省级体育社团管理改革的机遇和挑战

孙 鸿，钱 钧

(西安铁路职业技术学院，陕西西安 710014)

省级体育社团主要是指省级项目协会，是各省区域内的地方性体育社会组织。随着国家体育治理体系和治理能力的改革和持续推进，国家各体育项目协会作为全国性体育社会组织，逐渐全面进入了实体化的改革，各地方政府对省级体育社团的管理也必将面对新的机遇和挑战。

1. 省体育社团管理改革的机遇

1.1 政府职能转变将推动社会团体管理机制改革

政府职能转变，“小政府、大社会”的社会管理改革方向需要建构符合时代需要的新型政府与社会团体关系。党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。十八届二中全会出台的《国务院机构改革和职能转变方案》进一步提出改革社会组织管理制度。“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。”[1]“健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“要坚持系统治理、依法治理、坚持源头治理，标本兼治、综合施策”，“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，不断激发社会组织活力”。2015年7月8日，中办国办发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。2016年中办国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。党和国家一系列推动社会组织发展的决定、精神、方案，为各级社会组织建设与管理工作指明了方向。

随着国家与地方政府的不断深化改革，体育职能部门职能责权明确、管办分离，社会体育需求日益丰富多元化，社会大众民主意识的不断增强，国家各级社团登记管理机制不断完善，体育社会团体管理改革已经进入全面推进的阶段。政府体育管理部门、项目管理中心和体育社团三者的职能、人事、事权限将明确分离，必将形成全新的体育社团管理机制。

1.2 社会公共体育服务需求增加提供机遇

从国内社会个体层面看。现在全社会对体育的关注，已经不再满足于竞技体育和奥运战略，更加关心与个体具有直接关系的群众体育。社会大众对群众体育的需求日益增大，其内容、形式、表现出来的多样性和差异性在不断扩大，价值取向呈现出多元并存，内容呈现出多样性的现状。这就需要提高更多的社会公共体育服务。

从国家发展层面看。2017年8月习近平指出：加快建设体育强国，就要把握体育强国梦与中国梦息息相关的定位，把体育事业融入实现“两个一百年”奋斗目标大格局中去谋划，深化体育改革，更新体育理念，推动群众体育、竞技体育、体育产业协调发展。[2]国家体育事业发展已经由以竞技体育为主，转向以群众体育为主的全民体育。社会公共体育服务作为实现群众体育大发展的重要路径，必然将会出现大量的需求。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46 号文件)指出:将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由体育社会组织承担。进而为社会、为群众提供更好的各种体育公共服务。这就明确了体育社团作为社会公共体育服务的主要承办者的地位。在《全民健身计划》的实施中，体育社团有着重要的地位，《全民健身实施计划(2016—2020年)》中提出的全民健身事业发展格局是：“政府主导、部门协同、全社会共同参与”。“社会共同参与”就是让群众体育在社会自我组织管理中，以体育社会组织为载体和平台实现群众体育的发展。

这些都为包括体育社团在内的各种体育社会组织发展提供了更广阔的外部环境和时代机遇，也为体育社团管理机制改革提供机遇，区域体育社团的发展也必将为体育事业发展作出更大贡献。

1.3 社会治理现代化提供了现实路径

习近平总书记在党的十九大报告中指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并进行了相关阐述。这是对新时代推进中国特色社会治理现代化新征程的总体要求。社会治理现代化的本质属性和根本目标就是，“人人参与、人人尽力、人人享有”的共建共享。全民共建共治共享必然要求在社会治理方式上实现“法治”“自治”与“共治”三者的统合。[3]理念涵义主要表现在以下三个方面：法治是社会治理现代化的根本，自治是社会治理现代化的基石，共治是社会治理现代化的路径。

政府行政机关通过编制和公开“权力清单”“负面清单”和“责任清单”，建立完善权责清单制度，并依此将事务性、服务性、中介性社会职能将转移给企事业单位和社会组织，来不断调整和优化政府的权力运行机制。通过落实《社会团体登记管理条例》、《中共中央组织部关于规范退(离)休领导干部在社会团体兼职问题的通知》、《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》、《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等政策，逐步建立起培育、合作与监管的现代化社会组织管理机制。这些都为体育社团管理机制改革提供了现实路径。

2. 省级体育社团管理改革的现实挑战

2.1 政府行政机关高效协同机制尚未形成

目前政府行政机关对体育社团管理依旧是双重管理的局面。《社会团体登记管理条例》(2016年修订)规定民政部门作为登记管理机关，行政部门作为业务主管单位对体育社团监督管理。《全国性体育社团管理暂行办法》2001年规定了国家体育总局依法对社团进行指导和管理的事务：(一)负责社团筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的业务审查,协助或会同有关部门进行社团年检、指导社团清算工作。(二)监督、指导社团根据国家的体育政策、法规,从体育事业发展的需要出发,建立健全规章制度,加强行业自律,积极实施行业管理,发挥社团的桥梁、纽带和助于作用。(三)监督社团严格按照章程规定的内容开展活动,并对其各项业务活动实施指导和管理。(四)根据体育行业管理特点和体育社团的特殊性,加强对社团组织机构建设和队伍建设的指导和管理。(五)对违反社团管理的政策法规和社团章程开展活动的,依法予以纠正和处理;情节严重造成不良影响的,配合民政、公安等有关部门予以查处。[4]以此参考可以确定省体育局对省级体育社团进行指导和管理的事务。

