公民参与公共图书馆治理的法治保障研究*

孟 磊

（湖南理工学院政治与法学学院 湖南岳阳 414006）

长期以来，我国文化领域的立法不仅数量明显偏少、进程严重滞后，而且更重要的是，观念层面上人们意识不到文化法治的紧迫性和重要性。所幸，此种不利状况近些年来已有明显好转：观念上，人们日渐赞同“文化法律制度的建立健全，不仅是中国全面推进依法治国方略之不可或缺的重要内容，也是中国社会经济成功转型、顺利升级的必由之路”[1]；制度建构方面，随着《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》的相继出台，文化法治建设已蔚为大观。尽管如此，还须认识到，我国文化法制建设目前还处在起步发展阶段，尚有诸多待改进和完善之处。以公民参与来说，支持、鼓励和引导公民、法人和其他组织等社会力量参与现代公共文化服务体系构建渐已成为国家和社会层面的共识，为此，《公共图书馆法》第23条明确规定“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”，从而在法律层面确认了公共图书馆治理中的公民参与。然而，现实中公民参与公共图书馆治理基本还停留在实践探索阶段，甚至容易陷入“步履维艰”之境地。文章围绕公民参与公共图书馆治理这一议题，以法律保障为切入点，力图在考究国内外相关经验教训的基础上，提出针对性的策略，以期能够完善《公共图书馆法》的发展并推进文化法治建设。

1 公民参与公共图书馆治理的重要意义

1.1 国家治理现代化的应有之义

公民参与公共图书馆治理，是公共文化服务领域政府行动逻辑“由传统的自上而下的单向管理方式向多元主体参与共治的治理模式转变”[2]的应有之义。治理一词的涵义，自古即有之，无论中外，核心意旨无外乎国家权威自上而下的治国理政[3]。然而自20世纪90年代起，肇因于发达国家福利危机、发展中国家经济衰退和全球化等新情势，传统的政府管制逻辑处处捉襟见肘，自上而下单向命令的滞后、僵硬一面迅即放大，将部分行政任务交由公民、法人等社会力量以公私合作形式来完成日益普遍起来。“愈来愈重视提供私部门更多的机会，来执行原本由行政机关独占的公权力，并且也提供给私部门更多的空间，以排除传统的法规之管制，而改以管制者与被管制者合作的动态性机制，来践行相关政策。”[4]西方学界将政府这种新的行动逻辑纳入到治理的涵义之下，并将其作为新的范式工具在政治学、行政学等领域广泛讨论转引。于是，并不令人意外，“1990年以后，治理研究开始了爆发型增长”[5]。从我国政治话语变迁的维度来观察，2013年党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”，由此正式确立治理在我国政治话语中地位。从治理结构来看，文化治理与政治治理、经济治理、社会治理和生态治理一道构成了国家治理的五大体系。在文化治理理念的引领下，公共图书馆的角色“已渐次由文化驯服的功能转向公民多元主体终身学习与自我发展的文化治理功能”[6]。公民参与公共图书馆治理因而构成了公共图书馆角色转换的基础和动力。

1.2 公民文化权实现的重要方式

公民参与公共图书馆治理，是公民享有宪法所确认的文化权的重要方式，也是公共文化服务领域政府积极履行保护公民文化权的义务的主要体现。人权保障是“推进国家治理体系与能力现代化的出发点和落脚点”[7]。文化权作为一项基本人权，规定于《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权宪章性文件中，为国际社会所普遍公认。我国现行《宪法》亦以多个条文、从不同维度确认公民可享有的基本文化权利：第47条将公民文化权的内涵界定为“有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”；第22条则经由设置国家义务的形式来保障公民文化权，要求“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业”。文化权的外延可被进一步划分为文化表现权、文化平等权、文化保障权和文化参与权等，其中“文化参与权是所有人文化权利的基本权”[8]。公民在公共图书馆治理中的参与还存在着形式参与和实质参与之分，从形式参与向实质参与的迈进，需要政府提供更多的协助，同时也反映了政府的文化权保障所经历的从量变向质变的提升。此外，公民参与公共图书馆治理，是一种文化权利享有的形式，是一种以行动保障自身文化利益的方式，也是一种容易为现代世界的人们所忽略的——为了“人实现自我解放的需要”[9]。

