“一带一路”生态环境风险防范的绿色治理路径创新——以澜沧江-湄公河次区域为例

杨 达，李 超

(1.贵州大学，贵州 贵阳550025;2.中国科学院，北京100101)

1 问题的提出

“一带一路”从愿景构想到建设落地已有五年，为保障“一带一路”行稳致远，除了需要应对区域大国博弈、地区政局不稳等“老生常谈”的传统风险，还需重点防范以生态环境问题为代表的“异军突起”的非传统风险。一方面，“一带一路”涉及的空间广泛，东西端点的亚欧经济圈之间呈现纷繁复杂的地貌格局、大气环流、动植物体系，形成生态相对脆弱、敏感且破碎的大陆腹地[1];另一方面，“一带一路”沿线大多为发展中国家，主要依靠开发利用能源资源等相对粗放的发展方式，伴随工业化、城市化而来的经济发展和生态保护成为难以协调的难题。伴随“一带一路”走出去的人流、物流，若相关企业因疏忽而产生环境的负外部性影响，或在宣传上没有让当地民众充分了解中国对生态环境保护的重视，可能导致当地政府和民众对“一带一路”的疑虑甚至排斥。而其他与中国在相关区域存在同质政策竞争的域外大国，可能通过先进的环境保护技术和成熟的生态治理手段赢得市场。伴随生态问题越发受到重视且由“低政治领域”向“高政治领域”的转化，相关风险需及早防范。由此，如何从“绿色”视角来思考“一带一路”生态环境风险尤为紧迫。

从世界范围来看，有关“绿色”概念的关注最先出现于西方，如蕾切尔·卡逊(Rachel Carson)于1962年出版的著作《寂静的春天》[2]和罗马俱乐部于1972年发表的研究报告《增长的极限》[3]，唤醒了人们的环保意识并开启了从环境领域进行绿色治理研究的起点。而中国在经济发展的过程中逐步意识到要规避西方国家“先污染、后治理”的发展模式，国内1986年便开始涉及生态文明概念的讨论，叶谦吉于1987年提出生态文明理念并强调获利自然与还利自然的和谐统一;国务院于1988年6月批准建立“开发扶贫、生态建设”的贵州毕节试验区。当前，延续生态文明理念，推进国家和国际层面的绿色治理成为当下学界关注的热点，如史云贵对绿色治理逻辑、绿色扶贫治理模式的探索[4]，温铁军提出农业4.0 时代创新生态资源价值的实现形式[5]，朱留财等强调构建人类绿色命运共同体、引领全球生物多样性的绿色治理目标[6]，卢光盛[7]、毕世鸿[8]等着眼澜沧江-湄公河次区域思考跨域“水治理”等绿色路径。国外学界也非常关注中国生态文明推进情况，如詹姆斯·奥斯瓦尔德(James Oswald)指出中国直到2007年将生态文明建设纳入全面建设小康社会奋斗目标体系，中国的生态治理才真正引起国内外学界、政界的广泛关注[9]。

尤其是十八大以来，国家层面对外绿色治理的关注达到新高度，十八大报告使用了包含生态文明建设在内的“五位一体”新提法，而“一带一路”也同样承载延续生态文明建设理念基础上完善全球治理的创新。如在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，习近平强调要“把绿色作为底色，推动绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融”，要“同各方共建‘一带一路’可持续城市联盟、绿色发展国际联盟，制定《‘一带一路’绿色投资原则》”，要“继续实施绿色丝路使者计划”[10]。与此同时，此次盛会的绿色之路分论坛还重点发布了“一带一路”绿色高效制冷行动倡议、“一带一路”绿色照明倡议、“一带一路”绿色走出去倡议，强调“一带一路”建设要关注生态修复、清洁能源、污染防治等问题[11]。党中央对绿色“一带一路”建设高度重视，国家以官方文件的形式确定“一带一路”倡议所应承载的绿色要旨，这些都决定了从绿色治理层面防范“一带一路”生态环境风险的研究不仅必要也很紧迫。鉴于此，本文针对“一带一路”生态环境风险防范问题，探讨如何重塑绿色治理理念和构建广义绿色治理体系，并结合澜沧江-湄公河次区域生态环境绿色治理的典型案例，提出生态环境风险防范的绿色治理创新路径。

