开放的诸边主义：世界贸易组织谈判改革的路径

都 亳

(1.吉林大学，吉林 长春 130012)

2015年12月，经过15年的艰难谈判，多哈回合谈判实际上宣告破裂。尽管多哈回合谈判尚未正式结束，但人们普遍认为多边贸易谈判和治理效率低下，许多政策制定者已将注意力转向诸边贸易治理，认为这是多边主义的一个有前途的替代方案。2017年12月,布宜诺斯艾利斯举行的第十一届部长级会议(MC11)提出了世界贸易组织(以下简称WTO)成员方的三份宣言，旨在为中小微企业、电子商务和投资便利化的新贸易规则的诸边倡议奠定基础。诸边主义的兴起意味着WTO向差异化贸易一体化的“俱乐部中的俱乐部”转变。(1)Bernard Hoekman and Petros C. Mavroidis, “Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System”, World Trade Review, Vol. 14, No.1, 2015, p.101.封闭式诸边协定(Plurilateral Agreements，简称PAs)和关键多数协定(Critical Mass Agreements，简称CMAs)能够使志同道合的成员进一步深化和扩大WTO对具体贸易问题的规则和承诺，而其他犹豫不决的WTO成员可不需要参与这些倡议，以使诸边协定和关键多数协定生效。相比多边主义要求WTO所有164个成员方参加并对新的规则和承诺达成共识，诸边主义承诺在调整WTO以适应当前全球贸易不断变化的挑战方面更加有效，WTO作为一个“俱乐部中的俱乐部”有望使全球贸易体制摆脱目前的瘫痪状态。

另一方面，通过诸边俱乐部进行治理，可能会在法律和经济上导致全球贸易体制面临碎片化的风险。(2)柯静：“世界贸易组织改革：挑战、进展与前景展望”，《太平洋学报》，2019年第2期，第27页。不同成员的多个诸边协定和关键多数协定会产生不同的承诺和规范，这可能会破坏国际贸易法的一致性，使利益相关者更难驾驭贸易体制。更严重的是，向诸边主义的转变有可能使发展中国家和最不发达国家陷入困境，它们可能难以在谈判中发出自己的声音，难以参与和承诺雄心勃勃的诸边协定和关键多数协定。WTO向差异化贸易一体化的“俱乐部中的俱乐部”过渡可能会限制贸易在促进发展和消除贫困方面的潜力。

可见，WTO在未来几年面临着重要的治理挑战。政策制定者如何利用诸边治理的效率和有效性，同时限制诸边主义对WTO和全球贸易制度的负面影响？本文试图对这一问题作出一些尝试性的回答。

一、提出诸边主义的理论依据

1.1 多边主义的理论基础

“多边主义”一词在贸易领域意味着所有WTO成员共同制定和商定共同规则，并就贸易自由化承诺进行谈判。然后，所有WTO成员都适用这些规则，并向其他WTO成员提供符合其承诺表的市场准入。换言之，WTO成员不得歧视其他成员。多边主义的一个显著例外是优惠贸易协定(PTAs)，它在一定限度内允许WTO部分成员之间的歧视性贸易自由化。

多边主义一直是出于经济和政治考虑的全球贸易治理的理想模式。首先，战后世界经济的缔造者认为，贸易歧视加剧了两次世界大战之间的经济失衡和政治紧张，多边主义应防止贸易加剧国家间的紧张局势。其次，多边主义应确保贸易能够在一套连贯和透明的规则下进行，为贸易商和消费者提供一个公平的竞争环境。最后，多边贸易自由化应该确保资源的最优配置，以最大限度地提高产出和最终的福利。(3)Jagdish Bhagwati, Termites in the Trading System, Oxford University Press, 2008, p.115.歧视性的贸易自由化——在双边、区域或多边基础上——可导致贸易的扭曲、世界稀有资源的分配不当和福利的放弃。

1.2 贸易政策和新政策权衡日益复杂

政策制定者将多边主义作为全球贸易治理的理想，是有充分理由的。最近政策辩论转向诸边主义，其理由通常是基于效率和效力，而不是经济理论。一些决策者和学者们认为，尽管从理论上讲福利最大化，但多边主义已经行不通了。诸边主义被理解为在相当多的WTO成员方中就规则和新的市场准入承诺达成一致，被视为一种务实但并不理想的全球贸易治理方式。

有学者运用俱乐部产品理论支持诸边主义。认为鉴于多边主义的困境，诸边主义不应仅仅被视为一种实用的、次优的贸易治理方法。相反，在很多情况下，诸边主义应被视为当今贸易治理最佳和福利最大化的方法。简言之，现代贸易政策日益复杂，在贸易收益与对监管和公共政策的侵入性调整之间，产生了新的权衡。诸边安排比多边主义更适合于确定相互同意的合法的和最大限度提高福利的协定。(4)Robert Basedow, “The WTO and the Rise of Plurilateralism—What Lessons Can We Learn from the European Union’s Experience with Differentiated Integration?” Journal of International Economic Law, Vol. 21, No. 3, 2018, pp.411-431.

