加强铁路建设项目可行性研究阶段行业评审管理工作的思考

黄文勇 ，吕昌伟 ，梁 政 ，谢金玲

（1、2、3、4国家铁路局规划与标准研究院工程设计评审中心 高级工程师，北京 100055）

1 铁路建设项目行业评审开展情况

根据国家相关文件要求，报国务院及国务院投资主管部门核准的项目，事前须征求国务院行业管理部门的意见[1]。铁路政企分开以来，国家铁路局承担原铁道部政府职能，于2015年正式开展铁路建设项目可行性研究阶段行业评审工作，铁路行业评审从探索中起步，在实践中完善，初步形成了较为完善的评审流程、评审内容和成果表现形式。截至2018年10月，国家铁路局共组织开展并完成了60余个铁路建设项目、铁路专项规划行业评审工作，提出了项目行业意见，依法履行了行业管理部门职责。

在铁路建设项目可行性研究阶段行业评审过程中，一是突出项目的规划符合性和产业政策符合性，强调国家规划的硬约束和指导性；二是关注项目路网作用、功能定位、建设标准、主要技术方案等重点；三是密切关注生态文明、环境保护以及体现铁路技术发展、科研创新等要求；四是重点关注有效防范化解重大风险，不仅重点关注和防范企业、地方政府债务风险，也关注项目的社会稳定风险；五是与国家铁路局监督管理职责及重点工作相契合，如安全风险、质量风险、运输安全等。铁路行业评审工作的有序开展，为铁路监督管理向项目全周期、特别是前期决策阶段延伸打下了基础，更利于发挥规划引领和约束作用。

经过探索和实践，铁路建设项目行业评审形成了较为科学、具备可操作性的评审流程，研究确定了较为全面、体现铁路行业监管重点的行业评审要求和项目行业意见表现形式，已经在地方政府、设计院、建设单位中形成了行业评审的初步共识。

2 铁路建设项目行业评审存在的不足

通过铁路建设项目行业评审，国家铁路局发挥专业优势，及时高效出具铁路项目行业意见，为国家审批和核准铁路项目建设提供技术支持[2]，在铁路建设项目前期工作中发挥了行业监管作用，取得了显著成效。但铁路行业评审管理存在依法合规性不足、重视程度和行业影响力不够、监督管理范围不全等问题，不适应新形势下铁路行业监督管理的要求。

2.1 行业评审管理办法未建立，行业评审工作缺乏合规性

根据国务院《关于发布政府核准的投资项目目录（2016 年本）的通知》（国发〔2016〕72 号），“报国务院及国务院投资主管部门核准的项目，事前须征求国务院行业管理部门的意见”,国家铁路局出具铁路项目行业意见是依法依规应尽职责。开展铁路项目行业评审、组织研究提出行业评审专家意见是国家铁路局出具行业意见的基础性工作和技术支撑。目前铁路行业评审工作是在国务院投资主管部门已经受理建设项目核准报告之后，与国务院文件要求“事前须征求国务院行业管理部门意见”的规定不符，很难充分发挥行业管理部门作用。其次，交通运输部（国家铁路局）并没有发布铁路行业评审工作的相关管理办法和规定，未对项目行业评审的管理权限、管理范围、评审流程、评审重点、评审要求等内容进行明确，铁路项目行业评审工作从管理方面存在依法合规性不足的问题，缺乏标准化和规范化。

2.2 行业评审范围窄，监督管理存在盲区

根据国务院《关于发布政府核准的投资项目目录（2016 年本）的通知》（国发〔2016〕72 号）第九条，“对取消核准改为备案管理的项目，项目备案机关要加强发展规划、产业政策和准入标准把关，行业管理部门与城乡规划、土地管理、环境保护、安全监管等部门要按职责分工加强对项目的指导和约束”。目前铁路行业评审管理范围仅限于国家批复（核准）的铁路项目，不包含地方主导、地方审批（核准）的铁路项目，《铁路“十三五”发展规划》指出，“十三五”期间，城际和市域铁路规模将达到2 000 km左右[3]，行业评审管理范围窄，存在较大监管盲区，不利于整个铁路行业持续健康发展。从优化政府服务角度看，铁路审批权限下放后，城际铁路建设发展进一步加快，投融资模式也发生深刻变化，地方政府迫切需要行业主管部门给予专业指导和技术支持。从行业监管角度看，地方政府严重缺乏铁路专业技术、铁路建设运营、铁路安全质量要求的专业管理人员，地方铁路建设发展面临的安全质量风险更为突出，更应给予高度关注。

2.3 行业评审重视程度不够，行业监管影响力不足

铁路建设发展主要依据国家发布的“现代综合交通运输体系发展规划”“铁路中长期布局规划”“铁路五年发展规划”等发展规划体系。国家发展改革委《关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知》（发改基础〔2017〕189 号）要求，“在下放项目审批权限的同时，强化规划引领和约束作用”。参与铁路发展规划研究是国家铁路局的重要职责之一，监督规划实施情况也是行业管理部门的应尽职责。目前由于行业评审管理范围窄、重视程度不够，铁路参建单位把铁路行业评审看作无关紧要的程序性环节，行业评审对铁路建设项目执行铁路发展规划的指导和约束作用不能充分体现，行业管理的影响力有待加强，难于发挥发展规划、产业政策和准入标准对投资活动的规范引导作用。

