风雨兼程 望远前行——中国工伤保险回顾与展望

■文／孙树菡 毛艾琳

1978—2018年这40年间，我国经历了由计划经济向社会主义市场经济转轨的历史巨变，这同样也是工伤保险制度发生巨大变化的40年。遵循中国改革的总路径——试点先行，循序渐进，在社会保险改革过程中，工伤保险最早实现了制度定型。其他社会保险项目长期试点、试而不定的曲折亦进一步反衬了工伤保险改革的有效与理性。

改革成绩斐然

本文以构建“设计理念先进、制度功能完整、体系结构优化、法律监管有效、保障全面”的工伤保险制度发展战略目标，对改革开放40年来的工伤保险制度进行回顾与展望。

——制度设计理念的逐步调整完善

1951年《劳动保险条例》建立起的工伤保险制度是与计划经济体制相适应的，其中第一条就明确“为了保护雇佣劳动者的健康，减轻其生活中的特殊困难，特依据目前经济条件，制定本条例”。保护劳动者基本权益的建制理念顺应了当时的社会经济发展形势。国家—单位保障体制能够践行这一理念。

1978年之后，在由计划经济向社会主义市场经济的转型中，整体选择了“效率优先”的发展取向。工伤保险制度中旧有的国家—单位保障体制已经完全滞后于经济社会的发展。一方面，原有制度仅涵盖了国有企业与“大集体”企业，导致这类企业与大量新型企业包括工伤保险在内的社会保险费用负担畸轻畸重，直接与企业追求“公平竞争”的生产经营目标发生冲突；另一方面，在全面追求“效率优先”下，旧有的安全生产体制被打破，而新的制度又没有建立起来，在高发的事故面前，在以补偿为主的工伤保险制度下，劳动者权益难以保障。工伤保险制度改革势在必行。

经过十几年的试点、探索，1996年颁布了第一部工伤保险专项法规《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《试行办法》），明确了工伤保险的宗旨即“保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防”，保障职工的安全健康权益，寻求不同企业间负担的均衡，“效率优先”向“公平与效率兼顾”转变。工伤保险也由“国家—单位保障制”向“国家—社会保障制”发展。其后于2003年颁布的《工伤保险条例》及2010年的《工伤保险条例（修订）》，都延续了这一制度设计理念。

——制度安排功能逐步完整

图 1997—2017年全国及农民工工伤保险参保情况 单位（万人）数据来源：劳动和社会保障部 国家统计局编制的1998—2007年度劳动和社会保障事业发展统计报告；人力资源和社会保障部 国家统计局编制的2008—2017年度人力资源和社会保障事业发展统计报告

首先，制度覆盖范围和群体大幅提升（见下图）。改革开放以来，我国工伤保险的覆盖范围由以国营企业职工为主、集体企业参与执行，扩展到中华人民共和国境内的企业及其职工，再进一步将有雇工的个体工商户纳入进来；2004年劳动和社会保障部发布《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，将徘徊在危险边缘的庞大的农民工群体也纳入到工伤保险覆盖范围内。

其次，待遇支付项目趋于合理，与国际上大多数国家的项目设置基本一致。改革开放以来，从劳动关系角度看，“国家—权益—个人”利益共同体基本解体；企业多种形式加上工伤风险大大增加的情况下，原有的“待遇给付”工伤保险制度无法很好地保障工伤人员权益。因此，经过了旧有的“单位”工伤待遇规定向工伤保险制度转化的过渡期和准备期后，《试行办法》以立法的形式明确了工伤保险待遇项目及其水平。待遇计发基数更显合理科学；合理划定伤残和护理等级，并提高了伤残待遇和死亡待遇标准；提高了工伤保险待遇调整的及时性，有效地增加了工伤保险待遇对工伤职工及其家属的保障力度。

再次，进一步扩大了工伤认定范围。由“三工”到包括“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或非本人主要责任的道路交通机动车事故”，进而放宽至“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”均应当认定为工伤；而且增加了“视同”三大类；同时，在工伤认定程序上也更为规范。

最后，劳动能力鉴定和评残逐步法制化、标准化、规范化、科学化、透明化，确保了职工权益与工伤保险待遇支付的合理性。

——体系结构逐步优化

在“以经济建设为中心”为指导，以追求经济增长和效率为目标的现代化建设浪潮中，在安全生产制度与工伤预防制度均缺失的情况下，工伤保险几乎完全沦为“事故后的补偿机制”。工伤保险本应具有的在降低事故方面的积极作用无法发挥出来，康复也“无暇顾及”，致使工伤保险所表现出来的社会价值相应大打折扣。