2 广义绿色治理体系：“一带一路”生态环境风险防范的理念重塑

作为参与全球开放合作、改善全球治理体系、促进全球共同繁荣发展、推动构建人类命运共同体的中国方案，“一带一路”日益彰显对世界的正面影响。五年来，沿线诸多国家和地区积极对接“一带一路”建设，欧盟“容克计划”、俄罗斯“欧亚经济联盟”、蒙古国“发展之路”、哈萨克斯坦“光明之路”、波兰“琥珀之路”等都是有代表性的宏观方略“接点”。当然，也需客观评估“一带一路”因空间跨域而遭遇的生态环境风险。其一，沿线存在不同类型的生态破碎地带，人流、物流走出去会面临客观自然元素阻滞。其二，破碎地带形成的脆弱性生态环境区域制约经济社会建设的承载力[12]。考虑到沿线大多为发展中国家和地区，其发展路径依赖于传统资源、能源开发，还未能很好地把生态保护和经济发展间的张力转变为人与自然的“美美与共”，与“一带一路”接轨时存在经济发展与环境保护诉求的博弈。其三，着眼“比较收益”的某些大国会偏重同质化的政策竞争，要么刻意夸大或歪曲“一带一路”会带来生态环境问题，要么立足先进环保技术等排他性治理方式形成对“一带一路”的“绿色挤压”。鉴于此，本文认为可通过构筑广义绿色治理体系来探索防范生态环境风险的路径。

2.1 “一带一路”生态环境风险防范的绿色治理基础

直面生态环境风险，绿色治理是助力“一带一路”深入推进的可行尝试，其逻辑在于：一方面，西方对跨域环境问题的全球治理进程开始放缓，给予“一带一路”依托绿色治理路径回应世界诉求的平台;另一方面，中国国家治理和全球治理能力的显著提升，已形成防范生态环境风险的针对性经验。伴随全球气候变化、温室气体排放、雾霾、沙漠化、水污染、极端天气频现等世界环境问题日益得到重视，生态环境成为全球治理的一大重心，但受近年来“逆全球化”的冲击，全球绿色治理推进步伐放缓，更有效的全球治理逻辑有待创新。“一带一路”从构想到实践推进，构建“清洁美丽世界”的责任担当不断凸显。结合中国绿色治理的理念和实践，“一带一路”正是传递中国国内绿色治理经验和探索全球绿色治理提升的重要载体。

就中国国内绿色治理而言，十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，生态文明建设成为中国特色社会主义建设的核心目标之一;十八届三中全会提出“我国要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度……推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”[13];十八届五中全会进一步提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。除宏观的顶层设计之外，各级政府的具体执政，其他治理主体的治理实践等对生态环境治理的重视同样达到了历史新高。比如地方政府的考核已摆脱唯GDP 论，环境要素成为政绩评价关键指标;“河长制”的施行落实水治理的制度化规则，特别是一些省份探索引入“民间河长”的双河长制以激发多元主体协同治理;结合大数据、遥感等前沿技术，更新水流、空气等自动监测设施;以产业的生态化逻辑实现产业结构调整，以生态的产业化逻辑深入“生态+文化+旅游”融合式发展;成立环保审判法庭，不断强化生态环境保护的法律保障。

就国际绿色治理合作而言，2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛展现了中国对“绿色”领域的高度关注，而习近平在2016年致“一带一路”媒体合作论坛的贺信中便指出，“中国愿同沿线国家一道，构建‘一带一路’互利合作网络、共创新型合作模式、开拓多元合作平台、推进重点领域项目，携手打造‘绿色丝绸之路’‘健康丝绸之路’‘智力丝绸之路’‘和平丝绸之路’，造福沿线国家和人民”[14]。绿色“一带一路”建设的身份界定在全球发展视域下能够更加有效推动全球治理创新、引领世界“国家自主贡献”落地、推动构建“清洁美丽世界”的人类命运共同体[6]。比如中国通过“一带一路”已开始尝试与沿线国家或地区进行生态环保战略和规划的对接;依托融媒体探索做好中国建设生态文明的有效宣传，讲好正在践行绿色发展理念的中国故事;促进沿线民间生态环保公益活动的多样开展，形成民心“绿色”相通;优化产能布局，拓展风能、太阳能等可再生能源的更广更深合作;构建绿色金融支撑体系，形成对外投资的环境管理，敦促走出去的企业主动承担环境和社会责任。

