合法性、专业性与风险性：灾害合作治理中的多重逻辑——一个政社合作的经验研究

李 悟

近年来，特别是党的十八届三中全会以来，从中央到地方都在积极倡导社会组织参与防灾减灾救灾的工作。2015年10月，民政部出台《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，2017年1月，中共中央、国务院出台《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，2016年12月28日，浙江省民政厅发布《关于推进社会力量参与防灾减灾救灾工作的实施意见》。这些政策文件为社会组织的发展和参与防灾减灾救灾工作提供了基本的政策框架和发展环境。浙江省内社会组织蓬勃发展，已经成为参与防灾减灾救灾工作的重要力量，在夯实社会组织防灾减灾基础和应对重大自然灾害中发挥了积极作用，也为讨论政府和社会组织之间的合作提供了丰富的实践素材。

1 灾害治理中政府与社会组织合作：变迁与聚焦

灾害治理中政府和社会组织的合作是嵌套在政府和社会关系的理论脉络之中的，因而有必要对政府与社会组织关系进行简单的梳理。改革开放带来的既是经济的转型，也是社会的转型，随着中国社会组织数量不断增长，学者们认为这将引发中国社会结构的变迁。但是争议也随之产生，中国社会的结构变迁会走向公民社会，抑或是走向统合主义，学者们展开了激烈的讨论。

社会组织引发社会结构变迁讨论的核心是：社会组织相对于政党国家的结构地位决定了其自治程度[1]。一部分学者认为中国社会组织的发展会指引社会的结构变迁走向公民社会[2]，公民社会是将托克维尔对NGO脱离国家的强调和东欧知识分子对自治社会空间的强调进行的整合[3]，主张国家与社会相对分离的二元性质，关注那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域[4]；而另一部分学者则认为在中国这种党政结构关系结构下，中国的社会组织处于一种依附性的地位，会指引社会的结构变迁走向统合主义[5]，强调建立国家可以控制NGO影响力的机制[6]。但结构性的探讨在90年代兴起，但也迅速的衰落，取代的则是关于社会与政府互动的探讨[7]，认为国家和社会之间的关系并不是“零和博弈”，而是基于特定条件下的“正和博弈”，甚至实现相互的增权[8]。

因此，当前对于政府与社会关系的认识，正在从零和博弈走向正和博弈[9]。当这成为共识之后，重要的任务便是政府和社会组织之间如何走向正和博弈，即双方如何实现合作，当我们把视角聚焦到本文的研究对象——灾害合作治理的领域，学者们对于在灾害治理领域如何实现政府和社会组织的合作也形成了一些学术观点，其中较为系统的则是张成福提出的“全面整合模式”和林闽钢等人提出的“庇护型关系”。全面整合模式下政治领导者在法律、制度的作用下直接领导和整合社会协作，注重全过程的危机管理，以提升政府的危机管理能力，其基本特征在于政治承诺、领导与支持，形成全危机的、能力发展的、全过程的、全面风险的、资源支持的以及绩效作为基础的管理[10]。而庇护型关系则是基于强国家、弱社会的现实选择，强调政府管理从控制型到能促型，注重健全灾害救助力量整合的制度化平台和机制，强化社会组织的专业优势和持续性发展[11]。可见，无论是全面整合模式，抑或是庇护型关系，其共同点在于强调政府或者领导人自上而下的整合作用，主张通过制度的设计实现社会组织的可持续参与，即聚焦于政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的制度构建。因此，学者们在灾害治理中政府与社会组织互动关系的讨论中将之总结为补充模式、替代模式[12]、行政吸纳[13]、自上而下推动、官僚组织同构等模式[14]。但这种“应然”的构建会掩盖实践的丰富性，也会忽视社会的主观能动性，灾害合作治理不是政府一方的推动、社会组织的被动接受，而是双方行为互动的结果；并且政社的合作不应该仅仅是基于灾害治理中的合作，应该是常态的互动，已有的研究忽视了这些。笔者在调研时发现：嘉兴长安专职消防队和浙江海豹救援队长安支队在实践中通过双方的互动合作，推动政府与社会组织的良性合作，这种合作不仅体现在应急管理之中，也体现在日常管理之中，这超出了既有文献的解释范围。本文尝试梳理和总结这种合作形式的实现路径和内在逻辑，以期对实践中政府与社会组织的合作治理有所裨益。