1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》第一条明确了劳动者职业康复的权利，同时明确将“事故预防费”和“职业康复费用”列入工伤保险基金的开支项目。《工伤保险条例》在进一步完善工伤保险待遇的同时，引入了现代意义上的康复事业，积极推进工伤康复和工伤预防工作，正在改变以赔偿为主的工伤保险模式，逐步建立起新型的预防—康复—补偿相结合的模式，为制度体系的进一步完善打下良好的基础。

——法律法规逐步完善，监管更加有效

40年间，我国工伤保险立法不仅在层次上有了极大提高，成为目前立法层次最高的保险项目之一，内容上也不断丰富完善，并出台了相应的配套法规和措施，尽管多是部门规章和针对具体行业、人群的专项规范性文件，但在事实上构建了比较完整的工伤保险制度以及事故预防、职业病防治体系框架，促进了工伤保险制度的迅速发展。

《工伤保险条例》标志着我国工伤保险制度走上法制化轨道。《条例》为制度涉及各方规定了严格的法律责任，同时建立公示制度，增强透明度，并且进一步强化了监督管理机制。工伤保险管理服务体系亦基本建立，服务水平不断提高。

工伤保障制度的发展为保障劳动者权益，维护和促进我国经济社会发展作出了突出的贡献，然而这一制度还未最终稳定并走向定型，社会发展和制度完善的需要决定了改革仍在继续。

改革仍在路上

“十三五”时期是工伤保险事业发展的重要时期，既面临严峻的挑战，又面临难得的发展机遇。工伤保险在完善现代工伤社会保险制度的过程中，业已解决（或正在解决）了一些“历史遗留问题”，如“老工伤”问题、将公务员和农民工纳入工伤保险覆盖范围的问题等。但是，40年改革的“渐进性”对历史遗留问题的解决尚不彻底，并且在此过程中某些方面又形成了新的路径依赖，因此，工伤保险面临着新老问题所带来的双重挑战，改革仍在路上。

建制理念。工伤保险的利益主体各方——个人、企业、部门、地方政府和中央政府之间在诸多利益关系上，由“高度一致—分割—整合”，建制理念亦由“保护雇佣劳动者的健康”到“保障劳动者医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险”。利益主体之间的博弈客观上发挥着推动社会发展和制度进步的功能，但是，在今后的改革中，政府应该以“保障劳动者权益”为出发点，以实现公平为目标，同时“兼顾各方利益”。继而，工伤保险制度分散企业风险、规避责任的功能逐渐趋于淡化，并最终实现由劳动者和企业“双赢”“兼顾”向“最大限度地保障劳动者”单一目标的转化。“以人为本”方为最终的建制理念。

制度覆盖面。工伤保险追求保障人群的最大化。覆盖范围不断扩大的目的是使更多的劳动者能获得制度性保障，享有工伤保护权利。但总体看，各国工伤保险参保范围及覆盖人群虽有所不同，但都经历了一个由小到大不断扩展的过程。我国工伤保险制度改革过程中，同样遵循这一规律。既有已解决的“老”问题，也有“新”问题。

“老工伤”问题。工伤保险制度改革中解决了工伤保险领域突出的历史遗留问题，数百万名国有企业 “老工伤”人员被纳入工伤保险统筹管理。但是，由于《工伤保险条例》的立法层次，强制性不足，又出现了新的“老工伤”，只要没有实现职业人群全覆盖，这个问题就会始终存在。

公务员问题。长期以来，我国公务员和企业职工实行的是不同的公(工)伤保障制度，这种由于所在工作单位性质不同形成的工伤保障二元结构模式，至今仍是我国工伤保障的基本模式。但弊端早已显现，将公务员纳入工伤保险覆盖范围已经“在路上”。

农民工问题。农民工已成为我国产业工人的主体，截至2017年底，我国农民工人数就达28652万人，其中外出农民工17185万人。由于农民工的流动性大等原因，导致对农民工的用工极不规范，而他们大多从事的又是高危险、高强度、高危害工作，极易发生伤害事故及职业病。农民工的生命健康以及极高的维权成本，不仅是对社会稳定的影响，更是对工伤保险制度的拷问。

