“十四五”时期的区域发展

新阶段推进区域协调发展的新思路

黄征学

区域发展是国民经济社会发展的重要组成部分。国家“七五”计划首次提出东部、中部、西部三大地带以来，区域发展在国民经济和社会发展计划（或规划）中逐步占据重要地位。“十一五”规划更是在总结西部大开发、东北振兴、中部崛起等战略的基础上，提出实施区域发展总体战略。“十二五”以来，随着我国经济由高速增长转向中高速增长，区域竞争越来越激烈，区域发展逐步打破四大板块的限制，呈现东中西部地区差距与南北方矛盾并存的态势。为统筹解决区域发展中的问题，党的十九大首次将实施区域协调发展上升为国家战略。“十四五”时期，伴随我国经济由高速增长转为高质量增长，企业、行业、区域等的分化愈发明显，贯彻区域协调发展战略也需要新思路。

一、四大板块作为区域政策重要载体的作用显著

改革开放以来，东部地区凭借率先开放的优势，抢抓国际产业转移机遇，吸引大量资金、技术和人才，再加上国家各种政策向沿海地区倾斜，国内生产要素源源不断地向沿海地区集聚集中，推动东部地区快速增长，东部与广大中西部地区差距越拉越大。为降低区域冲突，“九五”计划首次提出“促进区域经济协调发展”，并明确七大地区经济协调发展的方向及六个方面主要的政策措施，奠定区域重划的基础和政策引导的方向。

“九五”末期的1999 年，国家审时度势，做出实施西部大开发战略的决策部署，以基础设施和生态环境保护为突破口，谋划布局西电东送、西气东输、青藏铁路等一批重大基建工程以及退耕还林还草、退牧还草、水土流失综合治理等重大生态工程。“十五”时期，随着计划经济向社会主义市场经济转型的加速推进，拥有庞大国有经济的东北地区体制性、结构性矛盾日益显现，发展面临诸多困难和问题。为此，国家于2003年实施东北地区等老工业基地振兴战略，着重在国有经济战略性调整、国有企业改革和资源枯竭型城市转型发展等方面发力，协助东北地区卸下历史包袱，轻装上阵，跟上全国经济转型发展步伐。针对“中部塌陷”的问题，2004年的政府工作报告中首次提出促进中部崛起。2006年4 月15 日，《中共中央 国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》明确要求中部地区要按照“全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽的定位”谋划发展举措。在“九五”“十五”先后提出三大区域发展战略的基础上，国家“十一五”规划纲要提出实施推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。

经过几个五年规划的推进，针对东部、中部、西部和东北四大板块的政策精准性逐步提高，板块内部的体制性、机制性、结构性矛盾逐渐得以缓解，区域经济发展差距呈现缩小态势。1999年，四大板块的人均地区生产总值分别为10908 元、5129 元、4312 元和8282 元，人均地区生产总值的变异系数达到0.42，明显高于1978年的0.37。在区域发展总体战略的推动下，中西部地区和东北地区的经济增速明显快于东部地区，到了2012 年，各区域人均地区总值上升至57722元、32427元、31357元和46014元，与1999年相比，分别增加了4.3倍、5.3倍、6.3倍和4.6 倍，人均地区生产总值的变异系数也下降至0.32，区域发展差距呈现缩小态势。

二、当前区域发展分化特征明显

2013年中国经济发展进入新常态以后，依靠创新驱动的东部沿海继续保持较为稳定的增长，表现出更强的韧劲和惯性，而依赖投资拉动、资源驱动的部分内陆省份则经历了大幅度的调整，板块内部、南北方之间、城市群之间分化愈发明显，经济发展重心加快南移，东中西部的差距逐步演变为东中西部差距与南北方矛盾并存。

一是四大板块内部分化明显。经济发展进入新常态以来，东部10 个省市中，广东、江苏长期领跑，浙江经济发展势头良好，而河北和天津则逐渐掉队，河北2014年、2015年和2017年的GDP增速连续低于全国平均水平，经济总量排名从2014年的全国第6位下滑至2018年的全国第9位，天津在2018年经济增速更是全国垫底。中部6 省中，山西资源依赖型发展模式转型缓慢，2014—2016年经济增速一度落到全国倒数后三位，与中部其他省份差距逐渐拉大。西部12 个省（区、市）中，西北各省份主要经济指标普遍低于西南各省份，2018 年，西南6 省份除重庆外，GDP 增速均高于全国平均水平，而西北地区6 省份中，内蒙古、甘肃和新疆的GDP 增速低于全国平均水平。东北地区经济增速整体较为疲软，辽宁、吉林、黑龙江甚至在某些年份出现负增长。虽然经多方努力，东北地区经济增速由负转正，但长期在低位徘徊。

二是我国南北方差异显著。与传统的“东强西弱”的经济格局相比，近年来我国经济增长“南高北低”现象尤其值得关注。“十三五”规划以来，结构调整相对滞后的北方省市经济增速开始大幅度放缓，东北三省、山西、甘肃、天津等省市甚至出现负增长。从2013年起，南方省市的总体增长速度开始超过北方，全国呈现出经济增长“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的格局。经济增速的南北分化使得2016 年北方经济规模占全国比重首次下降到40%以下，到2018年进一步下降到38.64%，是1978年以来占比最低的时期。

三是城市群之间出现分化。城市群是城镇化的主体形态，是引领我国经济参与全球竞争的主要载体。国家“十三五”规划纲要明确提出要加快19个城市群的建设发展。19个城市群发展不平衡、不充分的矛盾较为突出。京津冀、长三角、珠三角城市群不论是经济总量，还是创新能力，在全国19 个城市群中都属于领先水平，但与美国东北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等世界级城市群相比，在经济密度、创新能力等方面的差距还是非常明显。长江中游、成渝、关中平原、哈长等城市群2000—2017年的人口占全国人口的比重持续降低。除此之外，城市群内部分化也开始出现。如，京津冀城市群内部北京及周边市县与冀南、冀北地区的分化开始显现。

