构建公共文化扶贫长效保障机制研究*——以江苏省经济欠发达地区为例

（南京图书馆 江苏南京 210018）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的突出短板和底线目标，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提出了精准扶贫、精准脱贫的基本方略[1]。党的十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，要坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合。文化扶贫作为脱贫攻坚的重要组成部分，旨在从文化和精神层面给予贫困地区以扶持，发挥文化在脱贫攻坚工作中“扶志”“扶智”作用。为此，中央以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，密集出台了一系列与文化扶贫相关的指导性文件和法律法规，比如《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》先后正式颁布实施，文化部先后印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》，对推动文化扶贫尤其是对新时代公共文化精准惠民扶贫起到了很好的促进和推动作用。

1 江苏省经济欠发达地区公共文化发展现状

江苏省经济欠发达地区主要是指江苏省市县财政保障能力分类分档办法中核定的一类、二类、三类和四类地区，主要分布在苏中、苏北地区。江苏作为我国东部地区经济发达省份，针对经济欠发达地区的公共文化扶贫开展较早，最初的重点是实施公共文化设施网络建设，打通设施建设的“最后一公里”。早在2006年就专门设立了农村文化建设专项资金，集中补助扶持经济薄弱地区乡镇文化站建设，“十一五”期间在全国率先完成乡镇文化站和村文化室达标建设任务，“十二五”期间基本形成“省有四馆、市有三馆、县有两馆、乡有一站、村有一室”的五级文化设施网络体系[2]。特别是近年来全省基层综合性文化服务中心建设的逐步完成，包括在苏中、苏北的一些经济欠发达地区已基本打通了文化设施网络建设的“最后一公里”。然而，由基础文化设施网络建设打通“最后一公里”所带来的脱贫效果不应成为文化扶贫的结束，而应视为开展公共文化精准惠民扶贫的新节点。近年来，省政府先后出台了《江苏省“十三五”基本公共服务均等化规划的通知》《江苏省“十三五”时期基本公共服务清单》《江苏省“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准（试行）》。新一届江苏省委提出，江苏要实现党中央提出的“为全国发展探路”要求，必须推动包括文化建设在内的高质量发展走在前列，补齐突出短板，着力解决发展中的不平衡不充分问题，要以高度的责任感抓好脱贫攻坚工作，真正做到高水平全面小康路上一个不少、一户不落。

当前正在全面实施乡村振兴战略，在此新节点上，尤其是在经济欠发达地区的公共文化设施网络的“最后一公里”打通后，如何以文化的提升来助推乡村振兴战略，从而满足人民群众日益增长的美好文化生活需要新期待，经济欠发达地区的公共文化服务面临着均等化、标准化的发展新要求，文化精准惠民扶贫需要全新的扶贫思维与实践，特别是对新时代的政府履行公共文化服务职能、组织公共文化服务供给的长效扶贫保障机制建设提出了新要求。

2 公共文化精准惠民扶贫现存的短板和问题

“最后一公里”打通后，公共文化精准惠民扶贫必然要求强化软件建设，以系统的长效机制建设来保障扶贫脱贫效果。同为东部经济发达省份的山东省，文化扶贫的机制建设走在了全国前列。他们先后制定了《山东省文化扶贫实施方案》[3]《山东省“169”文化精准扶贫行动方案》[4]，提出实现“五个全覆盖”“三个明显提升”的目标，率先提前完成文化扶贫任务。同时，编制1张全省文化精准扶贫地图，文化扶贫精准化定位，组建市、县、乡三级信息采集队伍，对全省7005个省定贫困村每村采集数据101项，标位置、标资源、标需求、标进度，实现需求与供给有效对接，全省文化精准扶贫成果丰硕。与山东省相比，江苏在公共文化服务扶贫的体制机制构建上还存在诸多问题。