2 灾害治理中政府和社会组织合作的实现路径及绩效

2.1 合作主体的基本情况

浙江省海豹救援队是一支自下而上成立的，并且在浙江省民政厅登记注册的民办非企业单位。由海宁支队、海盐支队、长安支队、杭州支队等四支基层队伍组成，此外绍兴和宁波支队也在筹备创建中，浙江省海豹救援队长安支队现有海豹正式队员50名，海豹志愿者100余名。其业务范围覆盖钱塘江流域，以该区域的救援及防汛抢险救灾为主要任务，成员多数是政治素质过硬，又拥有一定的专业技术特长的退伍老兵和户外运动达人。目前，海豹救援队主要执行钱塘江日常安全巡逻，江豚保护、内河水域的车辆打捞、人员紧急救援、船舶事故救援、防汛、减灾防灾宣传等任务，当前资金主要来源于队员垫付，以及部分的政府补贴，作为一支成立不久的救灾类社会组织，装备资源的短缺、场地等固定资源的不足成为限制海豹救援队长安支队发展的重要因素。

海宁市长安专职消防队的前身是海宁市长安地区消防队，组建于1988年，是全省较早由政府组建的专职消防队伍。2004年由海宁市政府改建为“海宁市长安专职消防队”，是担负着长安镇辖区92平方公里、6.3万常住人口的消防保障任务的专业消防救援力量。海宁市长安专职消防队现有队员19人，成员设置上有队长1名、指导员1名、副队长2名、班长2名、文书1名、消防车驾驶员8名。设有装备器材室、消防车车库、值班室、办公室、会议室、活动室、学习室、队员宿舍、七层训练塔和室内外技体能训练场、水上训练设施。担负着日常辖区内的灭火救援，消防监督、消防安全宣传和抗灾抢险、社会救助任务，但是随着社会治理重心的下移，基层的政府部门承担了较之以往更多的综合性业务，具体对于专职消防队而言，其参与的内容已经不仅仅局限于火灾的预防与扑救，还涉及其他类型的社会救援。

2.2 灾害治理中政府与社会组织合作的实现路径及绩效

2.2.1 实体合作推动资源共享

海宁市长安专职消防队和浙江海豹长安支队的合作不仅体现在灾害治理中的合作和互动，并且实现了实体化的合作与互动。首先体现为浙江海豹长安支队对于长安专职消防队办公场所的共享，在海宁市长安专职消防队和浙江海豹长安支队的合作中，浙江海豹长安支队的队部设立在海宁长安专职消防队的队部之中，形成办公空间的互嵌，这得益于海宁市长安专职消防队充足的办公空间，其营区占地面积约13333平方米，建筑面积有5500平方米。其次体现为浙江海豹长安支队对于专职消防队装备资源的共享，长安专职消防队目前拥有水罐消防车2辆、救援车1辆、登高车1辆、后援车2辆、机动消防泵五台、机动消防泵五台。在实际的救援中专职消防队的救援车辆社会组织可以使用，这样就做到了救援资源的共享，也使得社会救援更加及时。

2.2.2 共同训练助力技能互补

海宁市长安专职消防队作为一支专职的消防队，其主要的技能围绕消防救援展开，队伍的日常训练也以消防救援为主；而浙江省海豹救援队长安支队作为一支以水域救援为主的社会组织，主要的业务包括钱塘江日常安全巡逻，江豚保护、内河水域的车辆打捞、人员紧急救援、船舶事故救援、防汛、减灾防灾宣传等任务。可以看到，两支队伍业务不同，但是在类型上具有较强的互补性。因而，在日常的演练中两支队伍围绕各自擅长的救援类型，共同学习，实现了在合作训练中技能的互补与增进。在长安海豹2018年11月成立以来，两只队伍已经开展合作演练多次，如2018年11月海豹长安支队成立暨六级联动演练和2019年3月15日嘉绍大桥救援演习等，在这些演练中，专职消防队大型装备的优势得以充分发挥，海豹救援队长安支队的水上救援技能得到有效利用。