以推进农民工特别是高风险企业农民工参保为重点的“平安计划”“同舟计划”的实施，到2017年底，已将7807万名有相对稳定劳动关系的农民工纳入制度保障。2018年1月2日人社部与交通运输部等六部委发布《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》，要求合力做好工程建设领域职工特别是农民工工伤保险权益保障工作。农民工参保问题在继续推进中。

新业态从业人员。推进参保扩面，逐步实现工伤保险职业人群全覆盖，这既是制度完善的需要，也是对民生关切的回应。将现行法定覆盖范围内的职工全部纳入工伤保险制度，实现应保尽保。同时对“新经济、新业态、新模式”下的从业人员如小微企业人员、高新技术企业人员、自雇人员、自由职业者、快递业从业者等灵活就业人员，既要落实已有的规定，维持改革成果，同时也要继续改革，完善制度，将更多的劳动群体纳入到制度中来，而不是另行制定工伤保障办法，给予制度性安排，从而在制度整合过程中又增添“碎片”。

职业风险。当前我国制造业在走工业2.0、3.0、4.0并行的道路，因此，新老职业风险亦并存。目前老风险所致职业病发病率仍在增长。农民工职业病特别是已罹患尘肺病者，既不能算作“老工伤”而享受工伤保险待遇，又很难走“先行支付”之路，维权成本非常高。因此，必须提高产业结构调整下新风险的重视程度，不能老的职业病问题尚未解决，又要面对新的职业病。

工伤预防。“促进工伤预防与职业康复”是我国现行制度的建制理念之一，建立预防、补偿与康复相结合的工伤保险制度是我国工伤保险定型的模式。预防基金不能围绕现存的结余而作短期的制度安排，实现从“生产安全”到“生命安全”理念的重大转变，建立预防机制是工伤保险走向成熟的重要标志，而这样的制度创新最终要以立法的方式予以稳定和保障：规定合理的工伤预防基金提取比例，规定各行为主体的责任。管制性激励与经济激励相结合。激励对象向高危行业和企业倾斜，向中小企业倾斜。我国工伤保险的差别费率模式已基本定型，但仍存在一些基础条件的制约，缺乏精算技术支持。

在管理方面，目前我国预防机构的多重与职能上的交叉导致当前干预生产事故预防的外围系统各自为政，板块运行，不仅不能实现资源和信息共享，反而在某些方面互相制约，多头管理导致“低效管理”。“联席会议”机制，效果并不十分理想。此外，我国的社会制约机制不完善，由于缺乏外部制约，企业内部在组织、制度、人员诸多方面的安全得不到应有的重视和保障。工伤预防必须切实“落地”。

工伤康复。工伤职工能够重返工作岗位或是回归工作是康复的最终目标。无论从最大限度保障人的生命健康权角度还是从国家整体人力资源战略乃至基金支付等角度看，先康复后评残定级支付补偿金，都是合理且必须的程序。但是目前在我国，无论用人单位还是职工对康复的认识都严重不足，且因法律未对康复费用资金来源、支出等予以明确规定，造成实际工作中很难展开。康复机构定位不明确，康复技术标准体系及评估体系发展依然滞后。尽管通过国家评审的工伤康复试点机构在逐年增多，但康复早期介入机制亦尚未建立形成，导致康复效果大打折扣。而且制度设计中也存在一定的不合理：农民工一次性支付后期待遇的政策规定几乎剥夺了他们享受康复医疗的权利。

商业保险。以工伤保险为主体、商业保险为补充是符合我国国情的工伤保障模式。由于两者进行预防的目的各异，预防手段与效果方面也存在很大差别。工伤保险的非营利性、制度内的公平性、预防的长效机制及对劳动者的无限保障是商业保险无法企及的，而商业保险的预防以追求最大利润为驱动，其成熟的预防技术，灵活与效率，均可为工伤保险预防所借鉴与推广。在事故预防领域，两者应该相互学习，相互补充，形成良性竞争关系而不是相互排斥与恶性冲突，为劳动者与企业编织一张没有遗漏的保险预防网。

40年来，工伤保障制度的发展为保障劳动者权益，维护和促进我国经济社会发展作出了突出的贡献，然而这一制度还未最终稳定并走向定型。为保障制度的公平性和可持续性，工伤保险制度必须进行“顶层设计”而非制度内“修修补补”，既要继续对“存量”进行调整改革，更要持续进行“增量”改革。改革仍在路上。■