论党内法规制定体制的发展与完善

李国梁

(西南政法大学 行政法学院，重庆401120)

党的十九大报告提出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的总体要求，明确了未来一段时期党内法规制度建设的方向任务。一直以来，党内法规的建设始终融入党的各项事业的发展进程中，形成了“通过党内法规的形式规范党内关系的传统”[1]27。党的一大制定的《中国共产党第一个纲领》以及党的二大制定的《中国共产党章程》，反映了中国共产党在初创时期对党内法规制度建设的探索。1938年，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中阐释了党的纪律的重要性，首次提出了“党内法规”一词，指出“制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[2]528。1978年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中提出，人民民主建设应当实现制度化、法制化的要求，强调“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[3]147。1992年，党的十四大对党章进行了重要修改，在“党的纪律检查机关”一章中吸收了“党内法规”的表述[4]360，党内法规制度建设持续进步。十八大以来，习近平多次强调了党内法规的重要性，指出：“要把实践中行之有效的做法和经验用法规制度的形式固化下来、坚持下去，实现党内法规的与时俱进。”[5]2016年10月，“以制定修订两部党内法规为重点专题研究全面从严治党的十八届六中全会，是中国共产党成立以来首次以党内法规制度建设为重点的中央全会”[6]。同年12月，首次全国党内法规工作会议召开，强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。现如今，以党章为根本、以若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系已基本搭建成型，而与此相适应的党内法规制定体制也已基本形成并有效运转。

“党内法规体系基本形成以后，大规模立规的压力大大减轻，需要从数量规模型立规向质量效益型立规转变，如何提高立规质量就成为立规工作的主要矛盾。”[7]一方面，党内法规制定体制的确立及运行，为提升立规质量提供了基本的支持和保障。2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)，初步构建起涵盖规划、起草、审批、备案、清理、评估在内的党内法规制定体制。2014年11月，中共中央完成了党内法规的首次全面清理，范围涵盖了新中国成立至2012年6月间的1 178件党内法规和规范性文件。清理工作为全面把握党内法规现状、有针对性地提升党内法规质量打下了良好基础。十八大以来，“共制定修订140多部法规，约占220多部现行有效中央党内法规的60%”[8]。另一方面，党内法规质量提升越发成为党内法规建设工作的重心。2017年6月，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，强调制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。2018年2月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，正式开启了新一轮党内法规制度建设，要求到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，并确保党内法规制度质量明显提高。

习近平在强调建设社会主义法治国家时指出：“要完善党内法规制定体制机制。”[9]党内法规制定体制与党内法规质量密切相关，全面严格完善的党内法规制定体制是高水平“立法技术”的重要表现，是确保党内法规质量的前提和保障。因此，为有效提升党内法规总体质量，增强党内法规制定的科学性和规范性，本文将以党内法规的制定体制为研究主题，尝试论述党内法规制定体制的内涵、运行机制及其完善路径。

1 建构与发展：党内法规制定体制的内涵和现状

1.1 党内法规制定体制的建立

党内法规的制定体制是指推动和影响党内法规制定、修改、废止的整个运作机制，具体涵盖了规划、起草、审批、备案、清理和评估等环节步骤。2013年起实施的《制定条例》，作为党内正式的“立法法”，构建起了党内法规制定体制的基本框架。而党内法规制定制度体系是在制定体制基础上进一步拓展形成的规范体系。“党内法规制定制度体系是指由党内法规的制定与修改制度、规划与计划制度、起草制度、审批与发布制度、适用与解释制度、备案清理评估制度等构成的制度体系。党内法规制定制度体系是党内法规制度体系的首要环节，直接决定和影响着党内法规制度体系中的党内法规实施体系和保障体系的质量和成效。”[10]这一体系既包含了党内法规的总体部署和具体操作，也囊括了立规中的审查和立规后的评价。增强各制定环节之间的衔接配合，有利于提高党内法规的制定能力和水平，推动党内法规的规范化建设。值得注意的是，在“1+4”的党内法规制度框架体系中，与党内法规制定相关的法规或规范性文件都包含在“党的监督保障法规制度”中的“制度建设保障”类别之下，单独形成一个门类①关于党内法规制度体系的分类问题，《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》将党内法规按照该分类要求编排，并在4大板块之下进一步细化为26个子类别。。这一划分凸显了该类法规具有的程序属性和保障功能等独立特征和价值。