众所周知，传统的贸易政策侧重于消除关税和配额等经典的边境贸易壁垒。贸易政策和谈判通过所谓的“消极”一体化进行。政策制定者面临着消除贸易限制所带来的贸易收益与潜在的就业负面影响之间的权衡。然而，自20世纪70年代末和80年代新自由主义范式兴起以来，许多国家完全赞同贸易自由化一般有利于社会并使福利最大化的经典经济观点，从谈判伙伴获得市场准入承诺已成为许多决策者关注的关键问题。

然而，在过去的几年中，贸易政策发生了根本性的变化，出现了新的具有挑战性的政策权衡。现代贸易政策以监管合作的形式，通过“积极”一体化而非“消极”一体化推进。监管的差异引发了三种类型的贸易成本。首先，贸易商可能需要了解当地的监管要求;其次，他们可能不得不调整商品和服务以适应当地的监管要求;再次，他们可能必须为地方当局的合规评估程序付费。现代贸易政策寻求在民主界定的公共政策和监管目标的范围内加强各国监管机构之间的交流与合作，以促进监管的趋同与协调。各国寻求就共同监管和执行机制达成协议，以便在实现其公共政策和监管目标的同时，获得贸易自由化的经济收益。因此，作为“积极”一体化的现代贸易政策是一个“建设性”的过程，比传统贸易政策更具侵入性。它要求各国在贸易和更广泛的公共政策目标之间找到一种微妙的平衡。

1.3 现代贸易自由化——网络效应或俱乐部产品

通过国际监管合作实现的贸易自由化，可能受到网络效应的影响，也可能满足俱乐部产品的质量。随着越来越多的行政辖区适应这一标准，遵守国际法规(例如基本产品标准)的收益可能会增加。这种网络效应使通过监管合作实现贸易自由化成为非歧视性，并确实使多边主义对这类监管具有可取性和自我维持性。然而，在许多情况下，监管合作应展现出俱乐部产品的活力，使诸边主义成为一种更有前途的治理方法。俱乐部产品具有非竞争性及排他性。代理商可以合作生产，联合生产显著降低了人均生产成本，而所有参与的代理商都可以消费产品。然而，这些俱乐部产品需要根据俱乐部的喜好，即代理商的整体喜好进行调整。俱乐部产品不太可能完全满足任何一个代理商的喜好。只要消费一个低成本的俱乐部产品所带来的收益超过消费一种不完全符合代理商喜好的产品所带来的损失，代理商就应该留在一个俱乐部。如果俱乐部变得更大，人均生产成本就会下降。然而与此同时，俱乐部产品必须适应其成员日益多样化的偏好。因此，俱乐部产品理论预测俱乐部具有最优的福利最大化规模。如果俱乐部规模小于最佳规模，代理商可能会加入。如果他们的规模超过了最佳规模，代理商很可能会离开俱乐部。最优规模取决于联合生产实现的成本节约和代理商偏好的异质性。

俱乐部产品理论如何通过国家间的监管合作与贸易自由化联系起来? 通过监管合作实现的贸易自由化在许多方面类似于俱乐部产品的生产。它面临着政策制定者在贸易和其他公共政策之间进行权衡的挑战。各国需要仔细权衡监管合作的成本和收益。参与监管合作并遵守国际协定的规则可能导致贸易和投资活动的增加，促进国内生产总值的增长并创造就业机会。与此同时，各国在进行监管合作时也面临成本。它们需要放弃符合本国偏好和目标的监管而执行反映所有参与国的总体偏好和政策目标的国际协定的规定。因此，各国只有在经济收益超过调整监管和公共政策的成本的情况下，才应进行国际监管合作。如果成本大于收益，各国应停止合作。随着参与国际监管合作的国家数目的增加，各国的偏好和政策目标与国际协定之间的距离可能会更大。换言之，参与监管合作的成本可能会增加。如果增加成员所带来的经济收益没有达到同样的程度，各国可以放弃合作安排，宁愿放弃经济收益，以便维持国家监管。分析表明，国际监管合作安排有一个最优规模，当调整的管制成本和贸易自由化带来的经济收益相交时，应达到最优规模。(5)Rudolf Adlung & Hamid Mamdouh, “Plurilateral Trade Agreements: An Escape Route for the WTO?” Journal of World Trade, Vol. 52, No.1, 2018, p.104.最优规模的合作安排应该是福利最大化，因为它在成本和收益之间达到了最优的平衡。