2.2 “一带一路”生态环境风险防范的广义绿色治理体系

传统的绿色治理更多被解读为针对生态环境问题进行的单维治理方式。“一带一路”承载的绿色内涵可重塑为广义绿色治理或者说“绿色治理2.0”，形成生态风险防范的多维绿色治理体系，即不仅从多元视角应对现有的生态环境风险，而且形成对未来关联风险的“预判式”防范，还可以将中国绿色治理经验分享到沿线以凸显大国担当。立足重塑的广义绿色治理概念，可根据中国的具体实践经验构建宏观层面的广义绿色治理体系，形成“一带一路”在全球大多数区域均可嫁接的绿色治理“共性化”框架，并在微观层面因地制宜生成针对某一区域的“个性化”绿色治理路径。鉴于对生态文明建设理念及实践的深化，对沿线与环境直接或间接相关风险的更好防范，“一带一路”承载的绿色治理可形成对此前仅着眼于狭义环境内涵的外延拓展，即围绕生态环境风险同步防范其他关联风险，构建广义绿色治理体系。

广义绿色治理体系的具体运作理念及实践路径呈现为：治理主体开源、治理过程持续、治理手段多元、治理客体共生、治理结果分享的治理体系，是对五大发展理念的一脉相承。治理主体开源意指建构包括政府、社会组织、企业、民众在内的多元主体协同;治理过程持续意指治理方式着眼于生态环境的同时还要符合区域禀赋条件，以确保治理方略具备政策延续性;治理手段多元意指结合大数据、融媒体等前沿科技和宣传手段，通过环境、人文、教育、旅游等多元渠道来丰富治理手段和创新治理模式;治理客体共生意指治理对象(特别是大自然)要实现共荣共生;治理结果分享意指发展成果应带来合作主体的共赢效应。依托广义绿色治理体系，试图形成“一带一路”生态环境风险的系统防范：其一，针对沿线具体地理地形特质分类施策，可持续利用客观自然环境具备基本开发条件之处，并绕开环境状态过于恶劣之地;其二，落实与当地民众实现经济、环境协调发展的可持续行动，降低并消除开发对生态脆弱区域的影响;其三，宣传并分享具有生态文明建设前沿理念的中国经验，打消沿线可能存在对中国行为的误解，助力其形成经济发展与环境保护并驾齐驱的治理路径。

3 生态环境风险防范的绿色治理典型：澜沧江-湄公河次区域

澜沧江-湄公河次区域的空间特质呈现出三大特征：一是在地理空间上，澜沧江-湄公河次区域涉及的东南亚地区不仅是关联“丝绸之路经济带”与“21 世纪海上丝绸之路”的交叉节点，而且是横跨中国领土和其他国家实现国家治理与全球治理融合的“试验田”，更是使中国边疆地区由边缘地带轮替为对外开放前沿阵地的合作区域[15]。二是澜沧江-湄公河次区域相对中亚等其他地区的环境议题更加凸显，涉及以水治理为代表的绿色治理路径探索存在以澜湄合作机制为代表的中国全球治理较成功的经验。三是澜沧江-湄公河次区域吸引域外大国紧密关注，如日本正以绿色联通政策呈现与中国顶层设计的同质性竞争[16]。由此，鉴于澜沧江-湄公河次区域同时涉及“一带一路”的陆路和海路，跨域环境治理相较其他区域具有更为突出的特质以及域外国家对此较早便实施绿色关联政策，下文以澜沧江-湄公河次区域的生态环境绿色治理为案例，为探索“一带一路”生态环境风险防范的绿色治理路径提供可借鉴的经验。

3.1 澜沧江-湄公河次区域的生态环境风险界定

“一带一路”在澜沧江-湄公河次区域的深入推进，主要应对由湄公河流域的水治理而衍生的各项可能风险，大致表现为：“一带一路”的项目建设需适应较复杂的流域生态结构以规避负面影响，处理好流域沿线发展与生态保护的张力，需要在与其他国家同质性政策的竞争中取得比较优势。湄公河是东南亚地区最大的河流，发源于中国青藏高原，流经云南省及中南半岛自北向南，经过缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国。湄公河流域下游的东南亚国家对环境破坏负有很大责任，其利用外资时一定程度忽视了经济发展与生态保护的平衡，由此呈现的生态环境风险后果也“呼唤”着绿色治理路径创新。自2008年金融危机以来，表现不俗的亚洲新兴市场进一步吸引世界关注，且因中国劳动力成本的大幅提升，东南亚成为域外资本的追逐对象，而相对落后的东道主国家也愿向外来资本敞开大门。澜沧江-湄公河次区域涉及的东南亚国家在2010年左右实现经济迅猛增长，但粗放型发展也带来水质、大气等污染。因各国主要将经济发展作为优先事项，于是对经济发展带来负外部性的应对便存在主观上重视不足以及客观上的制度设计缺失，相关问题往往难以得到及时妥善解决。同时，基础设施建设又造成强迫相关地区居民搬迁的后果，导致生态环境破坏后的次生社会问题。例如，2009年7月，柬埔寨政府利用发达国家、世界银行、亚洲开发银行援助的资金建设国内道路时，不仅破坏固有生态景观，同时强制相关区域人口搬迁且后续治理欠缺而产生各种社会问题[17]。