自毛泽东在中共六届六中全会上首次提出“党内法规”的表述以来，党内法规制度在党的奋斗历程中经历了从无到有、从建立到完善的探索发展。党内法规制定体制逐渐形成，党内法规制度建设不断完善。由于党的事业复杂艰巨，世情国情不断变化，党内法规需要根据工作重心变化而不断调整。因此对于党内法规的制定工作，在很长一段时间内都缺乏明确的标准和依据，处于较模糊的状态。直到1990年，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，界定了党内法规的概念，即“党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”。同时，《暂行条例》初步奠定了涵盖规划、起草、审定、发布在内的党内法规制定的运行机制。2013年，中共中央根据新形势的要求，在多年实践经验的基础上对《暂行条例》进行修订，发布实施《制定条例》。《制定条例》是党内法规制度体系建设的基础性党内法规，是推动党内法规制度化、规范化、程序化的基本保障，是正式公开的党内“立法法”。

1.2 党内法规制定体制的新发展

《制定条例》在继承《暂行条例》的基础上，细化和扩展了党内法规制定体制的多项主要内容。第一，将原第二章“规划”改为“规划与计划”，明确要求科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划。同时增加了中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。第二，“起草”一章拓展了草案征求意见的范围，征求意见的范围不仅根据草案的内容涵盖到党内，也强调对党代表大会代表和有关专家学者意见的听取，还新加了充分听取与草案密切相关群众的意见的要求，同时丰富了征求意见的形式。第三，将原第四章“审定”和第五章“发布”合并为“审批与发布”一章。一方面，明确了由审议批准机关的所属负责法规工作的机构，按照审核内容的要求进行审核，总体上提升了党内法规的规范性。另一方面，将“有的党内法规公开发布”修改为“党内法规经批准后一般应当公开发布”，增强了党内法规的公开性要求。第四，新增了“适用与解释”和“备案、清理与评估”两章内容。“适用与解释”部分确立了“上位法优于下位法”“特别法优于一般法”“新法优于旧法”的党内法规效力等级的原则，并明确了在党内法规发生抵触或不一致情形时的处理规范。与此同时，备案、清理和评估机制的创设，使制定程序更加系统科学，构成了确保和提升党内法规质量的重要方法。

十八大以来，党内法规规划、清理、备案等工作的全面有序开展，保障了党内法规制定体制的良好运转，促进了党内法规体系的规范化和制度化。第一，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《纲要》)要求，党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全并有效运行。过去5年的党内法规制定工作基本完成了《纲要》的要求，遵循了《制定条例》构建的党内法规的制定机制，即在五年规划的总体指导下，开展具体的党内法规起草、审批和备案等工作，并进行了适时清理和效果评估。《纲要》提出的涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架已经基本形成。2018年新发布的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，特别强调党内法规制度的质量，其系统性、整体性和协同性明显增强。第二，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》(以下简称《清理意见》)，开启了首次全面党内法规清理工作的序幕。2014年底，完成的清理工作共涉及党内法规和规范性文件1 178件，其中322件在清理中被废止，369件被宣布失效，继续有效的是487件。历时两年的清理工作摸清了党内法规的现状，为党内法规的进一步修改、废止提供依据，奠定了党内法规制度体系建设的基础，同时也为清理工作的长效机制和即时清理机制积累了有益经验。第三，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)，是《制定条例》的配套性党内法规，明确了备案制度的机构、时限、审查标准和考核评价等内容。此外，“2015年7月，中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等机制，推动形成了互联互通互动的审查衔接联动工作格局”[11]90。这满足了全面依法治国对加强备案审查能力的要求，有利于确保党内法规的合法性与合理性。第四，2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，主要负责研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等。联席会议制度有利于在党内法规制定过程中加强沟通，形成合力，集中化解党内法规制定中遇到的难题，提升党内法规制定水平[12]。自党的十八大以来，“党内法规制度建设呈现出‘存在问题—提出要求—实践探索—总结经验—建章立制—贯彻实施—再提出要求’的螺旋式的上升过程”[13]。

2 问题与反思：党内法规制定体制建设的特征与不足

党内法规制度建设是一项复杂的系统工程，包括了统筹规划、制定修改、备案审核和评估清理等各个环节，涵盖了理论研究、实践探索，实施执行和人才培养等各个方面，是党的建设总体安排中的重要一环。党内法规制度是扎根于中国特色社会主义建设基础上的理论探索和制度创新，伴随着中国共产党领导中国革命、建设和改革的不断推进而一步步发展成熟。但不可否认，党内法规在制定和实施方面均有一定的滞后与不足。当前，“对党的制度建设研究明显不足，党内规则的目标任务、体系框架缺乏理论支撑”[14]。而充分认识党内法规制定工作所面临的独特发展历程和价值追求，是准确把握现有党内法规制定体制不足的前提，也是改进和完善党内法规制定体制的基础条件。