2.1 服务保障制度和标准没有贯通衔接

实现公共文化精准惠民扶贫的重要制度保障就是要从政府层面指导、制定标准化、规范化的公共文化服务清单[5]。江苏虽然在省级层面出台了系列政策文件，制定了《江苏省基本公共文化服务保障标准》，明确了基本公共文化服务的主要任务、保障任务和主要指标，规定了服务对象、服务标准、支出责任以及牵头负责单位。但在一些县级地区却出现保障制度和标准落地难的问题，全省仍有30个县级地区没有出台配套文件和服务目录，尤其是一些苏中、苏北经济欠发达地区的县级层面没有出台对接的标准。

2.2 政府责任没有纵横整合

当前的公共文化服务部门交错林立，在省级层面的系统性、整体性的公共文化精准扶贫长效保障机制还不健全。在纵向上，文化与新闻出版广电两个行政系统在省级层面是分开独立的，但在市县层面又是合并的；在横向上，公共文化扶贫政策除由文化与新闻出版广电系统主导外，还涉及农业、教育、科技、财政等多个政府部门，政策责任交织、多头管理等问题突出[6]。在经济欠发达地区，同一层级的不同管理部门各搞一套，自成一体，资源浪费现象严重；不同层级的公共文化服务机构属于分级管理，封闭式运行，较少考虑公共文化服务资源整合的问题。

2.3 公共文化精准惠民扶贫没有形成互动反馈

江苏省经济欠发达地区公共文化设施网络建设的“最后一公里”虽已打通，但当前苏中、苏北等经济欠发达地区的文化民生有效供给水平仍明显不如苏南等经济发达地区，特别是文化扶贫的精准度有待提升。比如送戏、送书、送电影下乡等实际帮扶活动由于没有考虑差异性，文化扶贫的内容与老百姓的文化需求不尽相同，与文化精准扶贫的目标要求相去甚远。比如当前农村地区大多是留守的老年人，多数缺乏阅读动力与兴趣，其业余时间更愿意用来娱乐、运动和消遣，媒介选择上也更倾向于使用电视、手机和广播等，农家书屋的书籍已少有人问津，过去简单的送书下乡扶贫方式已不合时宜。

2.4 公共文化精准惠民扶贫投入没有专门制度保障

当前，省级补助地方公共文化服务体系建设专项资金分为全省广播电视覆盖专项资金、农村电影放映专项资金、农家书屋建设专项资金、公共文化设施免费开放补助资金、基层公共文化服务能力建设专项资金、公共文化服务体系建设绩效奖补资金等6个子项。部分专项重点用于市县财政保障能力分类分档办法中核定的县级1-4类地区，比如基层公共文化服务能力建设专项资金，资金规模仅有5100万，不仅总额少，而且投入方式比较分散。在省本级没有设立专门的公共文化专项扶贫资金，公共文化扶贫投入缺少专门制度保障。根据省财政厅2017年度下达资金统计，省财政安排的省公共文化服务体系建设相关专项资金达5.37亿元，其中重点面向经济薄弱地区资金投入2.49亿元。江苏经济欠发达的市县财政保障能力分类分档办法中核定的县级1-4类地区的村（社区）共有13232个，平均到每个村（社区）投入仅为1.88万元，与江苏当前经济总量相比仍偏低，与江苏的经济大省地位也不相符合。

2.5 公共文化精准惠民扶贫绩效没有形成监督体系

目前，江苏省在扶贫工作上的监督考评制度比较齐备，比如省扶贫开发办公室印发了《江苏省市县党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，设立5个考核项目15项具体指标，对相关市、县(市、区)党委、政府主要负责人进行考核。在一些行业扶贫的领域也制定了专门的考核规定，比如省卫生和计划生育委员会联合省扶贫开发办公室出台了《江苏省健康扶贫工作考核办法》，明确健康扶贫工作考核指标。但在文化扶贫领域，文化主管部门还没有建立有效的监督考评机制，有些地方政府部门特别是基层乡镇政府尚未将公共文化服务纳入政府绩效测评体系，致使文化扶贫缺乏后续有力的监督保障，最终可能导致文化脱贫的暂时性、短期化。