三、分化背景下促进区域协调发展的新思路

在分化背景下，提高区域政策的针对性和有效性，要及时打破四大板块限制，建立更加积极有效的区域协调发展机制，按照高质量发展的要求，以更高的站位、更广的视野，谋划“十四五”时期乃至今后更长一段时期的区域协调发展。

第一，加快构建“战略区+类型区”双维度区域政策体系。要瞄准建立世界级城市群的目标，在推进高质量、高标准、高水平开放的同时，以广深港澳科创走廊、G60科创走廊和京津唐科创走廊为载体，以北京怀柔综合性国家科学中心、上海张江综合性国家科学中心、安徽合肥国家综合性科学中心和深圳综合性国家科学中心为平台，集聚创新要素，率先打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战，提升我国在全球价值链和创新链中的地位。革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区、资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区等类型地区是区域协调发展的难点和重点。要明确政策支持单元，聚焦补短板，完善差别化政策支持体系，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高基本公共服务水平，提升类型地区的自我造血功能、自我发展能力。以类型地区中的地级市为基本单位，搭建产业发展平台，积极培育区域性中心城市，壮大中心城区规模，提升城市发展质量，带动周边农村地区发展。

第二，强化国内发展与“一带一路”建设的相互支撑。发挥长江经济带、陇海—兰新、沿海、京广京哈、西部陆海新通道等国内重要发展轴带横贯东中西、纵穿南北方的优势，强化国内发展轴带和“一带一路”建设中六大国际经济走廊的衔接，推动国内发展和对外开放深度融合。特别是要高度重视西部陆海新通道在北接丝绸之路经济带、南连21世纪海上丝绸之路、协同衔接长江经济带方面的战略作用，聚力建设铁海联运主干线，加快港口硬软联通建设，实现铁路和港口无缝对接，全方位提升西部地区对外开放水平。同时，抢抓“一带一路”建设机遇，以“六大国际经济走廊”硬联通和软联通为重点，加快推进北京、上海、香港、深圳、广州、武汉、重庆、成都等核心首位城市融入全球城市网络体系。

第三，培育发展现代化都市圈。都市圈是城市群高质量发展、经济转型升级的重要支撑。针对城市群之间及城市群内部的分化，要以都市圈为基本单元，推进基础设施、产业布局、生态环保、商品要素市场、基本公共服务等领域的一体化发展，汇聚发展合力。借鉴京津冀协同发展经验，着重推动创新链、资金链、产业链、政策链和监管链等“五链”融合发展，加快构建现代市场体系、产业体系和创新体系，提升区域国际竞争力。紧紧围绕“五链”融合中的薄弱点、脱节点、梗阻点，配置资金链、提升产业链、共享政策链、完善监管链，提高资源配置效率，推动要素市场、产品市场、市场监管联动发展。

第四，积极构建区域协调发展新机制。贯彻落实《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，推动建立和完善区域战略统筹机制、市场一体化发展机制、区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制和区域发展保障机制，促进要素有序自由流动，促进发达和欠发达地区融合发展。落实主体功能区战略，探索规范化、制度化的横向转移支付制度，建立健全重点生态功能区的生态补偿机制、粮食主产区补助机制，落实城镇化地区财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩政策，促进生态空间、农业空间和城镇空间协调发展。

第五，加强国际区域、次区域合作。抢抓“一带一路”建设的机遇，以“六大国际经济走廊”互联互通为突破口，拓展国际经济技术合作新空间。同时，依托边境经济合作区、跨境经济合作区和境外经济合作区等开放性平台，继续深化澜沧江—湄公河、中国与中亚、图们江等三大国际次区域合作，加强国际次区域合作，打造陆地边境地区对外开放新高地。重点是要深化澜沧江—湄公河国际次区域合作，把长江经济带与中国—中南半岛经济走廊连接起来，深化成渝城市群与云南、贵州的区域合作，把云南建成向南开放的桥头堡。深化我国与中亚地区的合作，发挥丝绸之路经济带的纽带作用，加强中哈、中俄、中蒙合作，把新疆建成向西开放的重要基地。深化与东北亚地区合作，加强黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古和环渤海地区的区域合作，构建我国面向东北亚开放的核心区和重要枢纽。

作者简介：黄征学，男，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土经济室主任，研究员（北京 100038）。

构建“十四五”时期多极网络空间发展新格局

覃成林

实施区域协调发展战略是党的十九大对新时代我国区域发展做出的总体战略部署。因此，推动区域协调发展必将是“十四五”期间我国区域发展的主线。在“十四五”时期，如何建立以促进区域协调发展为导向的全国空间发展格局是一个值得探讨的问题。

一、多极网络空间发展格局是促进区域协调发展的最佳空间组织方式

2016年，笔者与几位年轻学者比较系统地提出了我国多极网络空间发展格局的构想。这个多极网络空间发展格局由七大国家增长极、八大国家发展轴和三大经济联系网络有序组合而成。其中，七大国家增长极分别是珠三角增长极、长三角增长极、环渤海增长极、长江中游增长极、中原增长极、成渝增长极、关中增长极；八大国家发展轴分别是长江发展轴、陇海—兰新发展轴、京沪发展轴、京广发展轴、东南沿海发展轴、沪昆发展轴、京津—沈哈发展轴、京津—包昆发展轴；三大经济联系网络分别是由高速铁路、航空线路和高速公路组成的快速交通网络、由通信网络和互联网构成的信息网络，以及各类企业空间组织网络。