2.1 党内法规的独特发展历程与价值追求

2.1.1 党内法规的产生和发展有特殊的历史背景和实践进程

“在不同历史时期，伴随着党的执政地位、执政理念、执政方式和执政环境的发展变化，党规一直如影随形，通过立改废释及时反应和确认形势任务的新变化，为党执政提供制度保障。”[15]31-32中国共产党的历史地位经历了从革命党到执政党的不断发展变化。首先，革命时期的党的目标任务在党内法规中的体现，主要是通过中国共产党第一个纲领和二大通过的党章及随后历次修订的各党章中。在革命时期，党的主要任务集中在推翻阶级压迫、争取民族独立和建立新的国家政权，因此这一阶段的党内法规主要服务于建立党的组织制度、严肃纪律要求与统一思想建设，以确保党的凝聚力和战斗力。其次，新中国成立后，党的主要任务逐渐转向社会主义改造和国家各项基本制度的恢复建设，这一阶段的党内法规制度主要服务于党的作风建设、制度建设等目标。然而，由于“文化大革命”等因素，党内法规和国家法律等制度发展缓慢。第三，1978年十一届三中全会的召开，标志着国家工作的重心从阶级斗争转移到经济建设上来，中国进入了改革开放的新阶段。“改革开放以来的党规制度建设以民主集中制为核心，坚持党要管党、从严治党方针，更加重视发扬党内民主、尊重党员主体地位，更加重视监督和制约权力。”[15]3581980年，中国共产党十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，重新强调了维护党规党法和提高党的作风的重要性。随后，党内法规不断恢复发展，初步完成了体系化构建，适应了依法治国与依规治党的总体要求，增强了党的执政能力和执政水平。党的历史使命构成了党内法规发展的动力源泉，党的事业的进步对党内法规制度建设不断提出新的要求，推动党内法规在实践中动态发展。“党内法规的立废改释工作90多年来始终与党的建设相伴而行。”[16]

2.1.2 党内法规始终坚持严格的道德标准和崇高的价值追求

一方面，治国必先治党，治党务必从严。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，党内法规始终体现着党的先进性要求，党规严于国法，对党组织和党员的行为活动有着更高层次的道德规范要求。“党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规。”[17]60另一方面，依规治党与以德治党相结合。“依规治党与以德治党都是党的先进性与纯洁性的内在要求，是从严治党的需要。对于全面从严治党来说，依规治党就是要守住底线，而以德治党则要力求高线。”[18]党的事业的崇高价值追求决定了党内法规包含较严格的道德标准。党要管党、从严治党的总体要求决定了党的建设必须始终坚持更严格的标准，而中国共产党实现中华民族伟大复兴的历史使命则决定了党内法规必须将崇高的价值追求始终置于首要位置。

2.2 党内法规制定体制中的不足

十八大以来，党内法规在规划、制定、清理等方面的工作有序展开，日益规范，整体制定水平不断提升，各领域党内法规不断完善。但在全面深化改革和全面从严治党的新时代背景下，党内法规制度建设面临着新的历史任务和更高的质量要求。因此，现有党内法规制定体制中仍有诸多问题需予以正视。

2.2.1 党内法规的备案审查制度不完善

党内法规的备案审查呈现出“‘重备案，轻审查’，且存在审查体系的‘一元性’和审查方式的‘一维性’等两个严重弊端”[19]。一方面，主动审查的制度设计导致了审查的形式化。《备案规定》明确由中央办公厅承担党内法规的主动审查职责，而其现有的机构职能和人员配备在面对大量复杂的党内法规备案工作时，显然无力完成对每一部法规的实质性全面审查。因此，当前备案审查工作多“采用形式审查为主、实质审查为辅的方式，主要审查备案资料是否齐全，份数是否足够，无法在主动审查中对每一部报送审查的党内法规都深入细致研究，逐条审查内容的合法性和合理性”[20]。另一方面，《备案规定》的审查内容多集中于原则性较强的合法标准，而在合理性标准中缺少对不同级别党内法规和同一法规不同条款的程度区分，不利于审查的针对性和有效性。这种“对不同类别条款的审查标准层次上未能体现出应有的差别，不符合党内法规的内在规律”[21]。