3 构建公共文化精准惠民扶贫的系统化长效保障机制

江苏省作为东部较为发达的省份，虽已率先基本消除绝对贫困，打通了文化设施网络建设的“最后一公里”。但按照中央对江苏“率先探索减少相对贫困、实现共同富裕有效途径”的要求，江苏应从政府层面强化公共文化精准惠民扶贫长效保障机制的研究和建设，构建系统化的保障机制，确保经济相对落后地区在“最后一公里”打通后显现的文化脱贫效果持续化、公共文化扶贫更精准化，从而实现文化“真扶贫”[7]。

3.1 做好公共文化服务顶层设计，为公共文化精准惠民扶贫提供制度保障

政府层面的公共文化服务标准化、规范化、公开化和制度化是公共文化精准惠民扶贫的政策指引和制度保障。应从政府层面针对群众的基本文化权益、政府的责任，以及公共文化服务相关的设施建设、人才队伍、产品供给等各方面，提出一系列的可以量化的指标[8]。江苏省经济欠发达地区要实现长效的公共文化精准扶贫，从设区市政府层面，对照《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《省公共文化服务促进条例》，开展地方性立法，并根据省级保障标准，制定当地特色的市级基本公共文化服务标准；从县级政府层面，根据省、市基本标准，制定出符合本地域发展需要的公共文化服务清单并向社会公开，重点是在农村以乡镇、建制村、自然村为空间配置单元，在城市以街道、社区、居民小区为空间配置单元，明确基层基本公共文化服务功能配置标准，明确公共文化服务的类别、服务项目、功能配置、配置主体和牵头负责单位。

3.2 加强公共文化服务多元统筹，为公共文化精准惠民扶贫提供联动机制

目前江苏省、市、县三级政府部门，已普遍建立公共文化服务体系建设协调组。文化行政部门作为牵头部门，需要在公共文化扶贫中充分发挥协调作用，统筹各方资源助力精准惠民扶贫。横向上，加强与发改、财政、住建、体育、扶贫等部门的协调和合作，建立职责明确、分工协作、目标清晰、统筹有力、运转有效的公共文化扶贫协调机制，整合政策、资金和资源，形成工作合力；纵向上，形成省、市、县、乡镇、村五级联动、分工负责、职责明确的工作机制，从而使文化扶贫政策制定及执行更加精准化，有效增强扶贫工作的系统性、协同性、整体性。同时，加强社会力量的多元统筹，在省级层面率先制定出台扶持政策，积极鼓励、引导社会力量参与文化精准惠民扶贫，支持文化企业、文化类社会组织及其他社会力量通过财物捐赠、公私合作、自主组织、文化志愿服务等多种方式参与文化扶贫[9]。

3.3 创新公共文化服务方式内容，为公共文化精准惠民扶贫提供资源保障

政府要结合经济欠发达地区文化资源实际，研究创新公共文化服务方式和方法，同时引导优质内容资源和项目，向经济欠发达地区特别是广大农村地区转移。当前文化部正在大力开展县级文化馆图书馆总分馆制建设，经济欠发达地区需要利用这个契机，深入推进以县级文化馆图书馆为中心、基层综合文化服务中心为分馆的总分馆制建设。总馆统筹利用有关资金渠道，按照规划目标统一采购、调配资源，通过分馆把县域的优质公共文化服务延伸到基层农村；覆盖乡村的分馆按照总馆的工作安排和服务标准，面向基层群众提供与总馆水平相当的精准惠民服务[10]。注重利用好互联网技术手段，将传统文化设施建设与利用互联网等先进技术有效对接，依托村级基层综合性文化服务中心或直接进入农户家庭，开展数字文化资源精准入户的“零距离”服务[11]。省级层面打造公共文化服务云平台，提供给经济欠发达地区免费对接使用，组织“订单式”“定制化”公共文化精准惠民扶贫项目，实现按需、按人定制和推送公共文化服务，精准对接群众文化需求[12]。

