新中国70年法治中国建设的实践理路

张华民

一、引言：有“曲折”更有“成功”

“法治中国”这一法治命题的提出是在中共十八大以后，习近平总书记在2013年全国政法工作会议上发表的重要讲话中首次提出“法治中国”，2014年党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》)进一步把“为建设法治中国而奋斗”作为《决定》的结束语，这意味着“法治中国”建设成为我国全面推进依法治国的奋斗目标。2017年，中共十九大报告指出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”，强调必须在党的领导下健康有序地推进“法治中国”实践。尽管“法治中国”的提出是在中共十八大以后，但“法治中国”建设理论与实践的探索却是贯穿党领导中国革命，尤其是新中国成立后中国共产党领导中国社会主义建设和改革开放的全过程。

唯物史观认为，人类文明进步的过程是历史的、具体的，是由社会发展所处的历史阶段以及社会生产力的发展状况决定的。人类法治文明进步是人类文明进步的重要组成部分，所以人类法治文明进步的过程也是历史的、具体的。法治中国建设是人类法治文明进步在当代中国的具体实践，这一实践不但体现了人类法治文明进步的优秀成果，而且体现了当代中国社会所处历史阶段和现实生产力发展状况，蕴含了丰富的中国元素，其核心内容和成功实践就是现代法治理论与中国实际紧密结合的中国特色社会主义法治建设，所以法治中国建设的过程实质上是一个人类法治文明进步中国化的过程。

法治中国建设的探索伴随中国共产党领导人民进行革命、建设和改革的全过程，其中体系化、规范化探索是在新中国成立以后的社会主义现代化建设过程中。新中国成立前，中国共产党在领导中国革命时期就进行了法治中国建设的探索，如领导制定并实施的第一部土地法《井冈山土地法》，但囿于特殊时期，法治建设的碎片化、应急性较明显。新中国成立初期，我国法治建设取得了重要成就，后来虽然经历过一段严重挫折时期，但从法治建设的广度和深度来说，体系化、规范化的程度总体上越来越高，现代法治建设的理念和实践也在不断推进和深入，法治中国建设的良好局面正在持续展开。新中国成立七十年，中国共产党领导中国人民进行了一系列法治建设的艰难探索，取得了许多法治建设的宝贵经验，如1954年制定了新中国第一部《宪法》、1978年中共十一届三中全会确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针、1982年制定了至今仍在施行的“82宪法”、1997年中共十五大明确把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略并于1999年正式把“依法治国”写进《宪法》、2014年中共十八届四中全会明确提出“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”等。这些探索和经验使法治中国建设无论是在形式还是在内容上都日臻完善。

正如人类文明进步的过程从来都不是一帆风顺的一样，法治中国建设的探索和推进也不可能一蹴而就，而是一个在曲折中不断深化、不断完善的过程。总结分析我国社会主义法治建设的理论探索和实践经验，可以得出新中国成立后法治中国建设在历史演进上的主要特征：由“公共权力导向型”走向“公民权利导向型”。这里所说的法治建设历史演进上的“公共权力导向型”，其主要表现是突出公权力行使者的意志、强调公权力的运行，工具性较强；所说的“公民权利导向型”，其主要表现是突出大多数公民的意志、强调公民权利的实现，人本性较强。从新中国成立后尤其是改革开放后的法治实践过程分析，由“公共权力导向型”走向“公民权利导向型”的主要体现包括四个方面：立法上由“被动”走向“主动”，执法上由“以法”走向“依法”，司法上由“感性”走向“理性”，守法上由“他律”走向“自律”。以下做具体分析。

二、立法：由“被动”走向“主动”

《荀子·君道篇第十二》中记载:“法者，治之端也”,(1)《荀子》，方勇、李波译注，中华书局，2011年，第23页。意思是说法制是一个国家治国理政的开始。无论是古代还是现代、是东方还是西方，任何一个国家的治理都必须遵循一定的规矩，正所谓“没有规矩不成方圆”，否则国家将因无序而混乱，只不过不同时期、不同国家遵循的规矩的内容不一样、效果不一样。从法律制度层面看，首先就是立法的动力和性质不一样，从而导致法律的内容和产生的效果不一样。新中国成立以来，我国的立法工作也经历了一个不断发展、不断完善的过程。总体来看，我国立法进程的主要表现是由“被动”走向“主动”。