不仅如此，水资源的开发、管理等治理方式欠妥，形成了该区域较为突出的生态环境风险。因为水治理呈现的跨域特性，相关国家若不能形成“公利”大于“私利”共识，便陷入上游国家为自身利益而损伤下游国家的“猎鹿困境”。例如，塞山河、斯雷博河是湄公河的主要支流，处于下游的柬埔寨东北部的腊塔纳基里省，因地处上游的越南随意对境内亚利弗尔斯水坝开闸放水导致下游柬埔寨的洪水灾害。当然，类似放水的行为并非刻意“损人不利己”，而是保证其对发电量需求的供给。伴随经济增长、工业化推进而来的是城市人口的增加以及各国对发电量的需求猛增，电力缺失使得很多城市经常处于运作停摆状态。越南首都河内、柬埔寨首都金边供电不稳定造成外国企业的生产阻滞，自然也成为当地急需解决以留住更多外资的着力点。在此背景下，相关国家便将目光聚焦于“产电”的湄公河流域，考量在流域干流建设水力发电大坝[18]。越南为尽早建成水力发电大坝，便在没有开展足够充分的环境影响评价、没有尽到向下游居民说明可能造成影响的前提下，为确保自身利益而开闸放水，形成“上游获利、下游买单”的零和博弈[18]。

而处于流域上游的中国也会因客观地理区位而容易遭受外界质疑，如2016年中国应越南请求通过云南景洪水电站对下游实施应急补水以缓解旱情的善意行为，却引起外界猜忌。正如有学者总结，外界因中国地处上游而担心会在雨季“留水”和旱季放水;担心中方大坝建设会阻隔某些海洋生物的迁徙路径导致湄公河入海口海水倒灌，冲击农业发展;担心上游大坝导致泥沙沉积后，流入下游缺少泥沙的河水更易冲刷下游河岸并侵蚀流域生态环境[19]。事实上，“一带一路”建设以前，中国从20 世纪便已开始围绕澜沧江-湄公河与相关国家展开合作，但当时就被相关国家指责在水资源的利用上采取“单独行动”，可能对下游的生态、社会产生影响，相关负面评价主要集中于：其一，20 世纪80年代之后中国未经很好与下游国家协商便在澜沧江流域建设水电站，并与泰国、老挝、缅甸等分别签署双边条约以推进航运;其二，1995年泰国、老挝、越南、柬埔寨下游四国签订《湄公河流域可持续发展合作协定》，并成立新的下湄公河流域河流组织“湄公河委员会”，中国没有签署协定，也没有作为正式成员国加入[20]。其三，1997年，对联合国大会讨论的《国际水道非航行使用法公约》，中国投了反对票。

3.2 澜沧江-湄公河次区域生态环境风险防范的绿色治理路径初探

3.2.1 探索治理手段多元及治理过程持续

中国通过多种方式坦诚分享水治理的关键数据形成多元治理手段，而增进互信的治理手段又反过来助推治理过程的持续。为满足澜沧江-湄公河下游国家防洪减灾需要，中国于2002年与湄公河下游四国达成《中华人民共和国水利部与湄公河委员会关于中方向湄委会提供澜沧江汛期水文资料的协议》。据此，中国向“湄公河委员会”提供澜沧江汛期水位、降雨量等水文数据。具体而言，根据云南省景洪和曼安两个水文站的观测情况，每隔24 小时提供一次水位数据，每隔12 小时提供一次降雨数据。中国于2003年3月敲定“有关在汛期提供水文数据的执行计划”后，从2004年6月15日开始便具体落实上述计划。上游国家提供的水文数据，对于流域整体沿线的防洪工作发挥着不可替代作用。正是因为有了来自上游的数据，处于下游的泰国、老挝等国的观测所才能提升其预判洪水发生时间、地点、流量大小等的准确度。同时，就流域沿线国家间的水资源协调管理而言，水文数据的意义也同样重要。一直以来，水文数据都被当作各国的国家机密，若彼此没有共享可靠数据，那么很难推进有效的跨域治理，甚至协调谈判在最开始便可能宣告失败。由此可见，中国愿意坦诚向下游国家分享关键数据的做法，足以表达为实现绿色治理目标而展现的充分诚意。