2.2.3 协作救援确保有效处理

日常管理和合作训练最终的目的是确保通过双方的合作推动灾情、事故的有效处理。海宁市长安镇辖区92平方公里、有6.3万常住人口，南面则临钱塘江，东西狭长，江岸线狭长，除了城市火灾的险情之外，由于其地处观潮的优势地理位置，每年观潮的游客络绎不绝，近年来水域灾害事故频发，这也为两者合作提供了合作的社会背景。从长安专职消防队角度出发，2019年4月10日的盐仓企业火灾救援，浙江海豹长安支队作为二线队员，发挥着专职消防队的辅助作用，积极参与了火灾的救援；从浙江海豹长安支队角度出发，2019年3月19日的盐仓回头潮尸体打捞，2018年12月5日长安二水厂附近打捞落水人员等水域救援，均能看到长安专职消防队大型装备和队员发挥的积极作用，两支队伍互为灾害治理中的合作伙伴，有效促进了灾情的及时处理。

3 灾害合作治理的多重逻辑

海宁市长安专职消防队和浙江海豹长安支队通过常态化管理推动资源共享、合作训练助力技能提升、协作救援确保有效处理等合作方式实现了政府和社会之间的良性互动。同时，这种政社之间的良性互动并不是单一逻辑驱动的，而是具有内在的多重逻辑。

3.1 合法性逻辑：社会情境与政策倡导间的累积

任何的合作必须置于一定的环境之中进行讨论。而对于灾害合作治理而言，主要面临的是灾害事件日益突发的复杂、不确定的社会情境，以及自上而下对于政社合作倡导的政策环境。

从20世纪后期开始，人类社会开始进入到全球化和后工业化时代，这也意味着这种转型所带来的种种风险，并且已经呈现出从工业社会向风险社会过渡的种种迹象[15]，而复杂性和不确定性成为全球化、后工业化进程中所特有的社会现象[16]。这种风险社会的认识并不仅仅是理论上的构建，而是根植于现实社会的转型情况。从全国层面来讲，2017年自然灾害损失情况是全国直接经济损失3018.7亿元，地质灾害发生数量全国7521起，森林火灾发生次数全国3223起，突发环境事件次数全国302起，交通事故全国发生203049起。而从浙江层面来讲，浙江2017年自然灾害直接经济损失46.2亿元，其中地质灾害发生次数75起，森林火灾发生次数70起，突发环境灾害事件13起，交通事故12782起[17]。

对于本文研究对象——浙江省海豹救援队长安支队和长安专职消防队所处的区域而言，海宁市地处于钱塘江入海口，西接杭州，南濒钱塘江，作为观潮的最佳地域，海宁每年吸引的游客数不胜数，但是潜在的风险同样存在；此外，水域面积的广阔同样增加日常溺水的可能性。同时，海宁社会经济发达，乡镇的民营经济较为发达，主要产业包括皮革、经编、家纺等，从企业安全生产的角度来讲，其中火灾等生产性安全事故发生的几率也较高。可以看到，无论是理论层面，还是公共管理层面，社会转型带来的是日益复杂和不确定的社会环境，这种社会环境对治理方式和治理行为提出了新的挑战。风险社会将催生出一种自下而上“将社会的各个领域都发动起来”的“亚政治”，各种反风险的公民团体的组织开始成型，在渴望安全的人们寻找不到政府的、法律的、政治的力量的支持时，各种非政府的力量开始悄悄地组织起来，“各种各样的社会运动正在风起云涌，潮涨潮落，都试图从各自不同的角度来解读风险社会，来为风险社会寻找可以构筑其社会理性基础的东西”[18]。即突发性灾害的频发为政府和社会组织提供了一个共同的敌人，为政府和社会组织提供了合作的社会情境。