2 公民参与公共图书馆治理的法治困境

2.1 公民参与的法律地位不明确

无论是《公共文化服务保障法》还是《公共图书馆法》，对于公民、法人和其他组织参与公共文化服务和公共图书馆治理，都无一例外地持鼓励和支持态度。一方面，这标志着国家治理进程中的进步，因为迈向治理现代化必须补齐社会力量这块“拼图”；另一方面，“鼓励和支持”的高姿态也容易使人们忽略公民参与其中所涉及到的某些全局性、根本性问题，其中首当其冲的当属公民参与的法律地位。如果说《公共图书馆法》第23条前半部分是国家给其自身设定了建立公共图书馆法人治理结构义务的话，那么至少从后半部分条文——“吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”的字面意思中看不出来是赋予权利还是课以参与管理的义务。权利是社会规范赋予的“趋向利益的自由状态”[10]，义务与权利相对，是为实现一定社会规范所建构的秩序而对主体必须得积极或抑制行为的要求。权利中的多数可以行使也可以放弃，义务则不得放弃、必须履行。若参与公共图书馆治理是公民的一项义务，那么不作为即构成违法，需承担相应的法律责任，不存在鼓励和支持的余地。如果公民拥有参与公共图书馆治理权利的话，政府层面的鼓励支持对于权利的行使和保障而言未免显得过于单薄。

2.2 公民参与的操作规范不完备

改革开放之初，为了有效克服法制建设的滞后状况，同时出于立法审慎性的考虑，最终确立了一直延续至今的“宜粗不宜细”的基本指导思想：“法律只能解决最基本的问题，不能规定的太细，太细了就难以适应全国。为了因地制宜地解决问题，一个法律制定出来之后，一般还需要制定实施细则，作出具体规定。”[11]在“宜粗不宜细”的立法思想指导下，立法数量逐年递增，法制建设水平大幅提高，为之后依法治国战略的提出打下了坚实的基础。然而，法律作为调整人们行为的社会规范，决定了其不可能太过于背离明确性的要求。在“宜粗不宜细”精神指导下的立法，必然导致“法律规定得过于原则，过分依赖下位法配套”[12]的结果出现。《公共图书馆法》作为“宜粗不宜细”立法精神的产物，同样无法避免法律中多原则性、宣示性条文，可操作性规范比例不高的缺陷。在行政机关尚未出台针对性的实施细则和司法机关没有作出相应司法解释的情况下，公民参与公共图书馆治理过程中存在着大量的不确定性情形，法律无法为公民行动提供足够的可预见性，公民随时有可能因此承受利益受损的风险。

2.3 公民参与的保障机制不充分

法律制定颁行后，若要顺利实现从“纸面的法”向现实层面实际运作的法的转变，需要“一切与实施法律相关的因素构成的相互联系、相互作用的工作系统”来保障，“这个系统中的各个因素，从不同的角度，以各自的功能加强磨合、协调，形成合力去领导、引导、保障各项法律法规的贯彻实施”[13]。法律实施的各方面保障机制齐全，各项机制之间相互协调、共同配合，则立法预设大概率得以转化为制度现实；法律实施的保障机制不全甚至缺失，法律规范大多就只能停留在应然层面，难以乃至根本无法将法的效力转化为法律的现实有效性。在对公民参与的法制保障问题上，《公共图书馆法》存在着如下两方面不足：其一，对权力主体的权力制约不够有力，县级以上人民政府、县级以上人民政府文化主管部门以及公共图书馆作为当前公共图书馆治理中最重要的三方主体，理应承担保障公民参与的职责，但是该法对于上述三方不履行相关职责是否需要承担法律责任以及承担何种法律责任并未作任何规定。有权力而无责任，既有可能导致权力滥用，也有可能引发权力行使怠惰。其二，对社会力量的利益保障不够充分，《公共图书馆法》对于公民在参与公共图书馆治理中可能会受到的利益侵害情形以及利益受侵害后的救济措施同样未加规定。有责任而无权利，仅凭道德层面的感召不足以激发起公民大规模的参与热情，更多可能会是迁延观望、望而却步。

3 公民参与公共图书馆治理的域外经验

在公共图书馆的法治治理方面，欧美发达国家大都构建了完善的社会力量参与的相关制度规范，且“其制度化和规范化有着深刻的法理基础”[14]。学习、研究国外相关领域的法治实践，可对我国公民参与公共图书馆治理的制度架构和实际运作有所帮助。

3.1 完备的立法体系

人类无法凭借自身之力制定一部完美永恒的法典，为了生存与尊严，应始终以开放性的法律来面对现实社会的发展，以法律的解释、修改和废止来记载现实社会的变迁。以日本为例，其之所以拥有比较完善的图书馆法律体系依赖于：迄今为止，已对1950年颁布的规制公共图书馆的《图书馆法》进行了19次修正；内阁和文部省分别制定了针对《图书馆法》的实施细则，即《图书馆法施行令》和《图书馆法施行规则》；有近120部法律法规中涉及到了公共图书馆的方方面面，此外还有针对这些相关法律的110件实施细则以及其它一系列的政府规范性文件和行业指导性文件[15]。