3.2.2 探索治理主体开源及治理结果分享

中国通过建构对话伙伴渠道以稳固多元主体间的信赖关系，并形成治理结果的红利分享。从治理主体上看，中国在坚守自身主体治理地位的同时，积极欢迎流域相关方的多元治理主体，形成治理主体“开源”;从治理结果上看，正是基于与相关方的深入合作，最大化治理成果的共赢效应，以实现治理结果分享。虽然中国没有作为正式成员国加入“湄公河委员会”，但于1996年与缅甸成为对话伙伴国，并定期参加作为与下游四国协调机制的对话会议。这一对话会议没有法律约束力，不会对上游的中缅两方形成强制性约束，但中国通过该会议与相关国家协调沟通并积极参与区域内的各项合作。首先，中国积极参与“湄公河委员会”水资源利用项目的技术合作，旨在深化与缅甸的信息共享和技术探讨，强化与流域所有国家针对水资源进行可持续开发以及平等合理利用。与此同时，中国积极通过对话会议打通与区域国家开展实质性协商的窗口。例如，在涉及提供水文数据协议时，中国通过对话会议与“湄公河委员会”成立联合工作组，并开展一系列建设性交互，最终落定实行提供水文信息的计划。

3.2.3 探索治理客体共生

中国通过多国间协商提升彼此互信，围绕水资源等生态元素的持续开发谋求治理客体共生。除参与“湄公河委员会”的对话会议之外，中国还在区域的其他多边组织框架内积极讨论有关澜沧江-湄公河上游水资源的可持续开发问题，探索如何寻求经济发展和生态保护的合理平衡。无论是亚洲开发银行倡导的大湄公河次区域经济合作，还是东盟推动的湄公河流域开发合作，以及其他各项区域性多边架构，中国都积极参与多国间的沟通交流，并以坦诚姿态讨论此前被外界批评的水电站建设计划，尽可能规避未来开发可能对沿线水域及生态产生的影响，助力后发国家生态环境与人类的协调共生。例如，早在2004年，中国在参加世界自然保护联盟召开的流域六国政府高官会谈期间，认真听取下游国家诉求并积极回应，赢得诸如泰国、柬埔寨环境部门负责人的高度赞扬。泰国自然资源和环境部部长提及会谈成果极具建设性意义，柬埔寨环境部部长则强调中方就大坝建设问题采取坦诚开放态度而展现合作诚意[20]。

在“一带一路”倡议提出以前，中国便已开始围绕区域发展和生态保护开展周边外交，虽非刻意着眼防范生态环境风险，但在绿色治理上付出的努力为区域各方有目共睹，特别是若按广义绿色治理体系来综合总结，便可看到中国在治理主体“可开源”方面坚守自身主体地位并创新建构对话伙伴渠道等信赖模式;在治理过程“可持续”方面创新增进区域互信方式;在治理手段“可多元”方面创新分享关键数据等;在治理客体“可共生”方面创新围绕水资源等生态元素的持续性开发;在治理结果“可分享”方面创新成果共赢最大化效应。中国初探的绿色治理路径成效显著，为“一带一路”倡议的生态环境风险防范奠定了坚实基础。

4 “一带一路”生态环境风险防范的绿色治理路径优化

透视中国围绕澜湄合作机制进行的系统治理实践，基于从“特殊”到“一般”的整合提炼逻辑，可总结“一带一路”生态环境风险防范的广义绿色治理体系构建。具体而言，延续澜沧江-湄公河次区域对绿色治理路径的初探逻辑，伴随“一带一路”倡议的深入推进，中国近年来积极开展绿色治理实践以强化“一带一路”环境风险应对和关联风险防范，不断深入探索系统治理创新方略。而伴随系统治理实践而来的经验启示，不仅可形成“一带一路”对于沿线其他地区推进的经验借鉴，而且独具中国特色的广义绿色治理模式可形成有力回应外界的不了解、无意误解和蓄意曲解。