这种社会转型带来的是社会情境的复杂性和不确定性，作为社会管理主体的政府在政策层面也开始打破政府单一主体治理的“魔咒”。从政策文本内容分析可以看到，当前对于社会组织参与灾害治理基本形成了组织培育和组织参与的政策框架，中央的政策内容主要体现在主要的几个改革意见中，如《国务院办公厅关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》、《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》以及《民政部关于支持社会力量参与救灾工作的指导意见》，而具体的措施则落实在省级层面，但也与中央的政策精神保持一致，因为一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的[19]。其中对于参与防灾减灾救灾的社会组织的培育主要体现在组织层面、人才层面、资源层面和社会氛围层面，对于其参与主要体现在参与中介、参与方式和参与保障三个方面。可以看到，无论具体的政策是何样的，是否科学合理，但是当前总的政策环境是趋于鼓励和支持政府和社会组织之间在灾害治理中形成良性的合作关系。

通过对社会情境和政策环境的分析，可以看到社会情境的变革带来的是复杂性和不确定性，这是自下而上向上传导的；政策环境的内容正在趋于对政社合作治理灾害的倡导和支持，这是自上而下传导的。两个不同方向的力量彼此之间累积带来的是政社之间合作的合法性逻辑的解决，回答了合作何以存在的问题。这种合法性包括社会合法性和政府合法性，前者体现在政社合作解决社会突发灾害事件的正当性，后者体现在政社合作是在当前政策倡导的政策环境的内容框架下进行的。

3.2 专业性逻辑：职能延伸与单一技能间的张力

在合法性问题解决之后，另一个重要的问题便是这种合作能够给双方组织带来何种成长与发展。回答这个问题之前需要明确双方目前面临的困境是什么，因为困境的解决往往能够促进组织的成长与发展。

对于一个日益复杂和不确定性的社会情境而言，政府的应急职能部门首先需要在职能设置上需要有所应对。对于浙江而言，乡镇专职消防队主要承接火灾的扑救工作，而专职消防队的具体职责主要体现在《浙江省社会消防组织管理办法》中第十三条，包括安全宣传教育培训，防火检查，建立防火检查档案，掌握责任区域内的重点单位的情况，制定消防安全作战预案，指导培训义务消防队，扑救火灾，向公安消防机构报告情况，履行其他职责九项内容。但是我们也可以看到第十三条的最后也设置了开放性职能，而这个开放性职能又是什么，这可以在《中华人民共和国消防法》和《浙江省专职消防队管理暂行规定》中得到一定的呈现，例如在《消防法》中第三十七条中规定：公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作；同样在《暂行规定》第二条中规定：专职队根据当地政府即公安机关需要参与地震、人员遇险、建筑物倒塌、化学事故等灾害的救援。在这里我们既可以看到地方专职消防队的职能延伸，也可以看到专职消防队单一技能的局限，职能延伸和单一技能间的张力成为灾害治理的困境。

专职消防队面临的社会救援重点在于灭火，但是专职消防队伍也承担了社会突发灾害救援的职责，像交通事故和水上救援也均会涉及，但是专职消防队形成的惯性思维和所学所练主要侧重于灭火，水上救援等其他救援是弱项[20]。因此，决定当地救灾成败的关键并不仅仅在于职能的覆盖，更重要的是地方一级的执行能力、人力、财力和技术，这些能力的缺乏导致无法对灾害做出适当的反应[21]。

与此相对应，对于社会组织而言，同样如此。浙江省海豹救援队长安支队是一支以钱塘江日常安全巡逻、江豚保护、紧急救援、内河水域的车辆打捞、人员紧急救援、船舶事故救援、防汛、减灾防灾宣传等水域宣传和救援为主要业务内容的纯民间社会组织，其日常的训练和技能提升也围绕水域救援展开。但是对于一个涉及灾害治理的社会组织而言，围绕单一业务开展社会救援虽然可以保持社会组织自身使命实现，但是对于社会组织的社会知名度和美誉度提升是有限的，因为在同一地区中，社会组织间同样存在业务竞争，即所谓的“你不做别人也会做”，而不做的结果便是社会认可和社会合法性的减弱。在这种社会形势下，社会组织便会策略性的进行职能的扩张，即参与水上救援以外的灾害救援，如交通事故的救援，火灾的扑灭。与专职消防队不同的是，这是一种主动性、策略性的扩张，而职能扩张的结果便是遭遇与专职消防队同样的困境——职能扩张与单一技能之间的张力。