二、WTO框架下诸边协定的历史经验与发展

诸边主义可以被定义为“有限数目的政府之间的共同利益，这些政府为了相互联系而将这些利益结合在一起”。(6)Philip G. Cerny, “Plurilateralism: Structural Differentiation and Functional Conflict in the Post-Cold War Order”, Millenium: Journal of International Studies, Vol. 22, No.1, 1993, pp.27-51.其主要目的是:“通过自愿合作的进程，提供一个各国政府寻求调和国内和国际经济目标的论坛”；“使志同道合的政府能够形成一致的立场，然后在更广泛的多边背景下推进这些立场。”(7)Nicholas Bayne and Stephen Woolcock, eds., The New Economic Diplomacy. Decision-Making and Negotiation in International Economic Relations, Farnham: Ashgate Publishing Limited, 2011, p.102.诸边谈判是多边谈判的一个分支，多边机构的一些成员接受一项协议，他们希望该协议能在稍后的“多边化”阶段被其他成员所接受。

在WTO框架下，诸边协定是指部分(而不是全部) WTO成员在WTO更大的规则框架内谈判达成协定。WTO内的诸边协定可分为两类：一类是只对签署这种协定的成员开放市场准入和承担义务的封闭性、排他性诸边协定；另一种是充分适用最惠国待遇，对所有WTO成员开放的诸边协定。

一方面，WTO成员可根据《建立世界贸易组织协定》第二条第三款进行诸边协定的谈判。志同道合的国家可能会聚在一起，制定新的规则和(或)市场准入承诺。诸边协定可规定称为WTO-plus 和WTO-extra 的WTO承诺。WTO-plus 诸边协定深化了已经存在的WTO市场准入承诺和规则。WTO-extra 诸边协定将WTO市场准入承诺和规则的范围扩大到新的领域。签署协议的国家可以在歧视性的基础上适用诸边协定，最惠国待遇不能适用于诸边协定。换言之，没有签署的WTO成员不能要求与签署诸边协定的成员享有同样的待遇。但是，大多数诸边协定的目标是为了制定新规则而不是额外的市场准入承诺。诸边协定通常是特定问题或部门的协议，不包括签署国之间的全部贸易活动，各国关注的是诸如环境产品或电子商务等相当狭窄的问题。值得注意的是，依据《建立世界贸易组织协定》第X条第9款规定，为了将新的协定列入附件4(诸边协定)，需要在部长级会议(或总理事会)上以协商一致作出决定。此外，有必要将这一新协定列入《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)附录一的多边贸易协定清单。根据《建立世界贸易组织协定》第X条第8款，这需要在部长级会议(或总理事会)上作出协商一致修正的决定。该决定应经部长级会议批准后对所有成员生效。与修改《建立世界贸易组织协定》附件一的情况相反，在未能达成共识的情况下，不存在三分之二多数的备选办法。因此，一旦志同道合的WTO成员达成协议，他们就需要向WTO总理事会提交文本以便事前审查。如果非签署国得出的结论是计划中的协议违背了他们的国家偏好，他们可能会否决诸边协定。事前共识规则确保了诸边协定具有帕累托效率，但是，它也将延误诸边协定的缔结。

另一方面，WTO成员可以就关键多数协定(CMAs)进行谈判，然后基于最惠国待遇向所有其他成员方开放利益(即使它们没有参与谈判进程)。为了防止“搭便车”，这种开放的诸边协定的生效通常以“关键多数”的国家参与为条件，这些国家代表约80%或更多的市场份额，这是一个相当具有挑战性的基准。(8)Gary Winslett, “Critical Mass Agreements: The Proven Template for Trade Liberalization in the WTO”, World Trade Review, Vol. 17, No. 3, 2018, pp.405-426.关键多数协定是一种可行的治理方法。如果参与的WTO成员在相关领域的世界贸易、生产和消费中占相当大的份额，这种“临界量”确保了贸易自由化带来的巨大收益，并补偿了签署国因搭便车而蒙受的损失。