笔者认为，就全国层面的区域协调发展而言，多极网络空间发展格局是一个符合现代区域经济发展的新趋势、具有更优的区域协调发展功效的空间组织方式。

第一，在珠三角增长极、长三角增长极、环渤海增长极的基础上，在内地建设长江中游增长极、中原增长极、成渝增长极和关中增长极，能够改变长期以来国家增长极偏集于沿海的状态，有利于全国经济空间以这个七大国家增长极为战略支点趋向相对的均衡。

第二，上述七大国家增长极依托本地经济联系网络，分别组织和带动华南、华东、华北及东北、长江中游、中原、西南、西北等大区域的经济发展，同时，它们相互之间依托八大国家发展轴而互动、竞争，必将释放出各大区域的经济发展潜力，形成各具特色、活跃的区域经济发展局面。

第三，长江发展轴、陇海—兰新发展轴、京沪发展轴、京广发展轴、东南沿海发展轴、沪昆发展轴、京津—沈哈发展轴、京津—包昆发展轴共同构成全国区域经济联系网络的“四纵四横”干线，一方面连接七大国家增长极，另一方面串联上述七个大区域，成为全国经济空间趋向一体化的重要基础。特别是，可以显著增强七大国家增长极之间、上述七个大区域之间的互动，有利于增强其发展的协调性。

第四，上述三大经济联系网络的作用在于，一是能够通过建立连接和降低空间交易成本，增大各区域之间的互动机会及强度，从而为各类区域创造出新的发展机遇或者改变其竞争状态；二是能够促进市场扩大或者共享，从而促进七大国家增长极和八大国家发展轴的成长；三是能够通过三大经济联系网络自身覆盖范围的扩大，把更多的边缘型区域接入全国区域经济大网络之中，不仅增加了这类区域的发展机会，还增加了区域协调发展的参与者，增大了全国区域经济发展的活跃度；四是能够引导各类要素依托快速交通网络而发生空间流动，形成有序高效的要素流动秩序。

总体而言，与21世纪以来形成的东部、中部、西部、东北四大区域格局相比，多极网络空间发展格局具有更好的区域协调发展功能。

二、构建多极网络空间发展格局的时机基本成熟

从近几年的发展情况看，上述多极网络空间发展格局的形成趋势是十分明显的。仅以七大国家增长极的发展为例，2017 年这七个国家增长极的GDP占全国GDP的比重达到了61.3%，2018年的专利授权量约占全国的84.8%。表明，七大国家增长极保持了良好的发展趋势，在全国区域经济发展尤其是以创新为主导的新旧动能转换过程中发挥着举足轻重的作用。2018年11月18日，中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》），其中提出“以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江—西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。”由此可见，该《意见》所提出七个重点发展区域与上述七大国家增长极的构成及主要功能基本上是吻合的。这从另一个侧面证明了七大国家增长极不仅有很好的发展基础和条件，而且对于促进区域协调发展具有不可替代的重要组织作用。

此外，全国的快速交通网络正在加速发展。继“四纵四横”高铁骨干网建成之后，“八纵八横”高铁网络正在加紧建设。到2018年末，全国的高铁营业总里程近3 万公里，除西藏外，内地所有的省（区、市）都已经进入了高速铁路网络。全国高速公路通车里程超过了63.3 万公里，民航通航里程约838 万公里。同时，信息网络也在快速发展。到2018 年末，全国固定互联网宽带用户达到40738万户，固定互联网光纤宽带接入用户36833 万户，移动宽带用户为130565万户。2019年，全国以直辖市、省会城市以及珠三角、长三角、京津冀区域主要城市等为重点，开展了5G规模组网建设工作。可以预见，5G信息网络的建设在取得经验后将会加快在全国范围内展开。届时，我国的信息网络将会进入一个更加高速的时代。不难预见，快速交通网络和信息网络的发展将为各类公司的空间组织网络发展提供更好的条件。

尤其值得注意的是，近5 年来国家在原来的东部、中部、西部、东北四大区域发展战略的基础上，先后实施了京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略、粤港澳大湾区建设战略、长三角区域一体化发展战略。这说明，在七大国家增长极中已经有三个国家增长极的建设进入了国家战略序列。加之国内的丝绸之路经济带沿线地区和21 世纪海上丝绸之路沿线地区的建设，在八大国家发展轴中，至少已经有三条发展轴总体上进入了国家战略序列。因此，在区域发展战略层面，我们可以认为，尽管多极网络空间发展格局尚未出现在国家的战略或规划文件之中，但是，多极网络空间发展格局的建设已经在国家区域发展战略及实践中体现出来了。这既是我国推动区域协调发展的主动作为，也是我国区域发展的规律使然。

因此，笔者认为，在现阶段及未来，在全国层面规划和构建多极网络空间发展格局，正当其时，恰顺其势。

三、构建多极网络空间发展格局的若干建议

为了在“十四五”期间加快构建多极网络空间发展格局，笔者建议做好以下几个方面的工作。

其一，抓紧开展多极网络空间发展格局的战略及规划研究。虽然已经有学者提出了多极网络空间发展格局的构想，但是，从区域发展战略、区域规划的角度看，尚有很多问题需要进行深入的科学研究，为国家决策提供科学的根据和可选择的方案。总地来看，需要研究的问题主要有，多极网络空间发展格局与既有的区域发展战略之间的关系，以及用多极网络空间发展格局统筹“十四五”时期及未来我国区域协调发展的必然性及必要性；七大国家增长极和八大国家发展轴的具体空间范围、功能定位及其相互关系；七大国家增长极的服务区域划分及七大区域之间的新型区际关系；与七大国家增长极和八大国家发展轴相匹配的三大经济联系网络布局，以及三大经济联系网络之间的互动关系；多极网络空间发展格局如何对国际经济发展格局变化、大国竞争、新技术革命和新产业革命潮流、我国建设现代化强国的战略需求等做出正确的响应。