3.2 完善的参与机制

只有当“公民参与具体如何开展和推行，采取怎样的程序和形式，参与的深度与权限约束”[16]等方面都出台了明确的法律规定时，才至少从规范的层面上堪称构建了完善的参与机制，否则公民参与就是流于表面，陷入空洞化和口号化。对于欧美发达国家而言，公民参与公共图书馆的治理机制，相对而言已成长至较为成熟完善的阶段。以公共图书馆的法人治理为例，英美等国早在“19世纪中期就有针对图书馆理事会的相关讨论与实践”[17]，到20世纪下半叶，世界各主要发达国家陆续通过法律的制定或修改确立了公共图书馆的理事会治理结构。理事会的成员构成中，通常都必须有一定比例的社会相关专业人士代表，澳大利亚国家图书馆管理委员会中公民代表的比例甚至达到了75%；理事会成员的产生，一般采取选举和委任相结合的方式，并有任期限制；理事会的职权范围各国有不同规定，总体而言涉及到咨询、决策、议事和监督等公共图书馆管理的方方面面；在权利行使的保障方面，美国《博物馆与图书馆服务法》还规定“正式会议中，博物馆与图书馆服务委员会有投票权的多数成员构成法定人数，少数成员则可以举行听证会”。

3.3 充分的保障机制

国外对于公民参与公共图书馆治理提供了几近全方位、多角度的保障举措，不仅确保公民在参与权利受到侵犯时有可选择的救济途径，而且更重要的是通过制定多种激励措施来推进、激发公民参与公共图书馆治理。“没有救济就没有权利”，欧美法治发达国家中司法机关扮演着维护社会正义最后一道防线的角色，为公民实现参与权利提供事后救济。与此同时，在公民参与公共图书馆治理的过程中，多数国家法律都规定了公民可依据对公共事业发展的赞助、捐赠行为而获得一定比例的税收减免；在美国，法律不仅规定对于参与公共图书馆志愿服务的个人提供差旅费和每日津贴，而且若“年轻人达到一定服务期限后，在申请大学奖学金方面可以得到更多优先机会”[19]。除此以外，不少国家在图书馆的相关法律中明确了特殊群体的权利保障问题，如《俄罗斯联邦图书馆事业联邦法》第8条详细列举了少数民族、盲人和残疾人、儿童和青少年等群体因较为不利的社会地位和身体条件可享有获得本民族或其它特殊形式文献的权利。

3.4 发达的社会自治

“如果一个社会的公民没有公益心或公共精神，不愿意参与到公共活动之中”[19]，那么再完善的制度安排也难以转换为有效的公民参与实践。问题在于，何以培育公民的“公益心或公益精神”呢？托克维尔在《论美国的民主》中提醒人们，“在美国，爱国心是通过实践而养成的一种眷恋故乡的感情。”[20]在托克维尔看来，养成爱国心的这种“实践”指的就是美国传统悠久的乡镇自治或地方自治。顺着托克维尔的思路，可以说现代社会中公民“公益心或公益精神”的养成在很大程度上需要仰赖社会自治——一种更为宽泛意义上的地方自治[21]。在发达的社会自治网络下，公民的参与热情被有效激起，参与愿望通过各种制度和非制度途径得以满足，参与能力获得显著提升，参与结果是达成国家与社会合作治理的和谐景象。欧美发达国家公民对公共图书馆治理的积极参与有数据为证，单就美国来说，“全美志愿者人数从1974 年的3 700 万人至2008 年已达6 180 万人，即16 岁以上人口的26.4%参与了志愿服务。在公共图书馆领域，仅纽约州布鲁克林图书馆就拥有1 200名志愿者。”[22]

4 公民参与公共图书馆治理的法治保障

将治理理论引入公共文化服务领域，推进文化治理，必须改变“政府对文化领域的单一化控制或干预”，“要吸纳各级、各类文化机构参与其中”[23]。形成良性的文化治理秩序，需要国家、社会和个人的分工、配合。就国家层面而言，其重要职责之一就在于运用法律形式保障文化治理中的公民参与。具体到公共图书馆治理的公民参与问题上，国家应通过法理、制度和实践三个层面的深化改革来努力推进对公民参与的法治保障。