至今为止，关贸总协定/世界贸易组织(GATT/WTO)从封闭式诸边协定和关键多数协定中获得了一些有限的经验。在20世纪60年代和70年代期间，一些志同道合的关贸总协定缔约方曾就一些特定贸易问题进行了所谓的守则谈判。大多数守则作为乌拉圭回合(1986—1994年)的一部分并入《建立世界贸易组织协定》，从而成为多边承诺。至今，已有三个诸边协议生效——《政府采购协定》《民用航空器贸易协定》和《信息技术产品协定》。

近些年，WTO体制内外出现了若干诸边倡议。《反假冒贸易协定》(Anti-Counterfeiting Trade Agreement ，简称ACTA)是包括美国、欧盟和其他经合组织经济体在内的约30个国家在WTO之外发起的一项诸边倡议，旨在建立一个法律框架，打击假冒商品贸易和与贸易有关的侵犯知识产权行为。尽管谈判已经结束，但欧盟在2012年没有批准该协定。第二个重要的诸边倡议是《环境产品协议》(Environmental Goods Agreement，简称EGA)。2014年至2016年，约50个WTO成员在WTO中谈判了《环境产品协议》，《环境产品协议》被设计成关键多数协定。经过两年的谈判，在即将结束时，主要谈判方提出了新的要求，导致谈判破裂。目前，约有50个WTO成员正在就所谓的《服务贸易协定》(Trade in Service Agreement，简称TISA)进行谈判。《服务贸易协定》的目标是协调主要服务部门的规章和标准，从而促进贸易。它追随了《服务贸易总协定》(GATS)的脚步，参与谈判的国家在世贸组织之外进行谈判，其他WTO成员的参与兴趣不大。2017年12月，在WTO第11届部长级会议上，WTO成员同意就电子商务、国内服务监管、投资便利化以及中小微企业问题制定四项联合诸边计划。至于哪些愿景将在未来几年成为现实还有待观察。

三、诸边主义的积极和消极影响

3.1 诸边主义的积极影响

第一，获取经济收益：诸边主义伴随着一系列的成本和收益。诸边协定和关键多数协定的一个主要优势是经济性。诸边协定和关键多数协定可以通过两个渠道促进增长，规定降低关税，使国家间的经济关系自由化，从而使它们能够利用各自的相对优势和资源。因此，诸边协定和关键多数协定——很像多边或双边协定——为更有效地分配和使用各国的生产能力和资源提供了条件。

第二，简化治理和贸易规则现代化：除了与贸易一体化相关的“经典”经济效益外，诸边协定和关键多数协定是有望更新规则的治理工具。世纪贸易组织法反映了20世纪80年代的经济、政治和法律现实。目前，WTO争端解决机构寻求根据新的挑战适用和制定世纪贸易组织法。然而，这种做法引发了合法性、问责制和有效性方面的问题。诸边主义是为突出贸易问题制定新的现代规则的一项有希望的战略。

第三，保持WTO的活力：许多国家在过去十几年越来越多地将规则制定和政策辩论从WTO转向双边论坛，从而危及WTO作为全球贸易治理焦点的地位。诸边协定和关键多数协定牢牢扎根于WTO的法律、政治和体制背景，它们可能使WTO作为全球贸易体制的法律和政治中心继续存在。

3.2 诸边主义的消极影响

第一，限制对多边努力的兴趣：虽然诸边主义可能被视为克服多边贸易谈判困难的有希望的贸易治理新方法，但也有人批评它进一步限制了对这种努力的兴趣。当各国通过双边和诸边协定来实现其贸易政策目标时，达成多边协定的相对成本就会上升。这种效应也引发了对全球贸易治理公平性的质疑。多哈发展回合旨在制定更有利于发展的贸易规则，以换取发展中国家和最不发达国家对知识产权或服务贸易规则的接受。当前，从多边主义向诸边主义的转变，破坏了发达国家与发展中国家之间的这一君子协定。

第二，使发展中国家边缘化：诸边主义的另一个重要缺点是有可能将反对意见边缘化，特别是来自发展中国家和最不发达国家的反对意见。对诸边主义的批评警告称，诸边协定和关键多数协定使富裕的发达国家能够就符合其国家利益的行业规则达成一致。虽然发展中国家和最不发达国家在法律上可能不受这些规则的约束，但如果它们将来想要参与相关的全球价值链并加入诸边协定，它们实际上可能不得不接受和遵守这些规则。因此，人们认为，诸边主义有可能破坏WTO的合法性和问责制。