“被动”立法的主要体现是因事立法、应急立法，突出权力控制和运行的需要，忽视立法的规划性、程序性、稳定性。新中国成立初期，由于受特殊年代经济单一、政治主导和社会同质化等客观环境的影响，当时权力机关的立法行为与政府政策的制定行为之间并没有根本性的差别，立法突出权力控制和运行的需要的特征，立法的动力主要来自因为权力控制和运行的需要而必须满足因事而立或应急而立的法律需求。如新中国成立初期，我国《土地改革法》 《惩治反革命条例》 《惩治贪污条例》等法律的制定，尤其是后来“75宪法”的制定，都体现出权力控制和运行的需要的特征。正是因为立法的主要目标和基本功用是强化权力控制和运行的需要，突出因事应急，所以立法缺乏深层次的现代法治价值追求和内在逻辑，其外在表现就是忽视立法的规划性、程序性、稳定性。“这一时期的立法工作存在这样那样的不足和缺陷, 除了立法体制上的弊病外, 在立法主体设置、立法运作、立法体系建设、立法技术等方面也多有缺憾, 更重要的是, 立法大多是为了实现暂时和近期的目标进行的, 从整体上看, 立法缺少长远的和持久的动力。”(2)赵颖坤:《“均质”与“激情”下的规则制定——建国初期的立法及其社会背景分析》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期。

“主动”立法的主要体现是为民立法、科学立法，在充分反映民意和遵从社会发展规律的前提下，积极发挥立法的规范和引领作用，有规划、按程序地开展立法。随着我国经济社会的发展尤其是改革开放后中国特色社会主义法治建设的不断深入，我国立法逐步走向“主动”立法。改革开放后，1981年党的第十一届六中全会指出：在社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。对社会主要矛盾的清醒认识，使我们明确了在社会主义初级阶段，剥削阶级已经消灭，阶级斗争虽然还在一定范围内存在，但社会的主要矛盾已经不是阶级斗争，这决定了我们的根本任务是集中力量发展社会生产力，满足人民日益增长的物质文化需要，体现了“民本”的理念。表现在立法上，充分反映民意的为民立法的“主动”立法理念不断增强，比如人民代表大会制度的不断完善和立法功能的不断强化，“82宪法”关于公民基本权利规定的地位的提升和内容的丰富，以及诸如《教育法》 《劳动法》 《物权法》 《社会保险法》等关系人民切身利益的法律法规的大量颁布实施。中共十八大明确提出，要科学立法，突出立法过程的程序性和参与性，追求立法结果的正义性、规律性和可行性。中共十九大进一步强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这就使得“以人民为中心”的立法原则进一步得到彰显，遵从社会发展规律的科学立法稳步推进，突出了立法的规范和引领作用，如2019年中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过的《全国人大常委会2019年立法工作计划》 《国务院2019年立法工作计划》等都是有规划、按程序“主动”为民立法的集中体现。

三、执法：由“以法”走向“依法”

“徒法不足以自行”，(3)《孟子译注》，杨伯峻译注，中华书局，2012年，第38页。法律是通过调整人的行为从而达到规范社会秩序、保障社会稳定的目的，任何法律都必须通过实施才能发挥其应有的功能。中共十八届四中全会就明确提出“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。 法律实施的首要环节就是执法，即国家行政机关根据法定职权和法定程序，行使职权、履行职责。从表象上看，古今中外的主权国家只要有法律就必然有执法，但从实质上看，执法者的执法意愿和法律执行效果是不尽相同的，而这种差异与国家治理理念及国家法律性质有着密切的联系。新中国成立以来，我国政府的执法理念也经历了一个不断发展、不断提升的过程。总体来看，执法理念发展的主要表现是由“以法”走向“依法”。