其二，重点营造七大国家增长极创新发展、互动协调发展的局面。从发展关系看，七大国家增长极是多极网络空间发展格局的动力源。因此，必须把七大国家增长极的建设放在构建多极网络空间发展格局的首位。在谋划七大国家增长极发展时，不能孤立地对待它们各自的发展，而是要借助于八大国家发展轴，着力增强它们之间的联系，促进它们之间既竞争又合作，形成互动协调发展的关系，最大限度地激发其发展的能量，形成相互促进、蓬勃向上的发展势头。在促进七大国家增长极发展的着力点方面，一是要推动其尽早形成创新驱动发展机制，形成活跃的本地创新生态及外部创新网络，引领全国的创新发展潮流；同时，积极参与国际创新竞争，力争在整体上或者某些特色领域进入世界创新发展的前沿。二是要加快其产业结构升级的步伐，建立先进制造业、现代服务业、战略性新型产业互动发展的新型产业结构。三是要在其内部建成以智慧交通、5G网络等为主体的现代化交通和信息网络。四是要引导其空间结构调整，形成以国际大都市、都市圈为主导，大中小城市及城乡一体化发展的空间系统。五是要以高质量发展为引领，推动其经济、社会、民生、生态等各个方面全面提升发展质量，建设成为全国经济高质量发展的样板。

其三，积极推动八大国家发展轴建设。八大国家发展轴在多极网络空间发展格局中起着连接东西、沟通南北的重要支撑作用。八大国家发展轴的建设必须在时序上与七大国家增长极相匹配。因此，在“十四五”期间，需要把八大国家发展轴的建设作为构建多极网络空间发展格局的另一个重点。一是在城市化和产业布局方面，要积极引导人口和经济活动向八大国家发展轴集聚，进一步增大其人口和经济密度，汇聚更大的经济发展能量。二是继续推动沿八大国家发展轴的快速交通和信息网络干线建设，大力提升其现代化水平，改善沿线城镇的区位条件，增强其对人口和经济活动的吸引力。三是依托优势资源开发利用、产业转移与承接、产业区建设、旅游区建设、市场区建设、地域文化发展、生态环境治理等，积极推动八大国家发展轴沿线跨行政区域的分工与合作，促进区域协调发展。

其四，继续推动三大区域经济网络建设。当前，我国的高铁网络、高速公路网络、航空网络的建设正按照规划有序进行。从建设多极网络空间发展格局的需要看，主要是要做好这三种快速交通网络的衔接配合，使之成为一个整体的而不是分离的快速交通网络。在这个方面，一是要推动七大国家增长极建设成为全国的快速交通网络枢纽，同时，在八大国家发展轴上的重要节点城市规划建设次级的快速交通网络枢纽。通过有效发挥这两类交通枢纽的作用，大幅度提升三种快速交通网络的一体化水平。二是要进一步拓宽快速交通网络的覆盖范围，增大线路密度，把更多的边缘区域纳入快速交通网络，大幅度提升城乡的可达性。三是要加快应用智慧交通技术，创造以智慧为标志的交通运行新模式，显著提高交通效率。四是创新交通运营及管理模式，成立跨交通方式、跨行政区域的交通运营集团，为交通网络的一体化发展提供组织保障。在信息网络建设方面，积极推动新一代信息基础设施建设，重点是加快推动5G网络建设，使全国信息网络早日迈上新台阶。在企业空间组织网络方面，主要是通过制度改革和政策创新，为企业开展跨行政区域的投资、合作、联合等提供制度保障。

其五，积极探索构建多极网络空间发展格局的组织机制。一是，在国家层面建立推动多极网络空间发展格局的组织协调机制。二是，根据各地具体的发展条件，探索建立各具特色的国家增长极、国家发展轴建设组织机制。其中，要鼓励地方围绕国家增长极建设和国家发展轴建设，创造新的合作方式。如，在中原增长极、关中增长极，仅涉及省内行政区之间的关系，其他国家增长极均涉及跨省域的关系，特别是在珠三角增长极，按照粤港澳大湾区的范围，涉及“一国两制”的特殊制度安排，关系更为复杂。因此，必须因地制宜地探索合适的建设组织机制。

作者简介：覃成林，男，暨南大学经济学院教授（广州 510632）。

制定“十四五”区域经济规划的根本出发点

李正图

进入新时代，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。因此，作为新时代第一个五年规划的“十四五”区域经济规划制定的根本理念之一就是如何实现新时代区域经济的高质量发展。如何实现区域经济高质量发展呢？答案是区域经济发展规划必须遵循新时代区域经济发展的根本规律，明确顶层设计思路，进而制定推进区域经济高质量发展的总体方略。既然如此，新时代区域经济发展的根本规律是什么？新时代区域经济发展顶层设计思路是什么？新时代推进区域经济高质量发展的总体方略是什么？厘清这三个前后连贯、依次递进的问题并且形成正确的认识，就能够正确地贯彻新时代区域经济高质量发展理念。

一、新时代区域经济高质量发展基本规律

制定“十四五”区域经济规划的理念应当从经济全球化、国家经济一体化和区域经济一体化过程中城市与城市之间网络的联通性、层级性、晋级性和管控性出发，突出金融网络（货币网络）对其他网络（物流网络、人流网络、技术流网络、信息流网络）的统辖和管控，突出企业网络对上述五流网络的调配和运营，突出政府有针对地营造优越的营商环境。这是由新时代区域经济高质量发展基本规律决定的。这一基本规律涵盖如下具体内容。

