山东水利70 年发展历程回顾与思考

赵 新

（山东省水利综合事业服务中心，250013，济南）

一、山东省70 年治水历程及成就

新中国成立70 年来， 党和国家对水利战略地位的认识不断深化。 新中国成立后的前30 年，在“水利是农业的命脉”论断指引下，山东开展了轰轰烈烈的水利建设，为水利事业发展奠定了基础；1978 年改革开放到20 世纪末，国家明确水利是“国民经济和社会持续稳定发展的重要基础和保障”， 水利事业在改革中探索前行；进入21 世纪，党和国家与时俱进地提出水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度， 开启了水利科学发展、高质量发展的新篇章。

新中国成立后的前30 年， 是山东水利事业恢复建设的重要时期，水库、渠道、塘坝、田间灌排体系逐步完善， 为工农业生产发展奠定了基础。根据2013 年山东省第一次水利普查公报， 全省拥有大中型水库244 座、小型水库6 180 座， 其中绝大多数都是在新中国成立后前30 年兴建的。

改革开放后的第一个20 年，由于国家宏观经济政策发生了深刻调整， 国家对水利建设投资明显减少，“六五” 期间山东省年均水利投资1.51 亿元，不足“五五”期间的一半，山东水利建设一度进入低潮期。 但是九十年代中后期，特别是1998 年“三江”大水之后，党和国家提出要把水利作为国民经济的基础产业，水利事业进入发展新时期。 仅“八五”和“九五”期间，山东省水利建设累计完成投资325.38 亿元，水旱灾害防御累计减灾效益1 270 亿元，防洪除涝、农业灌溉、城乡供水、水土保持等工程体系逐步完善，水利保障能力上了一个新台阶。

21 世纪以来的20 年， 是山东创新治水理念、探索治水实践特色最为显著的20 年， 也是新中国成立以来投入最多、建设速度最快、成效最显著的时期。 山东以占全国1.08%的水资源，灌溉了占全国5.56%的耕地，养育了全国7.16%的人口， 生产了全国7.57%的粮食，支撑了全国9.34%的经济总量。

70 年来， 在党和政府的领导下，山东人民疏浚河湖、建库蓄水、修渠灌溉、治山改土，走出了一条符合山东省情的治水路子，为全省经济社会可持续发展奠定了坚实的水利基础。

1.山东水网框架基本建成，水安全保障能力大幅度提升

从20 世纪80 年代到21 世纪初，先后建成引黄济青、南水北调东线山东段、 胶东调水工程等一批跨流域、跨区域水资源调配工程，构建起T 字形调水大动脉，一大批区域性水网工程陆续完工。 近年又实施黄水东调应急工程、二期工程建设，山东水网框架体系日臻完备，实现了长江水、黄河水和当地水的联合调度、优化配置。全省水利工程年供水能力从新中国成立之初的10 多亿m3增加到270 亿m3。 仅引黄济青（胶东调水）工程，到2019年6 月30 日已累计向青岛、烟台、威海、潍坊及沿线供水61.25 亿m3。

2.防灾减灾成效显著，水利服务支撑能力持续增强

新中国成立之初， 围绕兴利除害，山东人民拉开了以农田水利基本建设为重点的大规模治水序幕。 在淮河流域，以“导沭整沂”为开端，各类治淮工程建设陆续展开， 人民胜利堰、分沂入沭、南四湖治理、沂沭泗河洪水东调南下等骨干枢纽工程相继建成， 占全省1/3 面积的沂沭泗流域洪涝威胁基本解除。 沿黄地区加固堤防、稳定河口、调水调沙，使黄河在山东境内实现岁岁安澜，引黄灌溉面积达到2 800 多万亩 （1 亩=1/15 hm2，下同）。 在海河流域，先后实施徒骇河、马颊河治理,开挖了德惠新河，疏浚300 多条支流河道，为鲁北地区人民解除了洪水泛滥的心腹之患。 经过70 年的发展积累， 全省基本构建起以5 000 多条河道、6 000 多座山丘区水库和蓄滞洪区为骨干的防洪减灾工程体系， 先后经历了14 个洪涝灾害年、23 个干旱灾害年、18 个旱涝交错年，累计实现防洪抗旱减灾效益近5 000 亿元， 最大程度减轻了水旱灾害损失。