3 铁路建设项目行业评审面临的新形势

3.1 铁路建设发展要求行业评审必须贯彻落实党的十九大精神

交通强国，铁路先行。十九大报告中提出的新理念、新论断、新任务、新举措，如何在铁路建设发展中落地生根，这不能仅依靠铁路企业的思想自觉和行动自觉，更需铁路行业监管部门加强对铁路企业落实十九大精神和各项任务的指导和监督。国家铁路局深入贯彻党的十九大精神，立足铁路行业定位，结合履职监管职责，研究制定了《国家铁路局服务决胜全面建成小康社会行动计划（2018—2020年）》，提出了体现十九大战略部署、服务国家战略的行动计划和要求[5]。铁路建设项目行业评审是国家铁路局监管履职的一项重要工作，行业评审要强化铁路建设贯彻以人民为中心的发展理念，确保铁路建设具体落实十九大报告提出新任务、新目标和新战略，确保铁路建设支撑全面建成小康社会的目标要求。行业评审要从国家机关、行业管理的高度对铁路建设项目方案、前期工作提出要求，积极回应人民对铁路发展的深度关切，敢于提出与铁路企业不同的意见。

3.2 全面依法治国实践要求铁路行业评审工作必须依法合规

十九大报告提出“深化依法治国实践”“建设法治政府，推进依法行政”[6]等要求。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出，“完善规章制度，制定监管工作指南和操作规程，促进监管工作标准具体化、公开化”，“各有关部门要制定项目审批工作规则和办事指南”[7]。国家铁路局2018年重点工作提出，“完善铁路法规制度，进一步完善铁路监管法规和政策依据，进一步提升依法行政水平”。全面依法治国实践要求国家铁路局必须建立健全铁路行业管理法规体系，建立铁路建设项目行业评审管理法规依据，确保评审工作依法合规、依法履职，确保行业评审工作制度化、标准化、规范化、公开化和透明化。

3.3 铁路行业监管职责要求铁路行业评审必须全过程全覆盖

《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）要求，“明确监管责任，注重发挥行业管理部门专业优势，加强项目建设全过程监管”。铁路是国家重要的交通基础设施，是综合交通运输体系中的骨干，涉及重大公共利益和最广大人民的切身利益。铁路行业监管职责要求国家铁路局应建立健全铁路行业全过程、全范围的行业监督管理体系。铁路建设项目政策性、系统性、技术性、安全性、经济性等方面要求较高，通过铁路建设项目行业评审，在规划阶段参与铁路行业重大基础设施规划布局，在项目前期研究和勘察设计阶段监督铁路建设项目前期决策和实施推进，是加强项目建设全过程监管的需要。行业评审要加强对地方审批铁路建设项目的指导和支持，发挥发展规划、产业政策和准入标准对投资活动的规范引导作用，保障地方铁路建设安全质量，更好促进地方铁路持续健康发展。通过对地方铁路建设发展的技术支持和行业指导，实现行业评审横向扩展和深入推进，当好行业监管先行官和探路者，进一步提升铁路行业监管影响力。

4 加强铁路建设项目行业评审的措施和建议

为加强铁路行业监督管理，保障行业评审依法履职尽责，促进行业评审工作制度化、标准化、规范化、公开化、透明化，建议从以下几个方面进一步加强铁路建设项目可行性研究阶段行业评审工作。

4.1 建立健全铁路行业评审法律法规体系

一是根据全面深化依法治国实践、国务院文件要求和铁路行业监督管理需要，尽快修订《铁路建设管理办法》[8]（中华人民共和国铁道部令第11号，2003年7月11日）和《铁路建设工程勘察设计管理办法》[9]（中华人民共和国铁道部令第26号，2006年1月4日），将以上办法修订纳入国家铁路局2019年法律法规制定计划。建议在修订以上管理办法时，明确提出铁路建设项目在可行性研究审查审批阶段，在报投资主管部门核准批复前，应征求行业管理部门意见，进一步从法律法规顶层设计上确保铁路行业评审工作依法合规。

二是制定并发布《铁路建设项目行业评审管理办法》。该管理办法主要明确行业评审管理范围、评审内容、评审程序，并对铁路建设项目各参与单位职责、监督管理等提出要求，目的是规范铁路建设项目行业评审管理工作的具体标准，促进铁路行业评审管理的规范化、制度化、公开化和透明化。

4.2 建立健全铁路行业评审质量管理体系

一是研究编制《铁路项目行业评审报告编制指南》。以强化国家铁路局对项目行业评审管理为目标，加强对设计单位项目行业评审报告编制的指导，扩大行业管理部门在设计单位的影响力和执行力，实现行业监管从前期决策、建设实施到运营管理等方面全覆盖。报告编制要经过广泛调研和论证，文件主要内容要贯彻十九大精神对铁路工作的新要求、新部署；要突出铁路项目的规划符合性、产业准入、功能定位、建设标准、主要技术方案等重点内容；要体现生态文明、环境保护及铁路技术发展、科研创新；要体现密切关注有效防范化解债务风险、社会稳定风险等措施；要与国家铁路局监督管理职责及重点工作相契合。

二是强化铁路行业评审质量内部控制和管理，进一步建立行业评审意见和评审报告的内部审核、会签制度，确保行业评审质量。

4.3 进一步强化铁路行业评审服务理念

铁路行业评审以贯彻落实以人民为中心的发展理念为出发点，服务全面建成小康社会和交通强国建设。铁路行业评审管理工作的立足点要放到为保障铁路行业持续健康发展上，为地方经济社会发展、企业投资做好服务上，在服务中实施管理，在管理中实现服务。要更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。