2.2.2 党内法规的实施评估制度不规范

虽然《制定条例》规定，党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。但这一规定较为笼统，没有涉及评估标准、评估程序等具体内容，并缺乏统一可操作的配套性法规。当前的评估主要是一项相关部门根据职权自主选择的制度，评估并非是每一部法规的必经程序。目前，党内法规的评估工作较多集中于省一级的探索中。例如，四川省委办公厅印发了《省委党内法规实施评估办法(试行)》，福建省率先成立了党内法规制度实施评估专业机构。中央层面党内法规评估制度规范的缺失，不仅难以保证对中央党内法规实施效果评估的统一性和操作性，而且难以在各省的党内法规评估探索中划定基本的标准和提出一致的要求。

2.2.3 党内法规的长效清理机制不健全

2012—2014年，党中央开展并完成了历史上首次党内法规和规范性文件的全面清理工作。“作为党内法规大规模全面清理的第一次尝试，其工作运行模式还是按照党组织运行的规律和方式进行的，没有遵循党内法规制定的规律。”[1]154这次清理工作带有明显的全面性、集中性和临时性的特点，具有独特的历史价值和实践意义，难以按此模式推广重复运用。在此次全面清理工作开始之前，《清理意见》表明，要及时总结集中清理的经验，推动清理工作的经常化、制度化和规范化。但到目前为止，党内法规清理的常规化工作进展缓慢，即时清理与集中清理的具体规范尚未制定实施，科学统一的长效清理机制仍未形成。

2.2.4 试行或暂行党内法规的制定规范模糊

现行党内法规中，长期存在一定比例的试行或暂行党内法规，“‘试行’或者‘暂行’的规定带来规范施行中大量的不确定性，给人不庄重之感，给国民经济发展和党员守法造成障碍”[22]。在统计的117部现行党内法规中，正式法规65部，而以“试行”命名的党内法规27部，以“暂行”命名的党内法规25部。党内法规的试行或暂行，某种程度上发挥了制度探索功能，便于使制定条件尚未成熟的党内法规在现实运行环境中进行试验，为正式党内法规的出台积累实践经验。但其长期大量的存在无疑将会损害党内法规的权威性和稳定性，影响党内法规体系的整体质量水平。究其根源，在于对试行或暂行党内法规的功能认识不足、定位不清、程序模糊等几个方面。目前，《制定条例》对党内法规试行规定的条件过于简便，只要制定机关认为实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，均可试行，并不要求对试行的原因及方案进行特别说明。此外，试行或暂行党内法规缺乏明确的有效期限和考核机制，又造成了此类党内法规的运行缺少经验总结、效果检验的程序限制。这不仅阻碍了其向正式法规的转化流程，更加重了其“有始无终”局面的存续状态。

此外，党内法规的规划和计划缺乏针对性和有效性，没能围绕综合性法规及时安排配套性法规的制定计划，从而无法按照党内法规体系协调发展的要求实现党内法规制度体系的整体同步推进。

3 调适与完善：法治视野下党内法规制定机制的科学化建设

“党内立规是一项兼具政治性、规范性和技术性的系统工程”[23]，必须符合方向正确、内容科学和程序规范的基本要求。“加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计，形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用，在全面从严治党中发挥更大作用。”[24]107党内法规不仅是全面从严治党的重要依托，更是全面依法治国、建设社会主义法治国家的重要保障。党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规的制定体制应当按照法治建设的总体要求健全完善，在遵循党的领导等基本原则的前提下，不断修正丰富党内法规制定机制的各项内容。

3.1 党内法规制定体制建设的基本原则

3.1.1 以宪法和党章为根本遵循

“党内法规制度建设，把握正确的政治方向是第一位的要求，也是衡量质量的第一标准。”[25]党的领导是党内法规制定体制建设的根本政治保障和首要原则。“以宪法为遵循，就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。”[26]《制定条例》第二条首次将党章定位为“最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据”。党章是党内法规的根本大法，党内法规的制定必须始终以党章为基础。党内法规制定体制的发展和完善，应始终在党的全面领导下，遵循党章的基本要求，致力于按照既定的规范和程序，逐步实现党的总体部署的规范化以及党的制度设计的具体化。