考察当今区域经济一体化和经济全球化的总格局和总趋势可以发现：经济一体化可分为区域、国家和全球三个层级，即区域经济一体化、国家经济一体化和经济全球化。因为经济一体化的具体形式表现为城市网络的形成，与之相应，城市网络也可分为区域、国家和全球三个层级，构成“金字塔”式的网络结构，在不同层级城市网络的顶端的城市分别是区域城市、国家城市和全球城市；与之相应，现代企业网络也分为全球企业（跨国公司）网络、国家企业（中央企业）网络和一般企业网络三个层级，同样构成“金字塔”式的网络结构，同样在不同层级企业网络的顶端的企业分别是全球企业（跨国公司）、国家企业（中央企业）和一般企业。这就是当今世界经济一体化发展的客观规律。

在上述“金字塔”式经济全球化、全球的城市网络、全球的企业网络结构中，包括以下6 个方面：（1）经济一体化的根本前提是信息网络化和交通网络化，即网络联通性，这使得物流、人流、信息流、技术流和货币流能够在区域、全国、全球范围内流动和配置，没有流动就不可能实现配置，没有配置就不可能体现效率，没有配置的有效性就不可能实现经济效率的提高。（2）物流、人流、信息流、技术流和货币流的集合形成了不同层级和逐一晋级的城市网络（区域的、国家的和全球的），即网络层级性和晋级性，这是由生产力水平的层级性决定的，生产力水平表现为层级性、结构性和空间分布性，生产力水平高的地区统领生产力水平低的地区。（3）物流、人流、信息流、技术流和货币流及其网络的进一步复合，进而构建了更为复杂的综合网络（联通性、层级性和晋级性），形成了“金字塔”式的复合网络，其中货币流及其网络管控着同一复合网络中的物流、人流、信息流、技术流及其网络，因此，货币流及其网络是上述复合网络的核心。（4）上述网络中的运营者都是企业，众多企业分布在上述复合网络的各个节点上并且拥有各自的经营空间，依据这些企业的经营空间不同，分为区域、国家和全球三个层级，其中国家层级上的企业在我国就是我们熟知的央企，全球层级上的企业就是我们熟知的跨国公司，不同层级的企业之间同样构建了各种各样的纽带和联系，形成了“金字塔”式的企业网络，企业网络中的每一个企业承担着对网络中相关事务的管理和控制，即网络管控性。（5）正是信息网络化和交通网络化、五流网络、城市网络、企业网络的总和等网络集成的“金字塔”式的复合网络，才是经济一体化（无论是区域经济一体化、全国经济一体化，还是经济全球化）的基本格局，这一格局的内容可以是纷繁复杂、千变万化的，但是其中的结构（即基本格局）是相当稳定的，正是这一稳定的基本格局体现了经济一体化的基本规律。（6）在经济一体化和城市网络格局中，形成了不同层级（区域、国家和全球）的城市，这些城市之间也形成了网络联系，各等级的城市成为网络中的节点，具有联通性、层级性、晋级性和管控性，构成了“金字塔”式的城市网络格局，其中，全球城市处于经济全球化和全球的城市网络的顶端，引领经济全球化的发展趋势和发展方向，引领和服务其他等级城市的对外开放；全国城市（在我国，称之为国家中心城市）处于国家经济一体化和全国的城市网络的顶端，引领国家经济一体化的发展趋势和发展方向，引领和服务其他等级城市及其网络的运营和发展；区域城市处于区域经济一体化和区域城市网络的顶端，引领区域经济一体化的发展趋势和发展方向，引领和服务其他等级城市及其网络的运营和发展。

综上可知，无论是经济全球化还是国家经济一体化和区域经济一体化及其相应的城市化，都表明，经济一体化和城市化的过程虽然遵循客观规律，但也需要政府打造优越的营商环境。一般说来，营商环境包括影响企业活动的自然要素、经济要素、政治要素、社会要素和法律要素等各个方面的总和。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。营商环境优化是涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程，需要进行全方位深化改革和精细管理。一个地区营商环境的优劣直接影响区域内企业的经营，最终对这个区域的经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。优化营商环境，政府责无旁贷。

上述经济一体化和城市化基本规律就是新时代区域经济发展的一般规律，是任何一个区域在推进经济一体化过程中必须遵循的。基于当今及未来经济全球化背景下的区域经济高质量发展也必须遵循，“十四五”区域经济规划制定过程中也应当高度重视这一客观规律。

二、新时代区域经济高质量发展顶层设计思路

遵循上述经济一体化和城市化基本规律，我们建议，打通区域经济一体化和城市化所依赖的经济一体化（区域的、国家的、全球的）背景下“金字塔”式城市网络结构和企业网络结构中的通道，实现联通性、层级性、晋级性和管控性，突出金融网络对其他网络（物流网络、人流网络、技术网络、信息流网络）的统辖和管控、突出企业网络对上述五流网络的调配和运营、突出政府有针对地营造优越营商环境，进而形成各层级城市网络（譬如，长三角一体化背景下的城市网络、长江经济带背景下的城市网络、中国开放格局下的城市网络、“一带一路”背景下的全球城市网络等），所有这些就是我们关于拓宽区域经济一体化和城市化方略视野的顶层设计思路。具体说来，有以下几个方面。

1.实现各层级城市网络的联通性

具体内容包括：交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络的联通，是断头的努力接上，未开通的着力打通，使得物流、人流、信息流、技术流和货币流在各自网络中畅通无阻，实现“人流、物流、信息流、技术流、货币流”在规模、速度、质量三个方面的高水平流通、流动，进而推进各类资源（生产要素）的高效配置。