第三，潜在的发展影响：过去几十年，贸易一直是推动国际发展的最强劲引擎之一。竞争进入全球市场是决定性的，诸边主义的崛起可能使进入全球市场变得更加复杂。未来的诸边协定和关键多数协定将在很大程度上关注复杂的监管问题，而发展中国家和最不发达国家往往缺乏执行复杂国际规则的能力。如果不伴随能力建设，诸边协定和关键多数协定可能阻碍发展中国家的经济一体化。

四、开放的诸边主义：解决WTO谈判僵局的路径

鉴于多哈回合陷入困境，一些关于如何推进贸易自由化的分析突出了具有部门性、诸边性和/或“关键多数”特征的协定作为前进路径的可能性。华威委员会(The Warwick Commission)在2007年的报告中主张，未来应更积极地考虑“关键多数”途径，并认为这种路径有更多的先例：在电信和多哈回合非农产品“零关税”市场准入倡议以及东京回合守则中都曾运用了一种“关键多数”的逻辑，尽管东京守则导致了贸易体系的巴尔干化。(9)Warwick Commission, The Multilateral Trade Regime: Which Way Forward? Coventry: University of Warwick, 2007, p.322.皮特·盖勒(Peter Gallagher)和安德鲁·斯托勒(Andrew Stoler)指出关键多数协定有助于隔离多边贸易谈判中非互惠的潜在有害影响，并断言该方法有助于农业方面的谈判。(10)Peter Gallagher and Andrew Stoler, “Critical Mass as an Alternative Framework for Multilateral Trade Negotiations”, Global Governance, Vol. 15, No.2, 2009, pp.375-392.埃尔希(Manfred Elsig)讨论了如何与一个更强大的秘书处一起开展“关键多数”的框架工作，以促进更富有成效的谈判。(11)Edward Mansfield. and Helen Milner, Votes, Vetoes, and the Political Economy of International Trade Agreements, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2012, p.276.

值得注意的是，华威委员会、斯托勒和埃尔希都在支持关键多数协定的同时提出了警告。华威委员会提供了关键多数协定需要满足的若干标准，包括具有约束力、可诉性及考虑分配后果等。(12)同①, p.380.盖勒和斯托勒指出，在农业贸易谈判中，“关键多数”方法当然不是解决所有困难的灵丹妙药，它仍然会遇到各种政治上敏感的支持计划的问题。埃尔希还提出了一个重要的观点，即关键多数协定的缔约方需要确保有效的激励措施，以鼓励协定的非参与方加入而不是继续搭便车。

2015年《信息技术产品扩围协定》的达成，是WTO自1995年成立以来主持贸易自由化最成功的一次尝试，被认为是开放的诸边协定。一个开放的诸边机制的运作方式是，一类产品的主要生产国和进口国的“关键多数”彼此同意取消关税，然后在最惠国的基础上将这些关税削减扩大到所有WTO成员。这意味着这些其他成员可以进入这些主要进口国的市场，而不必降低关税，从而有效地搭便车。这就是“关键多数”越高越重要的原因，这样做可以使参与者将搭便车的次数降到最低。此外，由于关键多数协定在最惠国的基础上向不参与的发展中国家提供利益，而不需要它们作出让步，因此有效地维护了对发展中国家给予特殊和差别待遇的原则。《信息技术产品扩围协定》的成功，证明了“关键多数”方法的可行性和有效性，并为WTO其他贸易议题的自由化谈判提供了行之有效的样板。

尽管WTO存在着协商一致和单一承诺的僵化效应，但可以在不诉诸法律改革的情况下，对WTO的决策采取更加灵活的做法。《建立世界贸易组织协定》第十条下的各款为在WTO中采取更灵活的决策方法提供了可能性。依据第十条第1款和第3款的规定生效的《贸易便利化协定》(TFA)表明，WTO成员可以在多哈回合谈判中放弃自己强加的严格义务，包括单一承诺要求。正如约翰·杰克逊(John H. Jackson)曾敏锐地告诫：“在某些情况下，尝试一种不属于一揽子方案的一部分的方法可能是明智的”。(13)John H. Jackson, “The WTO ‘Constitution’ and Proposed Reforms: Seven ‘Mantras’ Revisited”, Journal of International Economic Law, Vol. 4, No. 1, 2001, p.72.诉诸《建立世界贸易组织协定》第3款规定的逐步多边化进程、第4款规定的软法路径以及第9款规定的诸边协定，都可产生积极效果，使WTO在快速发展的21世纪中作为国际贸易的监管者和促进者更加具有现实意义。在不受单一承诺和共识阻碍的情况下，管理国际贸易的各种选择可以帮助建立一种不同的速度制度，《贸易便利化协定》的生效能够推动WTO采取一种新的决策方式，从而更好地利用现有的、更灵活的程序，来疏通目前易陷入僵局的WTO决策体系。