3.1.2 在实践基础上不断总结党内法规制定规律

“我们党抓党的建设，很重要的一条经验就是要不断总结我们党长期以来形成的历史经验和成功做法，并结合新的形势任务和实践要求加以创新。”[27]党内法规的制定来源于实践，服务于实践，并针对不同时期党的建设的主要问题而不断调整变化。党内法规的制定“要认真总结党的建设实践经验，及时把比较成熟、普遍适用的经验提炼上升为制度”[24]107。党内法规的制定体制建设应从实践出发，以问题为导向，将党内法规质量作为衡量标准，根据世情国情党情的变化，及时调整制定工作的重心，保证党内法规制度体系与时俱进，及时优化更新。不断推进党内法规制度体系的内容更加科学合理，结构更加协调统一，质量更加优良坚实。

3.1.3 正确处理党内法规与国家法律的关系

党内法规的制度建设既要关注党内法规内部的统一性、协调性，也要重视党规与国法之间的良性互动、一体发展。“党内法规体系化，对于深化全面从严治党、推进国家治理体系和治理能力现代化以及党内法规自身工作发展具有积极意义。”[28]党内法规制度体系作为一套规范体系，由不同层级、不同领域、不同功能的党内法规构成，即包含基础性党内法规和配套性党内法规，涵盖了党内法规制定、实施和监督等相互衔接的各环节内容。党内法规制定体制的首要任务就是保持党内法规体系内部的科学完善与协调统一。“党内法规制度体系的科学与否，不仅关系党的制度建设的质量，还直接影响着依规治党的具体成效。”[29]此外，坚持党内法规与国家法律的协调衔接，保障依规治党与依法治国的统筹推进。“党内法规与国家法律的并存，是中国法治的根本特色所在，两者各自在不同领域发挥了积极作用，共同推进了中国法治建设的进程。”[30]依规治党是依法治国的重要保障，依法治国是依规治党的重要依托。党内法规制定机制要能够确保党规与国法在制定、备案等各环节的有效沟通衔接，缓解冲突与不适。

3.2 完善党内法规制定体制的具体举措

3.2.1 健全党内法规的备案审查制度

首先，探索建立党内主动审查与被动审查相结合的二维审查模式，制定依申请启动的党内法规审查程序规范。党组织与党员共同构成了党内法规的调整对象，两者的行为活动受到党内法规广泛深入的调整，对党内法规内容的认知感受最真实、最丰富。因此，由党组织或党员提起的审查申请较之依职权主动审查具有更强的针对性。党组织和党员可以针对党内法规在实际运行过程中存在的合法性、合规性等问题，向审查机关提出书面建议，由审查机关进行审查并反馈结果。其次，完善党内法规工作联席会议制度，细化备案审查联动衔接机制的程序，发挥部门合力，促进党内法规与国家法律之间的协调一致。“党内审查机构在行使审查权的同时要注重吸纳国家法律法规相关制定单位的意见，实行党内审查加联席会议制度模式，并且通过完善联席会议制度程序设计，使其对党内法规审查结果起到实质性影响，从而真正促进两套系统的有效衔接。”[31]最后，完善党内法规的审查标准。一方面，扩展细化党内法规的审查原则和内容，推动实质性审查与形式性审查相互协调、同步发展。另一方面，备案机关对党内法规的审查应根据内容的差异而采用不同的审查标准，以增强审查的有效性和可操作性。其中，对政治性内容的审查执行严格审查基准，对规范性内容的审查采取中度审查基准，而对于合理性内容的审查按照宽松审查基准[21]。

3.2.2 强化党内法规的效果评估机制

首先，总结现有党内法规评估的经验，适当借鉴立法评估的实践成果，制定统一的党内法规评估规范，包括党内法规评估的启动条件、评估范围、评估方法、评估标准以及评估结果反馈等评估程序，确定党内法规评估的基础内容。在此基础上，进一步探索设定详细的党内法规评估指标体系，以构建全方位、多角度、精准有效的党内法规评估机制，为党内法规的立改废释工作提供科学准确的依据。其次，适当扩充党内法规的评估主体，改变现有制定、起草机关的单一评估模式。基于党内法规影响范围和评估目的等因素的差异，委托专门机构或设立临时机构承担党内法规的评估工作，增强党内法规评估的客观性。同时吸收相关党员及专家学者参与到评估程序当中，提升评估的有效性和理论性。第三，“以立规前评估为先导、以立规中评估为着力点、以实施后评估为核心”[32]，将评估贯穿于党内法规实施的整个过程，构建党内法规多元评估机制。对不同阶段法规评估的区分，有助于制定差异化的评估标准，增强评估的准确性和现实的可行性。同时，应当注意“对正在实施的党内法规来说，其效力位阶不同，对其可操作性的要求程度也有所差异”[33]，评估标准也应当有所区别。最终，“通过评估可以实现对党规实施情况的监督和检查，由此强化党内法规的执行效果和力度，使党内法规的刚性约束力得到严格遵循”[34]。党内法规评估机制的有效运行，为提升党内法规的总体质量提供了明确的依据和保障。