2.实现各层级城市网络的层级性

具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通的基础上，构建区域、国家和全球三个层级的企业网络和城市网络，逐步形成“金字塔”式的企业网络结构和城市网络格局。

3.实现各层级城市网络的晋级性

具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通和层级的基础上，着力推进各类网络的晋级，譬如，区域级企业网络晋级为全国级企业网络，区域级城市网络晋级为全国级城市网络；全国级企业晋级为跨国公司，全国级城市晋级为全球城市。

4.实现各层级城市网络的管控性

具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通、层级和晋级的基础上，实现物流、人流、信息流、技术流和货币流各类网络的综合，并且突出金融网络对其他网络的统辖和管控，突出企业网络对上述五流的调配和运营，突出政府有针对地营造优越营商环境，进而形成全球城市（譬如上海、北京、深圳、广州等）为牵引的“金字塔”式的城市网络体系。

5.实现各层级城市网络的健全完善

具体内容包括：在交通网络、信息网络、五流网络、企业网络和城市网络联通、层级和晋级的基础上，着力推进“金字塔”式城市网络结构的形成。在“金字塔”式城市网络结构中全球城市与其他层级城市之间共同构成城市群。譬如，以上海为首位城市的长三角城市群，以北京为首位城市的京津冀一体化、粤港澳大湾区等。

6.实现各层级城市营商环境优化

打破区域行政分割、分离的现状，以联合办公、管委会、开发公司形式，实现行政一体化，创造优越的营商环境。积极对接国际先进理念和通行规则，持续推进“放管服”改革，引入人工智能的大数据分析和第三方民意评价机制，简化申请手续，压缩审批时限，涉企政务公开上网、透明审核，为企业日常运营提供便利，真正给企业营造一个既宽松舒适又充满活力的营商环境。

总之，制定“十四五”区域经济规划需要顶层设计思路，而顶层设计思路来源于区域经济发展一般规律；不仅如此，在顶层设计思路指导下，还需要顶层设计思路的具体化，实现可操作、可落实，这就需要在顶层设计思路指导下，拟定新时代区域经济高质量发展总体方略。

三、新时代区域经济高质量发展总体方略

“十四五”区域经济规划必须贯彻新时代区域经济高质量发展总体方略。笔者认为，新时代区域经济高质量发展总体方略分为国际和国内两个方面。改革开放以来，中国经济发展空间分为国内空间和国际空间，与之相应，进入改革开放新时代，中国经济发展仍然在国内空间和国际空间中布局，形成了新时代区域经济高质量发展总体方略。

1.国内空间：实施区域经济协调发展战略

新时代中国区域经济发展的战略重点将是继续推进东部地区率先发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起、“一带一路”国内区域发展，最后实现全国各区域的经济协调发展。如果说在改革开放新时期实现了邓小平“一部分地区先富起来”的战略构想，那么在改革开放新时代将是实施邓小平倡导的“先富带动后富”战略构想，因此，中国区域经济发展的空间战略重点必将从东部地区向中西部地区转移。具体说来就是，中西部地区将在东部地区的带动下和改革开放新时期发展成就的基础之上继续发展。

当然，全面实现邓小平“先富带动后富”的战略构想在战略规划、战略步骤上需要实施“整体推进，重点突破”，首先应当着重实施“重点突破”的战略规划，之后再实施“整体推进”的战略规划。在改革开放新时代，我国将重点发展京津冀一体化与雄安新区、长江经济带与长三角一体化及上海建设卓越的全球城市、粤港澳大湾区与自由贸易港、“一带一路”中国区域。

为此，相关区域经济发展规划已经出台。2015年6 月，党中央、国务院发布实施《京津冀协同发展规划纲要》，这是京津冀协同发展的顶层设计和行动指南。2016年10月，国务院正式印发《长江经济带发展规划纲要》，目前国家发展和改革委员会正在编制的《长三角一体化发展规划纲要》。2017年9月，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2019 年2 月，国务院正式批复了《河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）》。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。

由上，笔者认为，制定“十四五”区域经济规划必须在新时代我国区域经济协调发展战略背景下通盘谋划、精心考虑和精密布局。

2.国际空间：实施“一带一路”与更高水平对外开放战略

党的十九大报告指出：“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。”进入新时代，中国的对外开放将实现：拓展对内和对外新的开放领域和空间，进一步完善全方位对外开放格局；把扩大对外开放和区域协调发展结合起来，协同推动沿海、内陆、沿边开放，形成优势互补、分工协作、均衡协调的区域开放新格局；完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制，构建新型现代化开放经济体系；进一步坚持“引进来”和“走出去”并重，继续扩大各领域对外开放水平。

由上，笔者认为，制定“十四五区域经济规划”必须在新时代实施“一带一路”与更高水平对外开放战略背景下通盘谋划、精心考虑和精密布局。

作者简介：李正图，男，上海社会科学院经济研究所研究员（上海 200020）。

“十四五”时期区域发展的战略方向与重点

陈建军

即将到来的“十四五”时期，将是中国面临百年未遇之变局的重大历史转折时期，“十四五”期间，中国的人均GDP将跃上万元美元台阶，进入1万—2 万美元的准发达国家区间，中国的城市化率将达到60%—70%的阶段，标志着我们将初步实现城市化，中国将拥有10 亿以上的城市人口，实现几千年未有的从农村、农业、农民国家走向城市国家的巨变，这是一个巨大国家的超大规模的城市化，从传统的跟随型发展转向引领型发展，自主创新式发展将成为中国发展战略的主旋律。面对这些历史性的挑战，有必要进一步以五大发展理念为指引，充分利用中国的巨大国家的政治、经济、人口、社会和空间优势，加快区域发展战略的落实和完善，加快形成以中心大城市一大都市群一大区域板块为主轴的空间优势发展格局。构建中国的区域发展的主平台和产业转型升级主要支撑，以应对新的挑战，争取在新的历史高度上实现中华民族的历史使命。