在谈判路径的选择方面，追求开放的诸边倡议是解决WTO谈判僵局的一部分。WTO第十一次部长级会议的成果之一，是由不同的WTO成员集团就电子商务、投资便利化、中小微企业和国内服务监管等问题提出诸边倡议。加入这些集团的WTO成员表明，不能利用协商一致意见来阻止各国集团讨论共同关心的问题，它们可以使用两种机制在政策领域进行合作: 即关键多数协定和WTO第二条第三款下的诸边协定。

那么，政策制定者如何利用诸边治理的效率和有效性，同时限制诸边主义对WTO和全球贸易制度的负面影响呢?

至少，开放的诸边倡议向WTO体制注入了新的活力。它们为WTO成员集团提供了一种机制，让它们就自己感兴趣的问题进行接触，并确定是否有可能就什么是可取的政策达成一致。它们可以作为实验室，确定合作可行的领域，并证明WTO在提供合作平台方面不必因其一贯做法而受到阻碍。即使在证明不可能达成协议的情况下，相关的谈判也是有益的，因为它们将有助于就一系列问题制定一项前瞻性议程，以更新适用于所有WTO成员的规则。总之，WTO成员需要考虑是否所有成员都必须参与发起每一个新的谈判或倡议。成员集团更大程度地奉行开放、非歧视性的诸边倡议，为在不存在或可以解决搭便车的问题上取得进展提供了机会。

WTO多哈回合启动18年来，除了达成《信息技术产品扩围协定》和《贸易便利化协定》外，整个谈判没有实质性进展，谈判的效率相对降低。面对WTO陷入的危机，各成员方都在努力，以期为WTO改革贡献方案：欧盟2018年9月18日发布WTO现代化方案，主张在可能的领域继续维持全面多边谈判并取得成果的支持；在无法获得多边协商一致的领域，积极支持和推进诸边谈判，谈判对所有成员开放且结果在最惠国基础上适用。(14)“EU Concept Paper”, European Commission Website, September 18, 2018, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.加拿大在《WTO强化及现代化》讨论稿中主张，尽管贸易规则需要更新是共识，但哪些议题是优先事项存在分歧。首先需要确定哪些议题需要努力达成多边协定、哪些议题可以通过诸边举措或其他方法完成。可能的议题包括：多哈回合中未完成的谈判，比如农业支持和发展问题，尤其是最不发达国家面临的问题；制定关于现代经济和全球化社会维度问题的规则，包括数字贸易、包容性贸易、可持续发展、投资和国内监管等；以及通过国有企业、产业补贴、技术和商业秘密、透明度问题导致的竞争环境的扭曲问题。(15)“Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper”, Nigerian Office for Trade Negotiations Website, August 30, 2018, http://www.notn.gov.ng/bundles/notn/docs/Strengthening-and-Modernizing-the-WTO.pdf.在规则现代化的方法方面，加拿大建议不应期望成员方承担他们没有同意的义务，同样不应阻止其他成员方自愿通过政策声明的形式或是具有约束力的协议(比如，诸边协议)来提高承诺水平。具有约束力的协议应该具有包容性、开放性，为其他成员方的加入或最终的多边化提供明确的规则。作为WTO体系的重要参与者和捍卫者，中国主张帕累托改进型的改革，建议改革应考虑到绝大多数成员方的发展利益，而不是谋取私利的途径，应是“做大蛋糕”的过程。因此，对我国而言，在谈判路径选择上，一方面要坚持协商一致的原则，另一方面在无法达成协商一致的领域也可接受诸边参与的方式。以谈判达成的现有诸边协定的经验为基础，采取诸边办法解决WTO某些领域的僵局似乎是至关重要的。这些领域是：谈判诸边协定的框架(哪些议题可以通过诸边举措完成)；协定所通过的原则(这些原则是以最惠国原则为基础的，所产生的利益将扩大到所有世贸组织成员)；以及是否适用WTO争端解决条款。虽然，目前WTO还没有针对诸边协定谈判和适用的多边规则，但确保诸边协定谈判的开放性和多边化阶段的决策程序尤为重要。鉴于诸边协定可能对WTO带来潜在的负面影响，有必要设计相应的规则对诸边协定的谈判和适用进行全面的规制。