4.1 在治理主体“可开源”过程中凝聚生态环境风险防范共识

依托澜湄合作机制提供有效沟通场域，保证中国积极引领下的治理主体“可开源”，规避“纸上谈兵”以落地共识。治理主体“可开源”的实现立足于准确界定流域各方对资源可持续利用的主要诉求，如就湄公河跨域水资源等的运用而言，中国关注境内澜沧江的水能开发和航运打造;缅甸对湄公河水资源的开发利用较少，更多从事流域森林资源开发和农业发展;老挝将湄公河水资源运用到水电开发和农业灌溉;泰国也利用湄公河发展灌溉农业;处于最下游的柬埔寨考虑规避湄公河洪峰影响，并借此发展洪泛区农业和渔业。尽管各方对水资源的利用存在差异，但都面临共同的河流生态治理问题，中国力推的澜湄合作机制正积极落地以下治理进路：其一，促进区域内政府间对话与合作，积极推动民间力量参与流域水治理，缓解跨界水资源带来的信任危机;其二，筑牢域内六国政府跨界水资源合作关系，提升多方信任;其三，引导域内六国积极开展双边或多边对话和互信建设，把对区域水资源的治理提高到更高水平;其四，升级澜湄合作机制，加强同湄公河水资源开发的第三方机构沟通。

当然，外界也有学者认为，相关国家针对澜湄合作机制可能也会存在抵触，如经济实力较强的泰国便可能存在两个方面的疑虑：一方面认为，澜湄合作机制的制度化和项目实施速度过快，而泰国内政还未十分稳定，担心不能迅速出台相关区域衔接战略从而位处被动，甚至某种程度上泰国认为应由自己来最先提议召开澜沧江-湄公河地区的国际会议并引领区域机制的构建;另一方面认为，澜湄合作机制内中国影响力过大，泰国的重要性凸显不足，甚至设想若初次领导人会议在中国召开，那么第二次领导人会议便应选定东盟国家中发展进程最好的泰国[21]。这里需要指出的是，正是考虑到要落实区域治理，中国才负责任地填补区域有效制度性公共物品的缺失状态，同时在国际会议选址时也尽可能考虑安全稳定之地。当然，中国在深入推进绿色治理过程中无论在实践还是宣传方面，可更多落实治理主体“可开源”，赋予区域东道国家更多主体性，带动当地民众、民间团体参与到治理进程，引领区域治理更好落地。

4.2 在治理过程“可持续”中形成生态环境风险防范的制度保障

依托澜湄合作机制的“强制度化”进程，实现有效治理的过程“可持续”。2015年4月，中国首次举办以“六个国家，一个命运共同体：建立澜沧江-湄公河对话合作机制，促进次区域可持续发展”为主题的澜沧江-湄公河对话合作外交高官会。随后，该区域合作迅速向制度化方向演进，2015年11月云南景洪第一次外长会议标志澜湄合作机制正式建立，框架内的议题探讨有序深入推进;2016年3月在海南三亚举行第一次领导人会议;2016年12月在柬埔寨暹粒举行第二次外长会议;2017年12月在云南大理举行第三次外长会议;2018年1月在柬埔寨金边举行第二次领导人会议。与1995年在湄公河流域成立的“湄公河委员会”不同，中国主导的澜湄合作具备更强制度化特征，保障有效治理的持续深化。中国没有以正式成员身份参与“湄公河委员会”，便有考虑需真正落实有效治理以形成结果“可分享”的因素。“湄公河委员会”内部没有一个治理效能很强的引领主体，区域治理方面没能实现较好预期，若处于上游的中国作为正式成员国加入，也可能会陷入内部多元意见拉锯而延缓治理实效的局面。相反，通过对话会议方式与下游国家依托较少约束的沟通，中国便能在确保治理过程考虑各方诉求的同时，又尽可能提高整体治理效率。同时，因为“湄公河委员会”的发起方为下游国家，中国亦不宜过多在其中发挥引领作用，于是近年另外打造澜湄合作机制，积极引领多元主体参与以共同应对跨域水治理等环境问题。中国依托澜湄合作机制进行的治理充分考虑到关注各方利益诉求，符合当地资源禀赋条件状况，得以保证治理的制度延续性。

与此同时，中国还依托澜湄合作机制的深入推进来实现国家治理与全球治理渠道融合，生成绿色治理中的可持续治理路径。澜沧江-湄公河流域直接关联的云南省处于西南部内陆边疆，与缅甸、老挝、越南接壤，需要依托“一带一路”深化对外开放，通过澜沧江-湄公河带动东南亚并远至其他陆海区域的联通路径，在空间上实现传统内陆省份云南的“非内陆化”，将传统而言的边缘转变为对外开放的前沿。中国对外开放的深化在此区域尤能体现中方搭台后需各方积极参与方能实现治理可持续的特征。从地理上看，澜沧江-湄公河因流域的多个落差较大瀑布而导致航路存在断点，加之此前恐怖势力带来的非传统安全威胁，中国需与下游国家同步开展流域治理之外的陆路合作。例如，中国可连接澜沧江与湄公河中游航段以同泰国最大港口曼谷港联通，再往南则需要借助“南北经济走廊”的铁路、公路等陆路交通网。