3.民生水利建设成效突出，乡村振兴战略基础不断夯实

到2018 年年底， 全省建设万亩以上灌区597 处、机电井110 万眼，有效灌溉面积从372 万亩扩大到7 786万亩，节水灌溉面积达到5 258 万亩，为70 年来山东粮食增产、农民增收、农村发展提供了重要支撑。 20 世纪90 年代以来，经过人畜解困、村村通自来水、饮水安全及巩固提升四个阶段的持续攻坚，全省农村自来水普及率达到95.7%， 实现从喝水难到有水喝、喝好水的蝶变，人民群众生活质量得到极大改善。 农村饮水安全入选山东省庆祝改革开放40 周年最具影响力事件。

4.生态水利发展步伐加快，水生态文明建设成效突出

70 年来，山东各地以大流域为骨干、小流域为单元，实行连片治理、规模开发，以“蓄一河清泉水、建一条经济带、成一道风景线”为目标，积极打造生态清洁型、生态经济型、生态景观型和生态安全型“四型”小流域，累计治理水土流失面积3.91 万km2，占水土流失总面积的61.58%。近年全面实行河长制湖长制，落实省市县乡村五级河湖长8 万多名，打造“省市县乡村五级河长+民间河长”的“5+1”工作模式，各级建立各项制度1.3 万余项。 开展清河行动、河湖采砂专项整治、河湖清违清障攻坚战，全力清理整治河湖违法问题， 为保障防洪安全、恢复河流生态奠定坚实基础。70 年来， 全省共创建国家级水土保持生态环境建设示范城市4 个、示范县12 个、示范小流域105 条。 在全国率先启动水生态文明城市建设和海绵城市建设，率先发布《水生态文明城市评价标准》，济南、青岛等6 个城市纳入全国水生态文明建设试点，4个设区市、19 个县（市、区）启动省级水生态文明城市创建试点。 大力推进水利风景区建设，累计建成国家级水利风景区94 处、省级水利风景区145处，数量居全国首位。 临沂“生态沂河”、聊城“江北水城”、滨州“四环五海”等成为山东省生态水利建设的突出亮点。

5.水资源管理不断强化，节水型社会建设全面推进

坚持把节水作为一项革命性措施来抓，统筹生活、生产和生态用水，走出“工程体系支撑、法规体制保障、政府宏观调控、市场机制调节、节约保护为先” 的水资源节约配置新路子， 用水效率和效益大幅度提高，节水总体水平领先全国。 农业节水成效突出，各地积极推广射频卡节水计量自动灌溉、管道灌溉、微喷灌、滴灌、渗灌和激光整平土地等节水技术，农田灌溉水利用系数达到0.6406，高出全国平均水平10 个百分点。 最严格水资源管理制度建设成效纳入各级政府科学发展考核体系，划定地下水超采区、限采区和禁采区，督促各市推进超采区地下水压采工作，2013 年以来累计压减地下水2.02 亿m3，封填地下水水井3 039 眼。 山东省连续5年在全国最严格水资源管理制度考核中取得优秀等次，淄博市、德州市、滨州市、广饶县被命名为“全国节水型社会建设示范区”。 济南、青岛、淄博、烟台、潍坊、威海成为国家级节水示范市，23 个县（市、区）开展节水型社会试点工作，建成国家和省级节水增效示范项目143 个。 全省万元GDP取水量下降到27.10 m3， 万元工业增加值用水量下降到11.26 m3， 用水效率居国内先进水平。