“以法”执法主要是指用法律去行政，法律是政府行政的工具，这是传统的管理主义的法律理念。基于这种理念的“执法”，权力主体是行政机关，是掌握行政职权的管理者，管理的对象主要是普通群众。新中国成立初期，由于新生的人民政权受到来自国内与国外敌对势力的影响和破坏，国家制定的法律和政府对法律的执行，更多关注新生政权的巩固，其专政职能和管理属性的强化在所难免，表现在执法行为上就是突出了法律的手段性和工具性，“以法”执法成为较为典型的特征。进入20世纪六七十年代，由于对我国社会主要矛盾存在认识上的偏差，政府执法行为的手段性和工具性不仅没有随着人民政权的巩固而得到调整，反而因以阶级斗争为纲的需要而更加强化，“以法”执法的表现更加突出，甚至法律执行一度被政策执行取代，导致人民群众的权利没有得到应有的保护，如“75宪法”中对公民基本权利的规定置于第三章、条文仅四项，使我国社会主义法治建设遇到了严重挫折。

“依法”执法主要是指行政必须依法，即政府行政的方式方法必须严格依照法律的规定，这是现代控权主义的法律理念。基于这种理念的“执法”，主体是人民，目标是实现好、维护好公民的合法权利，法律治理的主要对象是有可能滥用国家权力的权力行使者。随着我国经济社会的发展和成熟，尤其是改革开放后对社会主要矛盾的正确判断以及党和国家工作重点的转移，现代法治理念不断确立并促进我国立法价值的变革和立法内容的完善，保证了国家法律体现的是人民的意志、保障的是人民的利益。表现在执法领域，就是法律是人民意志的体现，依据法律就是依据人民意志，法律不仅是行政的基本遵循、更是行政的价值所在，从而促使政府执法行为由“以法”管理管制的功能走向“依法”服务保障的功能，把推进依法行政作为规范政府行为、履行政府职责、建设法治政府的关键环节和核心内容。如中共十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略并将其载入宪法，1999年国务院还发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高(4)《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号)。。2004年，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，把“坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为依法行政指导思想的重要内容。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(5)《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，由中共中央、国务院于2015年12月27日印发并实施。明确把“坚持人民主体地位”列为重要原则、把“人民权益切实有效保障”列为衡量标准。我国《行政诉讼法》 《行政许可法》 《行政强制法》等一系列行政法律的颁布实施的一个重要目的就是监督“依法”行政真正实现。

四、司法：由“感性”走向“理性”

管子曰：“律者，所以定分止争也。”(6)《管子》，李山译注，中华书局，2016年，第46页。“定分止争”的最规范、最有公信力的评判环节就是国家司法，所以司法是维护社会公平正义的最后一道防线。世界是充满矛盾的，矛盾又是普遍存在的，要使社会存在的矛盾得到化解从而走向和谐，就不能没有司法机构和司法行为的存在。我国是一个发展中大国，在由落后走向和谐、富强的社会转型过渡期，通过司法路径化解社会矛盾就显得特别重要。中共十八届四中全会指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”习近平总书记更是多次强调“努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义”。新中国成立以来，我国司法在不断总结经验的基础上逐步走向完善，总体看来，司法进步的主要表现是由“感性”走向“理性”。

“感性”司法主要指的是强调司法主动性、淡化司法程序性，突出经验和习惯，强化协商调解的司法功能。新中国成立前，处于革命战争时期的红色政权地区很难有符合现代司法运作要求的法治环境，也没有充足的具备现代法治素养与知识的司法人才，更没有理解现代司法程序而主动适应现代司法要求的社会大众，所以化解社会矛盾在依据并不完善的法律规范的前提下突出传统经验和习惯的作用是现实的、也是必需的。新中国成立初期，一方面，随着社会主义建设的全面展开，我国包括司法在内的社会主义法治建设也开始起步，社会主义司法实践在探索中发展；另一方面，受到传统文化观念和经济发展水平的影响，已有化解矛盾的经验和方法在司法中仍有重要影响，主要表现就是司法的主动性、协商性较明显。进入20世纪六七十年代，由于司法功能要适应当时对社会主要矛盾判断的需要，司法的政策性作用更加明显，甚至一度被政策性功能取代，司法的规范性、程序性要求被淡化甚至忽略，体现更多“感性”司法的特征。