专职消防队和社会组织在自上而下和主动性职能扩张的过程中，均面临着职能扩张所带来的专业性问题，即单一技能和职能扩张间的张力。这种专业性逻辑仅仅依靠一方很难解决，对于专职消防队而言，体制限制、长期的技能依赖很难依靠自身在短期内解决；对于民间的社会组织而言，重新通过技能培训培养另一种、甚至多种技能，资金成为重要的限制性因素。而体制阻力最小、成本最低廉的方式便是双方进行专业性的合作，通过双方单一技能的互补，实现专业性的扩展，以适应职能扩张的需要，技术性逻辑回答了合作何以稳定的问题。

3.3 风险性逻辑：常态管理与风险控制间的协调

合作虽然是政府和社会组织互动关系的主流趋势，但是不可否认，任何合作都是有风险的，风险逻辑是与之共生的。并且风险与不确定性是影响政府和社会资本合作形成、维系的关键，地方政府、社会资本都担心政社合作项目中风险与不确定性[22]。对于处于风险环境中的灾害治理中的政社合作更是如此，不同的是灾害治理中更多是政府部门对于风险的谨慎对待。因此灾害治理合作的实现必须将风险控制在一个可控的范围内。

在灾害治理中，社会组织在社会公众的认知中往往并不是社会一方的代表，而是政府一方的代表，因为长期以来救灾是作为政府的核心职能而存在，救灾是政府履行职能、提供公共服务的天然功能。当在社会公众的认知中，社会组织成为政府部门，队员成为公务员，那么社会组织行为和队员的言行就转化为政府形象的一个重要构成维度。因此，社会公众往往根据日常生活的感受和切身利益的满足状态去看待和评价政府作用的有效性，政府要想在公众心目中树立有效政府的信念和形象，它就必须满足公众对于这种有效性的期待[23]。当言行不当、生活腐化、贪图享乐等现象同样在社会组织中出现时，政府形象也会大打折扣。

对于政府部门来说，即长安专职消防队，如果能够将社会组织纳入到其常态化管理之中，政府形象受损的可能性会大大降低。作为基层政府的职能部门，专职消防队在日常的管理中有严格的程序要求和规定，例如在《浙江省专职消防队管理暂行规定》中形成了消防职责、日常制度、内务管理、业务训练、出动程序、安全工作和宣传教育的制度体系，这些制度体系建立了专职消防队执勤备战、教育训练、工作和生活秩序的良好形象。如何将这些制度体系运用于浙江海豹长安支队中就成为政府部门进行风险控制的重要方式，前文已经提到，当前长安专职消防队和浙江海豹长安支队的合作形式已经实现实体化的合作，即长安海豹已经入驻长安专职消防队的队部，与专职消防队同住、同训练，长安专职消防队队长谈到这种方式的优势时讲到：这就在于政府的可控制，以进行有效管理，同时将社会组织的特长和专业吸纳进来[24]。可以看到，由于合作风险的存在，即风险性逻辑的存在，在合作的过程中必须构建起减弱甚至化解风险性的策略设计，在本案例中，长安专职消防队通过实体性的日常管理，吸纳社会组织的机构和成员，进行常态化的管理，而长安海豹也积极主动嵌入到长安专职消防的队伍之中，嵌入虽意味着管制，但同时队伍的场地、装备等固定资源得以补充，双方通过常态化管理和风险控制间的协调，实现风险可控，风险性逻辑回答了合作何以持续的问题。