6.依法治水管水进程加快，水利行业能力建设不断加强

新中国成立以来特别是改革开放40 年来， 山东省多措并举不断提升水利综合管理水平，为经济社会可持续发展提供了可靠的水资源支撑和保障。 一是坚持依法管水，先后制定出台涉水省级地方性法规6 件、省政府规章11 件、 规范性文件23 件，形成了较为完善的水法规体系，各类水事活动基本做到有法可依。 全省共查处各类水事违法案件5 万多件，调处水事纠纷6 200 多起。 二是规划引领和约束作用显著增强。 建立以水资源综合规划、流域综合规划、防洪规划和水利中长期发展规划等为主要支撑、 较为完善的水利规划体系，涉水管理服务的效率和水平进一步提高。 三是工程建设运行管理效能不断提高。 从20 世纪90 年代初至今，以项目法人责任制、招标投标制和建设监理制为核心内容的水利建设管理体制不断完善，规模以上水利工程施工、监理招标投标率达100%，工程质量合格率为100%， 优良率在85%以上。 四是积极推进水利管理服务组织体系建设，新建恢复乡镇水利服务机构，组建农民用水合作组织和防汛抗旱供水专业服务队，基本形成“三位一体”基层水利服务体系。五是水利信息化支撑能力显著提升。 坚持水利信息化带动水利现代化的工作思路，全省水利信息化基础设施已初具规模，业务应用系统辅助行政管理和决策，水利服务社会公众能力明显增强。

二、山东70 年治水的基本经验

新中国成立70 年来山东的治水历程， 是一个在实践中不断探索、不断前进的过程， 取得了巨大成就，也积累了宝贵经验。

1.坚持不断更新理念，创新治水思路

比如在工程建设上，提出“实施三三四工程、实现六六目标”；在解决水资源问题上，提出“科学利用黄河水、积极拦蓄地表水、合理开发地下水、大力推行节约用水”；在农田水利建设上，区别胶东、鲁中南、沿黄地区，明确工作重点及“旱涝碱沙荒统筹规划、山水田林路综合治理”原则；在水保上，提出三个效益兼顾、突出经济效益；水利改革上，提出“搞好、搞活、搞富”原则等等。 进入21 世纪，践行习近平总书记 “十六字治水思路”，山东提出统筹治水、依法管水、科学用水的新思路，总结出“一河清泉水、一条经济带、一道风景线”小流域综合治理路子，“以河补源、以井保丰、以库调蓄、冬蓄春用、丰蓄枯用”科学引黄路子，“水带地升值、地生金养水”城市水利发展路子，以及“农村供水城市化、城乡供水一体化”农村供水事业发展路子等等。 这些新的治水理念和思路不断引领，开创了全省水利事业新局面。

2.坚持服务全省发展大局，确立治水目标任务

围绕新型工业化战略、城市化战略、省会城市群经济圈建设等重大部署，勾画出山东水网框架并积极付诸行动，力促六大重点水利工程全面铺开；围绕省委、省政府推进生态省建设，实施新旧动能转换、半岛城市群建设等总体部署，编制全省水安全保障规划，加快实施南水北调、胶东调水等远距离调水工程，开展地下水污染防治和泉水保护行动，防治水土流失和水污染， 加快水生态修复和保护，努力创造人水和谐环境。 实践证明，服从和服务于省委、省政府一系列决策部署， 水利系统找准位置，及时调整工作着力点和突破口，水利工作才能有为有位。

3.坚持体制机制创新，促进山东水利高质量发展

70 年来，山东尊重群众首创精神，先后总结探索出小型水利工程产权制度改革、投融资体制机制改革等模式，实现了水利投入体制机制管理方式的深刻转变，实现了水利投入的持续增长；探索建立完善水利工程建设市场管理规范、公益性水利工程运行维护保障制度，水管单位体制机制和工程建设管理体制改革成效显著。 实践证明， 不断推进体制机制改革和创新，积极探索市场经济体制条件下水利事业发展的新模式、新路子，是推动山东水利高质量发展的不竭动力。

三、水利继续支撑山东高质量发展的建议

十年九旱是山东的基本水情。 特别是进入21 世纪以来， 随着全省经济社会快速发展，水资源短缺、水灾害威胁、水生态退化三大水问题依然突出， 水利发展体制机制不够完善，水安全保障能力还存在明显差距，“补短板、强监管、增后劲、惠民生”的任务仍十分艰巨。