3.4 加大经费投入力度与效度，为公共文化精准惠民扶贫提供财政保障

整合现有全省广播电视覆盖专项资金、农村电影放映专项资金、农家书屋建设专项资金、公共文化设施免费开放补助资金、基层公共文化服务能力建设专项资金、公共文化服务体系建设绩效奖补资金等6类专项资金中面向县级1-4类地区补助的扶贫经费，设立由文化行政部门扎口管理、符合发展需要的专项公共文化扶贫经费。制定公共文化专项扶贫经费管理办法，根据经济欠发达地区的人口、地域和经济发展水平，加大针对贫困地区的财政投入力度与效度，要由过去“广撒网”的粗放阶段转向“精准帮扶”的细化阶段，突出对重点文化扶贫项目的支持，利用有限的扶贫资金实现最大的扶贫效果，提升惠民扶贫的精准度[13]。省财政要加大对经济欠发达地区的一般转移支付力度，在经济欠发达地区建立文化财政专项资金保障机制，保持基本公共文化服务财政支出与经济社会发展总体水平和政府财力增长相适应，同时切实加大对经济欠发达地区文化扶贫资金的使用监管力度，杜绝扶贫项目的实施单位挤占扶贫资金用于弥补行政经费的问题，确保扶贫款项专款专用。

3.5 健全基层人才队伍建设机制，为公共文化精准惠民扶贫提供人才保障

公共文化精准惠民扶贫需要人才的支撑，否则难以为继。但江苏省针对经济欠发达地区的文化人才下乡扶贫机制相对滞后，政府扶持文化人才的政策也落实不到位。比如省委省政府要求的每个行政村（社区）设立不少于1个政府购买的宣传文化公益岗位，还有不少地区没落实到位。在许多经济欠发达地区已呈现文化人才少、文化程度低、专业弱、年龄结构不够合理的状况。因此，政府层面应完善文化领域选人用人和激励保障机制，针对经济欠发达地区动态制定公共文化机构人员编制标准，让基层文化工作者留得住、定下心、愿意干。鼓励支持扶持乡土文化骨干、基层文化名人、优秀群文团队发展，鼓励推动文化单位专业人员、相关专业大学毕业生、优秀文化人才到经济欠发达地区工作或挂职锻炼[14]。学习山东、黑龙江等省份的做法，在经济欠发达地区组织开展“结对子、种文化”为主题的“一对一”“一对多”的人才结对帮扶，省级“两馆”重点帮扶设区市，市级“两馆”重点帮扶县(市、区)，县级“两馆”重点帮扶乡镇、街道，乡镇文化站重点帮扶村（社区），构建网络健全、组织有力、畅通高效的文化人才帮扶工作机制[15]。

3.6 建立质量评价与反馈机制，为公共文化精准惠民扶贫提供考核监督保障

要让公共文化扶贫更加精准、更加惠民、更有效率，最好的办法是有足够灵敏的评价与反馈机制，让扶贫效果与“掌勺者”的自身利益正相关挂钩。因此，要在省级层面出台《江苏省公共文化扶贫工作考核办法》，制定工作考核指标，明确各相关部门扶贫职责。在县、乡镇、村各级干部明确他们在扶贫各阶段的主要任务，通过工作评议、视察调研、巡回督办等多途径，全面考核减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金等方面任务落实情况，实现对文化精准扶贫工作的系统有效监管。省、市、县、乡四级政府应将公共文化服务与文化扶贫效果纳入部门评价考核体系，增加公共文化服务在政府绩效测评中的比重，变软约束为硬指标。引入第三方评估制度，把文化领域的扶贫评估结果作为党政领导班子和主要负责同志脱贫攻坚成效考核的重要参考。同时，建立并健全文化扶贫公众满意度评价机制，科学测评公众文化需求的满足情况、公共文化服务满意度及社会效益等，并辅之以动态反馈调整程序，实现文化精准扶贫“运行—测评—反馈—改善”的良性循环[16]。

文化扶贫是改造贫困文化、遏制返贫现象、阻止贫困代际传递、提高自身素质和增强自我发展能力的关键和根本。针对江苏省经济欠发达地区的公共文化服务领域的扶贫，无论是通过“输血式”“造血式”或是“树人式”，要实现精准惠民仍任重而道远。我们必须通过对“最后一公里”打通后群众文化生活需要和公共文化扶贫规律特点的研究，建立一套针对性强、精准度高、实用高效的公共文化精准惠民扶贫保障机制，才能提升江苏省经济欠发达地区文化扶贫效能。