4 结语

4.1 对政社合作理论的探索

对于灾害治理领域中的政社合作，学术界关注较之其他领域，如行业协会、商会是远远不足的，这体现为系统性研究不足、实证性研究短缺。因而，在讨论灾害治理中的政社合作往往会陷入应然的讨论之中，寄希望于自上而下的制度设计以实现政社之间合作治理。本文遵循实证路径的研究，以个案的讨论，提取灾害治理中政社合作的路径和多重逻辑，在以下几个方面可以对已有的理论有所贡献。

首先，政社合作的实现是基于制度框架中行为互动的结果。既有的遵循自上而下的制度研究路径无法有效解释行为互动的多样性结果，应然路径与实然路径中具有不可逾越的鸿沟；而政社间的行为互动也必须置于一定的制度框架下进行，否则这种互动的形式和结果均难以存续。在本文案例的研究中，政社之间的合作是置于自上而下倡导社会力量积极参与灾害治理的政策背景下，无论是资源共享、合作训练还是协作救援，均属于政策背景下的灵活创新，并没有突破现有的制度框架和法律规定。一定的制度运作体系影响着行动“策略”的选择和有效性[25]。其次，灾害治理中的政社合作遵循着多重逻辑，并不是单一逻辑驱动下的合作。合作本身是复杂的，灾害治理更是一个具有科学性和专业性的领域，当两者结合起来，单一逻辑本质上无法驱动有效的合作治理。其中合法性逻辑是灾害治理中政社合作的环境前提和基础，缺少合法性逻辑，政社之间如何互动、创新都是难以存续的；技术性逻辑是灾害治理中政社合作的主要驱动力，专职消防队自上而下的职能扩张与社会组织自下而上的职能扩张与单一技能间的持续张力驱使两者在技术上互补；风险性逻辑是灾害治理中政社合作的保障，合作中的风险不仅产生于政府职能部门的内部，也会产生于合作一方的社会组织中，常态管理较好地实现了风险的控制，这种合作不仅体现在灾害治理中，也体现在日常的管理中。

4.2 对政社合作实践的推动

对于政社合作的实践来讲，合法性、技术性和风险性逻辑同样具有重要的借鉴意义，合法性更多是针对政府部门而讲的、技术性是针对政府和社会组织双方而言的，风险性则是针对社会组织具有较强的指导意义。

从合法性逻辑出发，政府中涉及灾害治理职能的部门要积极顺应政社合作的合法性环境，积极吸纳社会力量和多元主体的力量进入灾害治理体系之中，推动当前政社应急平台之间数据交换、资源共享，通过平台之间的协同推动需要社会组织在更广范围内纳入政府的应急体系之中；同时，也需要完善和优化社会组织成立、发展的政策体系，在其参与救援的过程中给予一定的政策照顾，从而形成政社之间的良性互动。从技术性逻辑出发，政府相关部门和社会组织需要在合作中建立和完善相关的数字化管理平台，将救灾类社会组织纳入信息平台中，明确各个救灾类社会组织的功能定位、业务范围、救援能力等基础信息，对各个救灾类社会组织的技术特长、功能优势、活动覆盖范围实施数字化、动态化管理，在面对不同类型、不同区域的灾害事件时，能够迅速与不同专业特长的社会组织形成互动关系，促进灾害事件的有效处理。从风险性逻辑出发，合作的风险正是政社合作中政府一方顾虑的关键问题，社会组织自身需要形成规范化的组织架构和管理制度，在体制机制、人员管理、活动出勤、装备使用等方面设立规范性要求，队员在日常的活动、执勤、救灾过程中需要严格落实规章制度，从而树立良好的组织形象，获取积极的社会风评，为后续获取政府信任、形成互动关系奠定基础。

另外，本文选取了一个灾害合作治理的案例进行研究，其实现路径并不是唯一的，实践生活会提供更多、更具创新的案例。本文仅仅是现实生活中政社合作的一种形式，但是驱动这种形式合作的内在逻辑却是有一定的延展意义，这也是本文着力的地方，即灾害治理中的多重逻辑，多重逻辑的提出对于我们理解灾害治理中的政社合作提供了多角度的思考。