3.2.3 构建党内法规的长效清理机制

首先，建构涵盖集中清理、即时清理的动态多元党内法规清理机制。一方面，集中清理是覆盖党内法规和规范性文件的全面清理，旨在查找全部或某一类现存党内法规中的整体性和共性问题，并寻求一次性解决方案。从而为党内法规的制定积累经验，为党内法规的实施提供标准。集中清理或按照一定周期进行，或围绕一定时期党内建设的重点任务阶段性开展。另一方面，即时清理是在制定或修改党内法规和规范性文件的同时，对涉及相关主题的既有党内法规和规范性文件进行清理，将存在不一致、不协调的情况及时予以处理，避免新法规的实施与既有法规相冲突，保证党内法规整体的协调一致。其次，建立党内法规清理工作机制。制定并细化包含清理范围和程序等在内的基本规范，适当探索制定主体以外的专业清理模式。再次，建立党内法规清理与其他党内法规制定机制之间的联系。一方面，将清理与评估相结合，促进党内法规良性发展。清理是针对党内法规存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的情况进行的静态调整;而评估是针对党内法规实际运行后的效果进行的动态考量。另一方面，将清理作为制定规划的前提和基础。“把党内法规清理工作纳入法规制定的五年规划、年度计划之中不仅有助于拓展法规清理的内涵，更有利于提升党内法规制定的五年规划和年度计划制定本身的质量和实施过程中的品质与效果。”[1]155

3.2.4 规范试行或暂行党内法规的制定要求

第一，在起草、审批、备案等环节，增加对党内法规试行的特殊要求。制定机关应当在起草说明中着重阐释试行的必要性及可行性，明确试行的目的、事项、效果以及试行后的判断标准。而审批机关除按照现有要求审查法规的内容之外，也应当对法规试行说明的合理性进行审查，并出具相关审查意见。第二，“确立党内法规和规范性文件‘落日条款’制度，对于能够确定有效期的党内法规和规范性文件，应当规定有效期，对于试行性党内法规，应当明确试行有效期一般不得超过5年”[11]119。在试行到期前一段时间内，由制定机关对党内法规的实施情况进行评估，并根据评估结果，及时做出继续试行、制定正式法规或废止的决定。第三，在党内法规的评估和清理中，应将试行或暂行法规列为重点的考核对象，确保其有效性。党内法规的试行作为对尚未成熟领域的调整方式的探索，具有较强的试验性质，因此，对其实施效果的评估应制定更加细致的评估标准和特殊的评估程序。同时，在法规清理当中，应将试行或暂行党内法规作为单独的类别进行考察，特别对长期试行的法规，需要制定机关说明理由。

此外，完善党内法规的制定体制还需要做到如下：第一，进一步强化党内法规制定的工作机构设置，明确工作职责和任务，成立专门负责协调党内法规制定机制的部门，加强制定工作的党内外沟通联系;第二，推动成立党内法规研究机构，培养党内法规研究人才，深化对党内法规制定机制的实践调研和理论研究等工作，加强理论与实务部门的联系，完善党内法规理论体系，提升实践水平;第三，进一步突出党内法规制定的宣传工作，提高对制定工作重要性的认识。

4 结论

良法是善治之前提。党内法规的质量优劣决定了依规治党工作水平的高低，而党内法规制定体制则是决定党内法规质量的关键因素。十八大以来初步构建的党内法规制定体制，推动了党内法规体系建设的快速发展，搭建了党内法规制度的总体架构。随着新时代党和国家事业发展对党内法规建设提出的新要求，更加完善的党内法规制定体制成了党的建设的重要保障。党内法规制定体制建设，既要注重各项制定程序的充实完善，明确各个程序的独特价值和功能，又要保证各程序之间的协调统一，在相互补充、相互配合中共同服务于党内法规制度体系的健全与完善。