一、“十三五”以来我国区域发展的新特征

“十三五”以来我国区域发展呈现出一些明显的特征，主要表现在：

第一，城市群发展优势进一步凸显出来，珠三角，长三角，京津冀三大都市群的发展优势越发明显，城市群成为我国区域经济发展的主要亮点。

第二，中心大城市，包括北京、上海、广州、深圳、杭州、成都、武汉、西安、南京、天津、重庆的一些中心城市的发展明显加快，特别是在中西部地区，一些中心大城市的发展水平已经逐渐接近沿海大城市，如重庆、成都、武汉、西安、长沙、郑州等，形成了中西部地区发展的有力支撑。

第三，区域发展的联动和一体化发展效应得到进一步发挥，交通基础设施通达性有了进一步的改善，特别是随着高铁网的快速形成，包括城市群间的快速连接网的基本形成，城市群内部的主要由高铁、城际轨道、高速公路等快速交通联结的网络不断加密，由此使得中心城市与区域间的社会经济发展的联动性和一体化发展能力有了进一步的加强。

第四，区域分化的现象开始凸显，成为影响区域协调发展的重要挑战，这主要表现在一二线城市和四五线城市之间，有大城市群支撑区域和无大都市群支撑区域之间的发展差距有所扩大。

第五，在中西部地区，以及沿海地区远离中心大城市和城市群核心区域的中小城市和乡镇村等区域，人口老龄化和人口流失问题凸显，区域之间发展差距的主要表现，已经不仅仅是GDP 和人均GDP 之间的差异，而是人口集聚能力的差距、人口空间分布的差异以及人口结构的差异。

二、“十四五”要重点推动形成“中心城市—城市群—区域板块”的发展格局

在区域协调发展过程中，中心大城市的作用具有龙头带动作用。为此，“十四五”期间要进一步发挥好中心城市的龙头作用。从国家战略的视角，区分各中心城市在国家区域发展战略中的发展侧重点是“十四五”期间所要关注的重要问题。我国的中心大城市包括北京、上海、深圳、广州、香港、澳门、天津、武汉、成都、重庆、西安等。这些中心城市在国家区域发展战略中所起作用侧重点应该是有所区别的，中心大城市的主要作用是引领各自所在区域的区域一体化发展。如在长三角，各类城市密布，区域一体化水平高，除上海外，杭州、南京、苏州、无锡、宁波、合肥等各大城市社会经济发达，各类知识和科技人才集聚，各地区改革开放以来都已形成自己成熟的发展路径，上海作为长三角最大规模、最高行政层级的城市，统筹、引领、协调、带动的作用尤显重要。而北京在京津冀协同发展的过程中更应该发挥带头大哥的作用，在推动首都非功能转移以及推动京津冀其他区域和城市的发展方面做出自己的表率。珠三角四大中心城市以及它们之间的互动关系的确立对于粤港澳大湾区国家战略目标的实现具有关键性的作用，这四个中心城市更应该重视自己的城市发展特色和在国家战略中的定位，彼此之间应该形成差异化发展和互补性发展格局。我国中西部地区的中心大城市，在相当一段时期，重点在于发挥所在区域的支撑性作用，加快形成要素集聚，产业集群，以及城市功能的国际化水平，打造成我国区域协调发展的新增长极。

长期以来，我国的区域发展战略展现出两条主线，一条主线是以中心城市带动大都市群的发展，以大都市群的发展带动区域经济的协调发展；另一条主线是各大区发展板块，各大都市群之间的相互匹配、相互呼应及战略分工和协调关系。“十三五”期间我国已经形成比较完整的国家区域发展战略，包括京津冀协同发展，粤港澳大湾区的发展战略，长江经济带发展战略和长三角更高质量一体化发展战略，以及“一带一路”建设，这些区域发展战略构成了我们国家社会经济发展的主要空间支撑和框架。

在我国的区域协调发展格局下，国家各区域发展战略之间要突出其战略重点，彼此呼应。如长三角的重点在于更高质量一体化发展和协同创新，京津冀协同发展战略的重点在于加快北京非首都核心功能转移，解决北京大都市病，推动京津冀地区的发展更加协调和均衡。粤港澳大湾区国家发展战略的重点应该形成粤港澳地区之间的整体发展框架，形成我国参与经济全球化竞争的又一发动机和增长极，同时向南辐射南海和东南亚地区，助推我国的“一带一路”建设。而长江经济带的发展，关键在于处理好保护和发展的关系，走出绿色发展的新路子，同时处理好长江下中上游三大都市群之间的协调发展关系，理顺大流域之间不同发展层级的区域之间的互动和补偿机制关系。

“十四五”期间要进一步将“中心城市—城市群—区域板块”联动发展作为重点。带动全国各大区域的统筹发展，实现全国一盘棋。在这里，国家提出了长三角更高质量一体化发展战略的应该是个突破。可以看到，国家整个空间发展架构主要支撑是由长江经济带横向轴带和沿海发展的纵向轴带在长三角地区交叠而成，长江经济带的发展重心和龙头在长三角，沿海纵轴，包括京津冀、长三角和珠三角三大都市群，长三角又处于中间枢纽位置，同时具有引领和枢纽作用的国家区域发展战略的非长三角更高质量一体化发展战略莫属。此外，长三角地区经济发展总量大，城市群发展完整，人均收入水平高，经济活力和综合竞争实力强，是我国参与全球化竞争的主力，抓好长三角更高质量一体化的发展，对推动我国区域发展板块的联动，形成“中心城市—城市群—区域板块”的发展格局具有非常重要的作用。