“理性”司法主要是强调司法被动性、坚持司法程序性，突出法律和规范，强化审判的司法功能。随着我国经济社会的发展和成熟，尤其是改革开放后中国特色社会主义法治建设的全面推进，现代法治理念在司法领域的树立和实践表现尤为明显。一方面，随着我国经济的发展尤其是中国特色社会主义市场经济取得的巨大成功，使得我国从国家、集体到个人，从公有制企业到非公有制企业，因为主体的多元、联系的密切、财富的增加等因素，决定了传统的经验和习惯已无法全面化解现在所面临的纷繁复杂的矛盾，“定分止争”必须更多依赖于体现多数人意志和利益的规范。另一方面，经济社会的发展，不仅使公民的生活水平得到改善、文化层次得到提高、法治意识得到增强，有了越来越强的运用法律解决矛盾纠纷的愿望；同时，国家财力的增强，也使法学教育事业蓬勃发展且培养了大批法学专业人才，国家司法机关的物质条件也得到了根本改善，使现代司法秉持的中立、程序、规范以及独立审判等“理性”司法有了良好的客观基础。更重要的是，党和国家大力推进现代司法理念与我国实际相结合，促进社会公平正义的实现，如中共十八届四中全会指出：“坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度”、“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”中共十九大报告进一步强调：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”近年来，呼格案、聂树斌案等大案要案的纠正就是“理性”司法取得进步的重要体现。

五、守法：由“他律”走向“自律”

中共十八届四中全会指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”国家制定的法律若要得到人民普遍遵守，首先必须使法律获得人民内心的拥护和真诚的信仰。就遵守法律来说，内心拥护和表面服从、真诚信仰和被迫接受，虽然在表象上的区别不一定十分明显，但其实质内涵却有根本的差异。内心拥护和真诚信仰体现了守法者主动接受法律的约束，主要是“自律”行为；表面服从和被迫接受体现了守法者被动接受法律的约束，主要是“他律”行为。这种“自律”和“他律”行为的存在既与守法者的法治素养有关，更与被遵守的法律的性质有关，守法者的法治素养越高、尤其是法律对人民意志和利益的体现越充分，守法的“自律”现象就越明显，反之“他律”现象就越普遍。新中国成立以来，我国公民对法律的遵守从总体上讲经历了一个由“他律”走向“自律”的过程。

“他律”守法主要指的是守法者非自愿地遵守法律的约束、检查和监督。“他律”守法的存在与守法者的法治素养和法律的性质有关。如前文所述，新中国成立初期，我国公民的文化水平普遍较低，现代法治素养更加缺乏，加之受传统社会规矩意识淡薄、程序意识缺失的影响，对法律尤其是现代法律的认知和服从难免存在表面化、形式化的倾向，在社会生产和生活中习惯于依赖已有的经验和习俗。同时，新中国成立初期的立法其主要目标和基本功用是强化权力控制与运行的需要，突出因事应急，所以立法比较缺乏深层次的现代法治价值追求和内在逻辑，虽然体现了新生人民政权建设的客观需要，但对人民生产生活的切身利益的体现不够充分，这种现象在错误认识我国社会主要矛盾的20世纪六七十年代比新中国成立初期表现得更加明显，以至于已有的法律难以得到实质性遵循，对法律的表面服从和被迫接受也难以真正树立起法律的权威，而这样的“他律”守法也就难以从实质上维持社会的长期稳定发展。

“自律”守法主要指的是守法者自愿地遵守法律的约束、检查和监督。改革开放以后，对社会主要矛盾的正确判断以及党和国家工作重点的转移，以经济建设为中心的发展理念更多地体现为人民切身利益的需要，表现在法治建设上，人民代表大会坚持把广大人民的意志和利益作为立法的初衷与归宿，人民政府坚持依法行政，把严格执行体现人民意志和利益的法律作为践行为人民服务宗旨的根本路径，司法机关坚持把体现人民意志和利益的法律作为衡量司法公正的准绳，所有这些法治建设的形式和内涵都使守法者感受到、认识到遵守法律就是维护自己的切身利益，破坏法律最终必然要损害自己的切身利益。同时，经济社会的发展和人民生活水平的提高，知识的丰富、信息的开放、教育水平的提高都使现代社会公民的包括法治素养在内的整体素质有了大幅度提升，这也使现代法治理念更易深入人心、现代守法的基本要求更易获得公民内心服从。随着中国特色社会主义法治建设的全面推进，这种内心拥护和真诚信仰的“自律”守法将会越来越内化为守法者的行为标准和品质追求。正如中共十八届四中全会提出的“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。