4.1 法理层面：权利而非政策的公民参与

公众参与从来都不是我国政治生活中的主导性话语，即便是在当下，对于多数行政机关来说公民参与并不构成其决策正当性的依据，更多时候仅是将其作为满足合法性要求的“一种纯粹的政治策略，其象征意义远大于实际意义”[24]。《公共图书馆法》的颁布对于我国的文化法治建设的重要作用不言而喻，其中有关社会力量参与的法律规定更可谓是“对形成政府、市场、社会共同推动公共图书馆事业发展的格局具有重要意义”[25]。然而，遍布于该法律条文中的“鼓励”“积极调动”“支持”等一类用词无一不表明了一种源自自上而下的、行政管制下的、政策调控旨归。

政策往往具有很大的弹性，能够依客观情势的变化而迅速调整；权利则更多源自客观事物本性，一旦被确认或赋予便有了较强的生命力，轻易不得变更和废除。政策实施的主动权在政府，做或不做、做多或做少，政府有较大的自由裁量权；权利尤其是经济、社会、文化权利的实现要依靠政府和公民双方的共同努力，更多时候要通过公民的积极争取甚至斗争才能彰显实效，政府的自由裁量因公民的权利主张而大为受限。因此，必须要在法律中明确公共图书馆治理中的公民参与首先应是文化权利确认，而非政策宣示。这意味着：公民参与不是公共图书馆治理的手段，而是公共图书馆设立和运行的目的之一；公民参与不是可有可无的政治权宜之计，而是达到公共图书馆有效治理的必要条件；公民参与公共图书馆治理不是政府施于公民的恩惠，而是政府必须予以履行的义务。正是在此意义上，才要求国家以完善的制度建构为公民参与公共图书馆治理提供坚实的法治保障。

4.2 制度层面：公民参与的法治保障举措

首先，古希腊亚里士多德有言，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是制定的良好的法律。”[26]因此，法治保障公民对公共图书馆的参与治理的首要考量就在于“良法”的制定：确认公民对公共图书馆治理的参与主体资格，在法律条文中明确承认公民的文化参与权；划定公民参与的程度和范围，规定“非参与的参与、象征性参与和决策参与三个不同层次的参与方式”[27]，在此基础上，分门别类确定各个参与方式的具体实现路径；赋予不同方式的公民参与以相对应的利益保障和激励举措；设置公民参与的法律救济机制，赋予公民因参与的程序性和实体性权利受侵害时可提起行政诉讼的权利[28]。

其次，“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”[29]在将公民参与付诸实施的过程中，各级人民政府的文化主管部门和公共图书馆无疑占据着制度上的优势地位，其对法律的理解执行往往能够对公民参与的启动和运作起决定性作用，必须对其课以更为严格的拘束义务，并强化制度激励效应，推进公民参与的顺利进行；与此同时，人性中内含的自利成分容易引发公民滥用参与权的问题，因此政府应当加强监督，确保公民参与不逾越法律规定范围。另一方面，在我国当下特定的宪制架构下，法院除了承担围绕着公民参与纠纷进行居中裁判这一职责之外，最高人民法院拥有“对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题”进行解释的权力。因此，最高人民法院可以针对公民参与公共图书馆治理中的具体问题发布相应的司法解释，切实推进公民参与的合法有序运作。

4.3 实践层面：公民参与的法治意识培育

参与公共图书馆治理是公民所应享有的一项权利。权利从应然转向实然，除了国家机关以消极或积极的方式履行义务之外，公民自身的权利行使意识和意愿在很多时候发挥着决定性的作用。若公民重视某项权利，采取主动行使、努力争取甚至是斗争等方式，则权利在很大程度上能够实际享有；如果公民对权利行使消极以对、无动于衷，那么权利便就只是留在纸面。当然，权利的行使或放弃在绝大多数时候都是公民的自由。不过，若从法治秩序的有效运行和发展完善的角度来说，公民积极的权利行使是必不可少的。在推动权利行使的诸要素中，公民意识作为“法治社会法律秩序内化的关键”[30]，有着举足轻重的地位。因此，实践中推动公民对公共图书馆治理的积极参与，非常重要的一步就在于法治意识的培育。在公民法治意识的培育问题上，较为普遍的方式是法学教育和普法宣传，较易为人们所忽略的是市民社会内部结构和运作机制的影响。我国当前社会领域法治化程度不高，“‘人情’‘关系’作为行为的核心指引或首要考虑因素，获得了重于法律的地位，人情社会依然是中国社会的显著特征”[31]，进而对公民法治意识的提升造成了严重阻碍。有鉴于此，我国在建构法治国家的同时，应当致力于法治社会的协同建设，实现社会的法治化治理，从而为提升我国公民法治意识和法治素养提供良好的社会环境。

（来稿时间：2018年9月）