4.3 在治理手段“可多元”中拓展生态环境风险防范的多重渠道

依托澜湄合作机制关注环保、教育、旅游、扶贫等多元领域，通过创新治理模式拓展合作领域以营造更好的协同氛围。“一带一路”在依托澜湄合作机制走出去的进程中，人文交流和旅游发展是促进民心相通很好的途经。中国正在积极推动拓宽与各方互派留学人员交流、增加政府奖学金名额、强化专业人才培训、扩大学术交流和文化往来。当前，域内国家经济发展水平不一，整体在医疗、环保、扶贫开发等方面的技术水平、治理架构等有待提升，中国可相应增加对其帮扶;而鉴于域内国家拥有丰富旅游资源，中国可将国内文化旅游融合发展以促进脱贫攻坚等治理经验分享到沿线国家。

另外，从多元治理手段上看，中国正依托澜湄合作机制为中国企业走出去保驾护航。中国企业出海经验相对美日等发达国家企业存在差异，近年来特别在环境保护、企业社会责任承担等方面做得不够完善，从而影响“一带一路”项目在某些区域的落地。鉴于此，中国通过积极发挥澜湄合作机制作用引导企业在走出去进程中充分尊重沿线国家风土人情，并时刻注意承担环境保护职责。在此基础上，中国引领澜湄合作机制主动提供区域治理所需的公共物品，也是对大国责任的积极担当。相对于其他国家或者国际机构倡导的机制，澜湄合作机制制度化程度高、包容性强、落地进程快，而且拥有“一带一路”的项目引领，背后具备亚洲基础设施开发银行、丝路基金的关键支撑，加之多元手段的治理支撑，正为区域治理的完善带来别样实效。

4.4 在治理客体“可共生”中落实生态环境风险防范的普惠均衡

依托澜湄合作机制承载的丰富治理内涵带来区域生态与人类的共荣共生，并尽可能实现对易受环境变化影响群体更加公平的治理结果，实现治理客体“可共生”。从历史上看，湄公河流域是亚洲的地理要冲，如今吸引域外国家的集中大量投资，带动经济急速成长。然而，利用外资建设基础设施并形成经济腾飞的同时，也导致当地贫富差距的增加。当居住在城市的东道国居民较多分享到发展红利之际，居住在偏远地方的弱势群体则可能成为整体发展的牺牲品，遭遇空气污染、洪水灾害等负面冲击。以柬埔寨为例，针对环境关联社会问题，地方政府鉴于财政、人才不足等原因而无力很好应对，呈现地方治理缺失或者说治理不成熟。有学者认为，针对湄公河流域的大坝开发，应依托“湄公河委员会”进行负责任的流域治理，召集有可能带来环境冲击的大坝建设域外主导国，有可能因为大坝运行而遭受洪灾或旱灾的国家进行交流，并救济、补偿可能受到影响的原住民[18]。

中国正依托澜湄合作机制探索能更能有效解决问题、防范生态风险的绿色治理实践。澜湄合作机制可营造多方沟通交流的透明平台，各国政府在机制内充分表达诉求后，具体项目合作可得到更快反馈。当然，中国在深入推进“一带一路”项目建设时，也需和东道国政府一道更充分了解地方情况[22]，做好环境评估，取得多元主体的一致认可，获得作为治理客体及主体的流域沿岸原住民的充分理解，尽可能规避项目推进中对环境造成的冲击和原住民产生的排斥。中国还需创新绿色治理手段，提前与当地影响力较大的宣传系统实现无缝对接，在本地主流网站或平台进行积极宣传，并定期到沿线居民所在地召开说明会，呈现中国延续生态文明建设成功经验所创新的绿色治理手段。例如，中国在国内进行绿色扶贫时，一条较成功的绿色治理路径便是借鉴“生态移民”理念而探索的“易地扶贫搬迁”。东南亚居住在距离城市偏远地域的原住民长期依靠农业、渔业等附加值不高的产业生存，对域外政策红利分享远远落后于城市居民，中国可分享上述成功治理理念，特别是绿色扶贫经验可形成对“生态移民”的后续治理跟进，帮助其转变收入较低的路径依赖观念以接轨新兴产业，让其在空间转移获取实利后形成对中国绿色治理路径的真正认可。与此同时，中国的绿色治理还将充当刺激东道国地方治理趋于成熟的催化剂，系统性的治理理念、治理路径为当地提供值得借鉴的模板。

