美国对非理念和政策大转向

王磊

2018年12月13日，美国国家安全事务助理博尔顿在美国保守派“营地”、知名智库传统基金会发表演讲，概述了特朗普政府的对非洲新战略。在此前一天，特朗普正式批准了美国对非新战略文件。特朗普政府对非新战略是美国整体内倾、重利的结果，并非“一时起意”，很可能具有历史分水岭的转折意义。

新在何处

美国政府发布的对非洲新战略，其指导原则即是特朗普強调的“美国优先”，这一理念在美国对非新战略中得到了完全的贯彻，最好的注脚或许就是博尔顿在演讲中所讲的一句话：“我们做出的每一项决定、我们追求的每一项政策以及我们花费的每一美元援助，都将进一步推进在非洲的‘美国优先”。

在演讲中，博尔顿明确了美国在非洲的三项“核心利益”。一是在经济领域“促进美国与非洲各国的贸易和商业关系，使美国和非洲都受益”，强调的是“互惠”。二是在安全领域“抵制激进的伊斯兰恐怖主义和暴力冲突的威胁”，强调的是“更多依赖伙伴关系”，避免造成美军直接伤亡。三是在对非发展援助领域“确保美国纳税人的援助资金得到有效利用”，不再提供“大水漫灌”式的援助，也将减少对联合国维和行动的支持，强调“援助须促进美国利益、实现美国战略目标”。同时，与这三项“核心利益”相匹配，博尔顿宣布了美国对非新战略的三大“优先事项”。第一，应对在非洲的“大国竞争”，保护非洲国家的“经济独立”和美国的国家安全利益。所谓“大国竞争”，博尔顿明确指出即为与中、俄之间的竞争，其中中国是美国在非洲的头号竞争对手。第二，应对非洲各地“激进的伊斯兰恐怖主义”和其他形式暴力冲突的扩散。第三，确保向非洲提供的所有美国援助资金得到有效利用。

在“美国优先”理念指导下，博尔顿宣布特朗普政府对非新战略将采取以下具体行动：在经济领域，美国正在制订一项名为“繁荣非洲”（Prosper Africa）的新计划，将支持美国在整个非洲大陆的投资，发展壮大非洲的中产阶级，并改善非洲的营商环境。在对非贸易上，美国计划在未来一段时期与非洲签署一份“现代、全面”的新贸易协定，以确保美国与非洲国家之间在贸易往来上“公平和互惠”，并且美国将在双边基础上开展这些谈判，着重建立“互利”的伙伴关系，特朗普的“贸易观”色彩浓重。在安全领域，美国将协助非洲主要国家提高安全建设能力，支持非洲更多依赖自身力量强化反恐，博尔顿以“萨赫勒五国安全部队”（由毛里塔尼亚、尼日尔、乍得、布基纳法索和马里组成的地区性联合部队，在打击恐怖组织“博科圣地”等问题上发挥重要作用）为例，表示美国将重点支持非洲国家自身的安全能力建设，而不是联合国维和行动。在对非发展援助领域，特朗普政府强调双边机制，以维持美国对每一美元花费的最大控制权;对于“违背人权”“滥于内斗”的非洲国家和地区组织，美国将减少援助;对那些在国际场合投票反对美国政策或采取违背美国利益行动的国家，美国将不予援助。博尔顿还透露，特朗普政府正谋划制订新的美国援外战略，现在的美国政府决策层认为，美国的援外政策已经过时了，冷战期间美国援外的政策设计是为了对抗苏联，新世纪以来主要是服务于9.11事件后的反恐需要，如今美国面对的是“大国竞争”时代，为此博尔顿指出，美国新的援外战略将对标历史上的“马歇尔计划”，其特点是促进美国利益、绕开联合国、针对援助对象国的关键经济部门，而非将援助资金耗费在各种各样的援助项目中。

影响几何

特朗普政府上台后，被广泛批评“忽视”非洲，其非洲政策核心团队迟至2018年夏季才陆续到位，特朗普就职后至今未出访过非洲，其政府核心层唯一的一次对非高访是2018年3月时任国务卿蒂勒森访非，但蒂勒森尚未结束访问就被解职;特朗普政府更因不当政策和言论，被抨击“不尊重”非洲国家，如特朗普上台之初发布的“禁穆令”，涉及苏丹、利比亚和索马里等非洲三国，2018年1月更曝出特朗普污蔑非洲国家为“粪坑”的不当言论。如今特朗普政府希望借发布新战略扭转美国在非洲形象，但其“修复”效果恐将极为有限，贯彻“美国优先”理念的新战略难以得到非洲国家和民众的支持。