解决这些问题，必须从全局高度对山东“水”问题进行统筹谋划。 宏观战略上，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代治水思路为指引， 全面增强水利支撑和保障经济社会发展的能力。 中观战术上， 要全面落实 “水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调和山东省委、省政府有关部署，加快水利基础设施建设， 提升水资源调配供给保障能力。具体布局上，要严格水资源节约保护， 全面建设节水型社会，推动形成绿色生产生活方式；加快构建充满活力、 富有效率、 创新引领、法制保障的水利体制机制，推进水治理体系和治理能力现代化； 强化水治理保护与水生态修复， 改善水生态环境，打造秀美河湖、生态山东。

1.坚持统筹治理，着力补齐工程短板

按照节水、供水、洪水、污水“四水共治”，地表水、地下水、黄河水、长江水、非常规水“五水共用”的基本思路， 加快建立与经济社会发展相匹配，以供水安全、防洪安全、生态安全为核心的水安全保障体系。

一是着力构建城乡供水保障工程体系。 加大南水北调、胶东调水和各地区域调水工程配套工程建设，建立完善省、市、县三级水网，尽快形成“南北贯通、东西互济、蓄引结合、库河相联、城乡一体”的山东水网。

二是着力构建安全可靠的防洪减灾体系。 加大中小型防洪工程建设力度，确保工程长效良性运行。 加快农村中小河道治理， 打通行洪排涝“最后一公里”，提高洪涝灾害防御能力。 加强城市防洪工程和沿海防潮堤建设，尽快建立健全防灾减灾应急洪水超限、干旱等级、水利工程出险三大应急响应机制，做到有备无患。

三是着力构建雨洪水资源化工程体系。 通过蓄用更多的雨洪水， 涵养水源，改善水循环，储备地下水资源，实现丰蓄枯用。

2.坚持信息化驱动，全面提升行业监管能力

在采用“四不两直”方式加强监管的同时，加快水利信息化基础设施建设，着力构建现代水利信息化管理体系，全面提高工程建设管理和水资源管理现代化水平。

3.坚持依法管水，着力提升社会管理服务能力

各级水行政主管部门要强化为水代言的历史责任感和使命感，狠抓涉水法律的贯彻落实。 以全面实行河长制湖长制和最严格水资源管理制度为抓手，把完善政策与建立长效机制和完善运行制度结合起来，综合运用工程、技术、经济、行政、法律等手段，广泛调动政府、市场、公众等各方力量，全面提高用水效率和效益。 发展节水型农业、节水型工业和节水型服务业， 重点抓好农业节水, 同时加大工业节水和城乡居民生活节水力度。 推进水价改革，运用价格杠杆和市场机制， 促进水资源的节约与保护。 建立完善用水管理机制，统筹利用地表水、 地下水和客水等常规水源，实现分类供水、循环利用、优水优用。 特别要以实行水生态预警措施为抓手， 促进水生态环境保护与修复。根据不同区域地下水禀赋条件、水源类型和水资源量，合理确定地下水开采控制水位，科学设立预警、限采和禁采水位。 根据不同水功能区对水体水质目标的要求，确定水体纳污能力警戒线，实施预警管理，加强对现有水体的保护。 根据工程蓄水情况，建立可用水量警戒线。 以生态河道建设为重点，促进流域自然生态保护与修复，坚持实行流域统筹规划，加大流域综合治理力度，积极推进水系生态建设，为建设生态文明山东作出水利应有的贡献。

4.坚持党建引领，加强水利行业队伍建设

以党的政治建设为统领，推进党风廉政建设和作风建设，推动全面从严治党，建设过硬的队伍，提高行业公信力，为加快水利发展提供坚强保障。 更加重视水文化建设，把加强水情教育、水利新闻宣传、出版文化事业作为提升行业软实力的重要途径，总结治水规律，借鉴古今中外治水经验，广泛开展水情教育、节水宣传活动，倡导文明用水方式，形成全社会爱水、惜水、节水的良好风尚。