4.5 在治理结果“可分享”中构建生态环境收益共享机制

依托澜湄合作机制秉持开放、合作、共赢理念，应对域外相关国家可能带来的同质性竞争，在求同存异中探索治理结果“可分享”。澜沧江-湄公河次区域的复杂状态还源于域外大国对此地的历来重视，且区域内外相关方出台的发展计划带来一定程度同质性竞争。除域内国家于1992年建立的“澜沧江-湄公河次区域经济合作”机制以及1995年创设的“湄公河委员会”，其他较有影响的区域性机制包括：奉行“向东看”(Look East)政策的印度于2000年推出“湄公河-恒河合作”计划，泰国于2003年建立“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略组织”，日本于2006年打造“日本湄公河地区伙伴关系计划”，美国于2009年提出“湄公河下游倡议”。而域外国家对该区域的重视，很大部分原因是出自经济考虑，即本国市场饱和状态下需积极开拓海外新兴市场，例如日本政府于2013年基于亚洲市场将不断拓展的考虑，拿出2 000 亿日元规模的公共资金瞄准对外基础设施投资，并具体以泰国、越南为对象推进日本企业进驻当地，开展铁路、港湾等的基础设施投资建设。针对可能存在的同质竞争，中国在守好国家核心利益底线的基础上，以澜湄合作机制积极探索竞争中的合作定位。

比如就美国而言，其很早便高度重视澜沧江-湄公河次区域，暗含从东南面、南面遏制中国的政治意图。2011年7月，时任美国国务卿希拉里曾提出“新丝绸之路战略”，同年10月美国国务院向其相关国家大使馆发出电报要求将中亚、南亚政策统一为上述名称，旨在实际运作中将中国排除在欲建立的中南亚地区体系之外[23]。而针对湄公河流域，美国于2009年便提出“湄公河下游倡议”，从建立的倡议名称上便可看到其有意将处于流域上游的中国排除在外。当然，针对外界的“治理挤压”，中国在着眼合作共赢目标的同时，也基于地理区位更近优势守好履行治理主体责任的底线，2015年“澜沧江-湄公河合作”机制名称的确立，凸显我方境内澜沧江的优先次序，强调中国理应在该区域承担引领治理主体地位的正当合理要求，当然也采取开放姿态欢迎其他国家协同共治。

又如就日本而言，1992年日本主导的亚洲开发银行倡议发起“澜沧江-湄公河次区域经济合作”机制，涉及中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南等六国，但背后存在日本的对外政策意图。从地理区位上看，处于澜沧江-湄公河次区域东面的日本重视联通西面的印度等地，于是更多关注有利于日本物流联通的东西经济走廊，相关投资方案也存在倾斜。而中国处于该区域北面，南北经济走廊、特别是南北向铁路网的打造，更有利于分享中国境内的发展红利。因此澜湄合作机制从地理空间出发，既是规避已有机制基于有意或无意动因而对中国的“排挤”，也是对相关机制的有效补充，真正落实全球有效治理。另外，为践行绿色治理的多元主体理念，中国还积极探索“中日第三方市场合作”，寻求在泰国打造中日合作旗舰项目[24]。

5 结语

“一带一路”涉及诸多国家和地区，如何较好防范生态环境风险是行稳致远的关键一环。着眼“一带一路”人流、物流走出去面临的客观自然元素阻滞、沿线存在生态脆弱区域及相伴而来的如何协调经济发展与生态保护、面对其他国家类似政策的“同质”绿色挤压等生态环境风险，需创新防范的绿色治理路径。透视中国在澜沧江-湄公河次区域的绿色治理实践，特别基于治理主体开源、治理过程持续、治理手段多元、治理客体共生、治理结果分享的广义绿色治理体系，形成生态环境风险防范的系统性绿色治理路径创新。澜沧江-湄公河次区域绿色治理路径的风险防范成效较为可观，且相关经验不仅助力防范“一带一路”在其他区域面临的生态环境风险，更从宏观层面支撑“一带一路”政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”深化。“一带一路”的深入推进，在生态环保领域通过构建有效治理新机制积极融入既有全球环境治理多边框架，强化政策沟通;以广义绿色治理体系应对当前风险，防范未来可能发生的风险，为设施联通营造良好氛围;通过绿色治理机制内的多元主体协同推动绿色能源、货物往来的贸易畅通;融金融、科技等多元治理手段以绿色属性形成绿色资金融通;深化生态环保领域的国际多层级、多领域合作，促进民心相通。