织性质上具有区域性，在公海进行的海洋保护区设立管理实际上反映的是相关沿海国的主张和实践，而中国的周边沿海被半闭海所环绕③参见邢望望：《海洋地理不利国问题之中国视角再审视》，《太平洋学报》2016年第1期。，除非周边各国放弃主张专属经济区和大陆架，在经过海洋划界之后出现国家管辖范围以外海域的可能性不大，即便各国在该区域海域内推动海洋保护区合作，也更可能会适用半闭海合作的法律制度。④参见郑凡：《半闭海视角下的南海海洋问题》，《太平洋学报》2015年第6期。加之中国沿海周边区域地理、历史、政治等因素，海域界线难以确定，地缘政治复杂，这些都不利于区域海洋计划的推进。对于域外的区域海洋组织，除了CCAMLR，中国也不大可能参加并获得强有力的话语权，如虽然中国是北极理事会的观察员国，但显然话语权有限。不过在《保护东北大西洋海洋环境公约》下，域外国家只要其船舶在东北大西洋海域有活动需求，理论上可以加入该条约，需现有缔约国的提议再经过各缔约国的投票即可，甚至在必要的时候该条约的适用海域也可以进行适当的重新定义调整。①参见1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》第27条第2款。另外，OSPAR也允许其他国家成为观察员国，②参见1992年《保护东北大西洋海洋环境公约》第11条。不过至今没有先例。③Molenaar, Erik J., and Alex G. Oude Elferink. "Marine Protected Areas in Areas beyond National Jurisdiction-the Pioneering Efforts under the OSPAR Convention." Utrecht L. Rev. 5(2009): 5.

国际组织主导的划区管理工具实践于中国有利。随着中国社会经济的发展，加速海洋强国战略的推进，中国的海洋权益已拓展到了海洋的各方面，在相应国际组织的话语权也与日俱增：如自2005年到2020年中国已连续并将连续担任国际海底管理局理事会A类理事成员国④参见国家海洋局战略研究所：《中国海洋发展报告》，海洋出版社2017年版，第119页。；又如中国于1989年当选为国际海事组织A类理事国并连任至今。⑤Structure of IMO，http://www.imo.org/en/About/Pages/Structure.aspx，国际海事组织网，2018年12月18日访问。通过国际组织设立管理划区管理工具更能反映全部成员国的共同意志，通过程序保障成员国的权益并达成最终共识。虽然国际社会的不同利益在国际组织内可能会出现分歧，从而降低国际组织的效率，但在国际组织框架内设立划区管理工具在国际法上更具有执行力，亦能有效地改善公海生态环境保护国际义务的履行难现状。将区域海洋组织公海保护区纳入划区管理工具定义中，一直充满争议。中国强调无论两者关系如何，都应将两者结合起来，从而全面综合的保护海洋生态环境。⑥IISD, Summary of the Second Session of the Preparatory Committee on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction,USA, 26 August - 9 September 2016, p. 7.考虑到中国在相关国际组织中的话语权和中国一贯的负责任态度，考虑到国家管辖范围以外区域的公共性质和国际社会的共同关注，在国际组织层面强调划区管理工具更有利于保护海洋生态环境。虽然不能否认区域海洋组织设立管理公海保护区之努力，考虑到公海生态环境保护作为人类共同关注事项的性质，中国政府应倾向于以国际组织划区管理工具为主、区域海洋组织公海保护区为辅的立场。

五、结 语

区域海洋组织公海保护区实践与国际组织划区管理工具实践是国际社会有关公海生态环境保护的两种主要国际实践，二者之间在公海生态环境保护上存在耦合关系，充分发挥二者的耦合关系有利于促进公海生态环境的综合治理。考虑到中国在相应国际组织中的话语权和优势地位，以及中国周边区域海洋环保组织发展现状，以划区管理工具为基础，推动宽泛的公海保护区概念是符合中国权益的方案。同时，也是推进海洋生态环境综合保护、划区管理工具和公海保护区联合与协调的最优方案。因此，在就拟定划区管理工具和公海保护区法律概念进行磋商谈判时，中国应该积极推动宽泛的划区管理工具。进而在其他条款中，就划区管理工具和公海保护区的保护方式之设立、管理、监督、评估等保护措施，以及在有关程序和机制问题上，提出与宽泛广义划区管理工具概念相适应的中国方案。