首先，美国对非新战略“口惠而实不至”。非洲舆论普遍认为，特朗普政府表面上推出“繁荣非洲”计划，但实际却减少对非洲援助，以“互惠”原则指导对非洲贸易协议谈判等，并没有充分顾及非洲的利益。更有尼日利亚媒体指出，美国自我标榜是一个“自由开放的社会”，但是特朗普上台后，收紧移民政策，相比美国签证，现在尼日利亚人更容易获得去中国的签证。

其次，美国为非洲经济发展开出的“药方”老旧。博尔顿在讲话中依然强调非洲经济“结构性改革”至关重要，这是美国倡导的“华盛顿共识”有关非洲经济发展方案的核心部分，包括履行财政责任、促进公平和互惠贸易、放松经济管制以及支持私营部门。过去几十年来，美国主导的西方金融机构（如世界银行和国际货币基金组织）在向非洲国家提供资金支持时，一直以“结构性改革”为要求，实则削弱了非洲国家的独立性。这种“结构性改革”已经被实践证明问题很大，非洲国家对其所带来的痛苦记忆犹新。

最后，非洲国家更是厌烦了美国所讲的“大国竞争”。中国已成为美国战略竞争的头号对手，美国的“竞争思维”也折射到其对非新战略中，未来中美在非洲的合作空间将极为“逼仄”。在博尔顿演讲中，中国被提及14次，俄罗斯被提及六次，以至于有非洲舆论揶揄“没有中国的存在，就不会有这份新的美国对非洲战略文件”。博尔顿在演讲中重弹中国给非洲国家“造成债务陷阱”的老调，这种论调在非洲毫无市场。实际上，中国经济持续增长、对大宗商品的旺盛需求，恰恰是拉动非洲经济增长的重要因素，同时中国大力支持非洲基础设施建设、培训非洲人才等，这些都是非洲所亟需的。2013年3月，中国提出“真实亲诚”的对非政策理念;2018年9月，习近平主席在中非合作论坛北京峰会上进一步明确提出对非“义利相兼、义在利先”的理念，使特朗普政府对非新战略的“美国优先”相形见绌。

2018年10月5日，美国第一夫人梅拉尼娅访问肯尼亚，造访孤儿院。

美国转向

特朗普政府的对非新战略是长久以来美国对非理念和政策的大转向。

其指导理念从“发展援助非洲”转变为“更多追求美国利益”，小布什、奥巴马政府都曾发起重大对非援助倡议项目，而特朗普政府对非新战略则是“商人特色”明显，力求对等互利，意图使美国花在非洲的每一美元都“物超所值”，同时淡化民主、人权等价值观，比如博尔顿在讲话中就未强调美国推动非洲民主和人权的既往立场。

其政策目标从9.11事件以来的“反恐优先”转变为“应对大国竞争优先”。2018年10月，特朗普签署《更好利用投资引导发展法案》，新成立美国国际开发金融公司，注资600亿美元，以支持美国在非洲等发展中国家的投资，即欲与中国等大国展开竞争。美国防部近期宣布将目前在非洲的7200名美军削减10%，这是对非洲特定地区、特定军种的资源再分配，其反恐将更注重依赖“合作伙伴”而不愿直接“短兵相接”，但是为应对“大国竞争”的美国对非军事存在，非但没有削弱反而持续走强。

特朗普政府对非新战略是美国整体内倾、重利的结果，具有重大转折意义。美国《外交事务》杂志近日刊登的《美国漫长的告别》一文指出，特朗普政府的外交政策，表明主导美国战后外交政策的理念在领导人层面发生了永久性的转向。换言之，特朗普的外交政策强调美国理当追求自身利益，并拒绝将过去数代美国领导人极为用心打造的自由主义国际秩序和国际制度视作应当坚守的原则。可以说，非洲是最能体现一个大国“国际贡献”的地区，这是一个大国能够承担全球领导职责的重要指标，美国对非新战略则向世人清晰地表明，那个倡导自由主义国际秩序的美国“一去不复返”了。

（作者为中国现代国际关系研究院世界政治所助理研究员）