由于诸边协定使WTO成员能够在WTO体系内作出进一步承诺，诸边解决方案可以遏制由于区域贸易协定、自由贸易协定和双边投资协定不断增加而对WTO造成的持续侵蚀。本文建议在秉持多边“协商一致”原则的前提下，推动WTO建立更加合理有效的综合治理模式。逐步扩大采纳开放式诸边谈判模式，形成WTO体制内多边与诸边共存的模式，并最终通过关键多数的开放式诸边模式迂回推动WTO回归多边谈判模式。

首先，关键多数协定(CMAs)一般只涉及一个行业或产品，它们减少了参与谈判的社会利益团体的数量，一旦达成协议，就不能因要求在一些不相干的问题上作出让步而破坏协议，与单一承诺相比，减少了索取让步的机会。其次，由于关键多数协议通常只寻求降低关税，而不是解决补贴和监管差异等非关税壁垒，从而化解了非政府组织的反对。在处理关税以外的贸易障碍方面，20世纪90年代谈判的《金融服务协定》和《基本电信协定》中都采用了关键多数路径。有限的收益聊胜于无。即使是那些必须应对非关税壁垒的贸易谈判，也应尽可能避免有争议的问题。如果拟议中的贸易协定中的条款将引发对贸易协定的强烈反对，那么，没有这些条款的贸易协定或许比根本没有贸易协定要好。

作为在WTO范围内未来贸易协定的基础，诸边办法将使该体系具有透明度，允许通过WTO争端解决机构解决有关争端，并以最惠国原则为基础。在争端解决方面，开放式的诸边协定模式应该适用WTO争端解决机制，而不能“另起炉灶”。(16)钟英通：“WTO改革视角下的诸边协定及其功能定位”，《武大国际法评论》，2019年第1期，第109-124页。目前WTO协定中的《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)附录1与附录2已对诸边贸易协定作出了规定。依附录1的规定，诸边贸易协定属于《关于争端解决规则与程序的谅解》适用的协定。但考虑到这种协定的特殊性，其争端解决不能采用交叉报复。

此外，开放式的诸边协定谈判模式应积极为发展中成员争取过渡性安排或差别待遇。谈判进程中应提高透明度，如果诸边贸易协定的构想和设计良好，未参与的WTO成员方过后将有动力在符合各自国家贸易战略的情况下逐步加入。

五、对中国参与诸边谈判的建议

未来诸边谈判因其可以提高WTO谈判的灵活性和效率，将成为WTO前行的主要动力，开放的诸边主义是实现多边主义最现实的路径，也可能是唯一出路。(17)“Revitalizing Multilateral Governance at the World Trade Organization, Report of the High-Level Board of Experts on the Future of Global Trade Governance”, WTO, 2018, p.35, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/bertelsmann_rpt_e.pdf.作为世界第二大经济体和货物贸易第一大国，中国必须在WTO改革的谈判上发挥积极作用，力推WTO做出必要改革，全力维系WTO在全球经贸治理中的核心作用。因此，中国正积极寻求推动多边贸易规则升级的途径，推动WTO诸边协定谈判。(18)龚柏华：“论WTO规则现代化改革中的诸边模式”，《上海对外经贸大学学报》，2019年第2期，第14-20页。

作为发展中成员，中国积极参与诸边自由化倡议，并为谈判做出了重要贡献。在多边谈判之外，中国积极推动诸边贸易自由化进程。参加了《信息技术协定》扩围协议谈判、《环境产品协定》谈判，并在53个成员参加的《信息技术协定》扩围协议谈判中，为推动各方就取消201项信息技术产品的关税达成协议作出重要贡献。中国于2007年启动加入《政府采购协定》谈判，为加入该协定做出了积极努力。

此外，中国还推动世贸组织回应投资便利化、中小微企业、电子商务等世贸组织成员普遍关注的新议题并开展相关讨论。发起成立“投资便利化之友”，引导70多个成员达成《关于投资便利化的部长联合声明》。加入“中小微企业之友”，推介中国在世贸组织相关提案中关于支持中小微企业的内容。加入“电子商务发展之友”，积极推动世贸组织电子商务议题多边讨论，分享经验做法，帮助发展中成员从发展电子商务中受益。

2019年5月13日，中国向世界贸易组织正式提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》。中方强调支持对世贸组织进行必要改革，但改革应坚持三项基本原则：第一，维护非歧视、开放等多边贸易体制的核心价值，为国际贸易创造稳定和可预见的竞争环境；第二，保障发展中成员的发展利益；第三，遵循协商一致的决策机制。