三、制定“十四五”时期区域发展规划的政策重点

第一，必须把紧抓城市群发展作为实施“十四五”区域发展规划的关键。“十四五”期间，中国的城市化率可能达到60%—70%，沿海地区可能达到75%以上，中国将基本实现城市化，中国将拥有近10亿的城市人口。事实证明，只有城市群发展模式可以支撑中国这样的超大规模的城市化国家。改革开放40年来，中国经济的高速增长在很大程度上受益于中国的市场规模、人口红利和体制优势。同时，中国经济发展和人口空间分布的经济地理格局，也对中国经济快速发展起很大的推动作用。比如从沿海到内地，从大城市到中小城市再到小城镇，经济发展和人口分布的梯度性曾经被认为是中国经济发展的一大瓶颈，但是，从另一角度讲，这样的空间格局，也为中国经济的发展提供了持续发展的梯度性，使得我国的经济增长有了较大的后劲，产业转移也有较大的空间。此外，人口在空间上的不均衡分布在某种意义上来讲，也有利于我国产业集聚和城市群的形成，特别是大量的人口集聚在长江流域沿线和沿海地带，形成了京津冀、长三角、珠三角以及长江中游和成渝城市群，这种紧凑型的人口地理分布空间，有利于中国形成具有全球意义的国际大都市群和超级产业集群，对中国的经济发展产生了重大的推动作用，也是中国国际竞争力的重要地理元素。因此，推进中国的区域发展，应该顺势利导，推进国际大都市群的发展。大都市群特点是在紧凑的地理空间内，集聚了大量的大中小城市和小城镇，由此形成多元化的产业集聚空间和人口集聚空间，有利于各种产业以及产业链的不同环节，选择最适合自己发展的成长空间，同时，彼此之间可以通过快速交通网络紧密快捷地连接起来，形成紧凑型的产业关联和产业集聚，这是大都市群的竞争力形成的关键性因素。自2012 年中央城市化工作会议以来，我国在区域发展战略中，重点强调了城市群的建设，这对于我们国家的产业转型升级，提升我国重点产业在全球价值链中的地位，发挥了非常好的作用。“十四五”期间必须进一步加大城市群发展力度。

第二，重点在于推进发展模式的转型，重视高质量发展，重视发展效率和协调发展的平衡。所谓区域协调发展，主要包括三方面的意思，第一是人均收入的均等化，第二是基本公共服务的均等化，第三是交通等社会基础设施的通达性。而要做到这一点，需要有经济发展效率和发展水平的支撑，需要不断增长的财政支撑，协调发展和增长效率是问题的一体两面，不可欠缺。因此，要加快推进发展模式转型，提高经济增长效率，从高速增长走向高质量的增长，才能为我们国家的区域协调发展，提供经济能力和财政能力的支持，包括提升基本公共服务水平，完善基础社会基础设施建设等。而且，区域协调发展，有利于动员更多的资源投到经济发展的过程中，这和提高经济发展的效率是相辅相成的两个方面。

第三，协调发展依旧是“十四五”区域发展的主要目标，首先要做好城市群内部的协调发展，促进城市群的中心大城市和中小城市、小城镇之间，城市和乡村之间的一体化发展。这一点，长三角地区是全国区域协调发展的楷模，改革开放40 年来，长三角已经从上海“一枝独秀”到现在沪苏浙皖“花团锦簇”，从上海这样的国际大都市到浙江的海宁、绍兴、义乌，江苏的太仓、昆山这样的中小城市，长三角核心区的人均收入水平已基本相同，基本公共服务的均等化程度和交通的通达水平也在不断提升，长三角的这种经验应该可以推广到全国去，首先在几大城市群内部实现区域间的协调发展，然后进一步带动沿海地区、长江经济带内陆地区的协调发展，然后带动全国的区域协调发展。

第四，既要重视中心大城市对区域发展的带动作用，也要重视城市群一体化发展体制机制的完善。中央在文件中指出，要抓住中心大城市的发展，带动城市群的发展，以城市群的发展带动所在区域的发展。从国家层面上来讲，抓住中心大城市就抓住城市群发展的关键性环节，以中心大城市带动城市群发展，以城市群发展带动区域经济发展，层层递进，层层深化，是实现区域协调发展的现实路径。但是要补充的是，城市群和区域经济的发展是点轴相关、点面结合的关系，在实践这一路径的过程中，既要强调顶层设计的指导性，也要尊重市场配置资源的主体性，重视地方和城市领导者的创新性。要抓中心大城市的发展，也要重视城市和城市之间在有序竞争之上合作的体制机制的完善，即一体化发展的体制机制的完善。

第五，重视创新型城市的打造。要把城市创新作为推动城市群发展和区域协调发展的关键环节，探索形成城市与城市之间的合理有序的合作竞争规则和一体化发展架构，在区域协调发展的规划当中，要突出城市创新的地位，突出政府有为指导和市场机制有效作用。要理顺重点发展和公平竞争的关系，既要强调城市之间和区域之间的有序发展格局的形成，也要强调不同城市如何利用自己的要素禀赋优势和区位条件以及特定产业发展优势和治理能力，走出创新城市的发展道路，要重视在各大都市群发展过程中，引导培育新的成长空间和创新空间，打造创新城市，形成长江后浪推前浪的区域发展格局，带动整个中国区域经济的健康成长，带动区域协调发展的不断深化。

作者简介：陈建军，男，浙江大学区域与城市发展研究中心教授（杭州 310058）。