封闭式的诸边谈判所达成结果的效力仅及于参与谈判的有限成员方，如欲成为适用于全体成员方的多边规则，仍需遵循协商一致原则。就此而言，诸边谈判之“循序渐进”与多边谈判之“全体一致”之间，并不必然存在冲突。但尽管如此，仍然需要在多边与诸边、整体与局部之间维持适当平衡，以免诸边协定喧宾夺主，“架空”多边协定，造成国际贸易体制事实上的“碎片化”。

提倡开放的诸边主义是可试之举。伯纳德·霍克曼认为，在开放和非歧视原则的基础上，开放的诸边主义做法是打破目前“协商一致”原则桎梏的有效途径。(19)Bernard Hoekman and Petros C. Mavroidis, “Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System”, World Trade Review, Vol. 14, No. 1, 2015, pp.101-116.相较于多边协定，诸边协定的优势在于无须协商一致，即可根据最惠国待遇的原则，使谈判成果惠及没有或暂时没有参加诸边协定谈判的成员。而WTO各成员也可借此加强在国际规制方面的合作。因此，当前亟待分析研判中国在WTO多边贸易体制下推动有关投资、电子商务、知识产权、政府采购、通信技术和服务贸易等诸边贸易谈判的重点领域，对中国推动WTO诸边改革的路径、内容、谈判模式及中国在所选择的诸边模式中如何发挥积极的作用提出建议。

WTO改革的长期性和艰巨性，中国宜有思想准备，但不排除在具体问题上“早期收获”，中国在其中可以起到积极作用。对暂难纳入多边机制的电子商务和投资便利化等新议题，部分成员也已经率先启动诸边进程，并已开展实质性谈判。中国于2017年4月发起成立“投资便利化之友”，率先提出投资便利化议题。作为一项为世贸组织推进全球投资便利化所提供的中国方案，投资便利化议题得到世贸组织成员的广泛关注和积极响应。世贸组织第十一届部长级会议期间，在中方积极推动下，70个成员联署《投资便利化部长联合声明》，呼吁在世贸组织深化相关工作。《中国关于世贸组织改革的建议文件》在投资便利化议题上，建议建立专门磋商机制，在尊重成员监管权利基础上，围绕加强透明度、提高行政效率、加强国际合作等要素，开展有效政策协调。

作为WTO必要改革的重要内容，电子商务议题的讨论与谈判具有重要意义。如何能够在全球经济数字化浪潮中居于不败之地，同时能够保证包括经济安全在内的国家安全，如何在全球数字经济规则制定中积极发挥作用，电子商务规则谈判对于中国来说，可能是在全球经济治理领域最为严峻的挑战。中国应保证相关谈判的发展导向和包容性，避免发展中国家在相关领域中不因数字鸿沟而丧失发展机遇，使发展中国家不因数字经济中发达国家的绝对技术优势受到技术垄断的限制，同时防止由于谈判的诸边路线使得诸多发展中国家被置身于谈判之外。

当前，美国把推动诸边、部门贸易谈判作为破解多边经贸僵局、解决运行效率低下的动力。美国认为现有WTO规则无法规制中国技术转移、国有企业和产业补贴等不公平贸易行为，希望联手日欧，进行“自由、公平、互惠”的贸易谈判，并就具体问题先行达成诸边协议或部门协定，再让其他成员加入，进而推动WTO规则的重塑。对此，我们应有清醒的认识。针对贸易扭曲型补贴、贸易救济措施等特定议题应坚持继续通过多边谈判方式解决，对于分歧较大、短时难以达成共识的领域，可以适当选择以“软条款”形成倡导性规则。随着中国在国际规则制定中的话语权不断增强，WTO诸边协定谈判如果没有中国参与，将很难达到“关键多数”标准。因此，在维护多边贸易体制核心原则和基本价值，及自身经济发展模式的前提下，为防止WTO诸边谈判进程被个别大国垄断而成为排他式协定，中国应积极参与国际经贸规则的制定和完善，按照一贯倡导的公平、开放、共享、互利共赢等基本理念，奉行平等自愿、开放透明的原则，切实贡献中国方案，对美欧日三方机制保持警惕，防止WTO改革演变成单纯的“中国改革”，但不排除在一些领域做出必要让步，实现谈判效率和规则公平之间的平衡。

总而言之，为了使诸边主义有效和可持续运行，它必须与多边准则和原则相结合。任何诸边办法都应提供灵活性的空间，以便在多边层次上促进最终的一致。WTO各成员应采取更加开放和鼓励性的态度对待改革，在WTO机制下设计更佳的诸边谈判方式，并采取包容性、可操作性的诸边谈判方式。