然而，民政机关作为登记和体育局之间高效的管理协同目前并未形成。登记管理和业务主管两者间，存在着较多的职责交叉和责任模糊，管理过程中容易造成职责不清。体育行政机关对体育社团审查内容与登记机关存在有大量的重叠内容，监管职责过于原则性，弹性较大。目前政府职能尚未完全实现转变，且国家不断加大“问责制”的力度，更容易出现干预多于管理，将监管做成办理现象，甚至直接参与体育社团的活动。同时，地方体育社团开始实体化运行后的具体事务将涉及多个方面，仅仅依靠民政机关和体育局是无法完成对其监督管理职责。对体育社团运行风险预警和执法处理，需要工商、税务、金融、公安等多部门的支持帮助。而目前尚未形成由民政部门牵头的多部门协作机制。

2.2 体育社团自治机制和监管机制尚未建成

体育社团管理机制改革目的和重点就是，省级体育社团与政府行政机关脱钩实体化，成为真正的自我负责的独立法人的地方性社会组织。

要成为自我负责的独立法人的地方性社会组织，就需要有一整套完善的内部自我治理机制。但目前省级体育社团的内部管理与实现自我治理的目标差距还很大。表现为：(1)社团章程陈旧不能满足现实需要，目前省级体育社团的章程，都是参照全国性体育社团章程制定,不仅在精神和原则上保持一致，在条目内容上也基本一致，没有突出地方区域发展的特色需要，并且多数社团的章程长期未作修订，不能结合时代发展需求。(2)没有按照社团章程落实健全社团组织和开展社团活动，社团章程作为报送文件作用远远大于指导实际工作的作用。(3)体育社团内部民主决策机制不健全，组织机构、工作程序、议事规则尚不完善，即使有相应的制度规定也未完全落实实施，社团与会员联系存在脱节。(4)社团内部管理制度缺乏实用性，没有依据社团章程制定相关内部管理制度，人员管理、业务活动、经费使用等方面存在不规范的现象。(5)尚未形成体育社团法人治理，在人事、经费、事权方面缺乏独立性和自主性，独立法人的身份和方式运行有名无实。因此，体育社团必须建立社团章程为核心的整套内部规章制度,在章程和规章制度下规范地开展体育社团的各项活动，实现体育社团自我治理。

在体育社团实现内部自我治理的过程中还需要有完整的社会监管机制。体育社团从政府脱钩和直接登记制的改革，为体育社团发展提供的更广阔的平台，但对政府的管理工作也带来新的困惑，需要建立一系列制度程序落实监管工作，否则就可能出现因监管缺失放任自流的现象。完整的监管机制，应该不仅包括申请登记制度、业务管理机制，还应该包括信息公开机制、取缔退出机制、考核评估机制等内容。而长期以来体育社团的管办不分，造成其运作透明度、公开度均不够，没有形成规范的信息公开制定；社会大众也未区分其作为社会社团的目的和作用，所以也就主动监督的意识；体育社团在体育行政部门的间接管理下，组织运作业务活动都是由政府拍板决定，几乎不存在方向错误的风险，也就无从取缔推出机制；对体育社团的业务开展缺少独立的评估机构，无法专门对社团进行有效的考核评估。一旦完全省级体育社团完全脱钩实体化，这些问题必将逐渐显现出来。所以急需建立完整的社会监管机制。

2.3 与体育社团管理相适应的法治依据尚不足

党和国家多次强调“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，全面推进依法治国，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。社会治理的建设方向就是建设法治社会，倡导“规则之治”，让法治化成为治理的常态。体育社团的管理机制必须建立在法治基础上，只有依靠法治力量建立起规范的管理体系，才能有效的落实政府社会的有效监管、体育社团的自主发展，从而建成有效的社会体育治理体系。然而现有的与社会团体管理相关的法律条款和框架，还是以原则性条文为主，并且不够完善。

从法律层面而言，目前对体育社团在国家、地方体育社会治理中的职能没有明确定位，体育社团权责范围尚未清晰界定，尤其是社团自治权限界定不清，对应的政府管理部门的监管权力也存在界限不清。1993年下发的《国家体委关于运动项目管理实施协会制的若干意见》，有实体协会的基本任务和职责，以及体育行政部门对实体协会的管理的内容，但随着时代发展部分内容已经不能满足当前体育社团管理机制改革的需要。[5]1995年通过的《体育法》设立有体育社团专章，但其地位、职能、与体育行政部门的关系都没有明确的规定。相关法制建设的滞后，造成了对体育社团权利义务的法律依据存在空缺。中国足协实现社团法人后，权责界定过程就遇到因缺乏法律依据，很多事情无法可依的困境。对于省级体育社团这将是更大的困境，因为省级体育社团不仅是对接国家级体育社团，遵守其章程承接其业务，更多的还需要直接面对地方体育事务面对具体的社会大众。如果相应的法律依据不够健全，省级体育社团必然难把握社团行为的合理边际，这就为体育社团管理带来更大的难度和风险。

从目前管理制度来看。体育局作为政府行政部门，主要依靠各项目管理中心管理地方体育社团，项目管理中心作为事业单位，实际上是政府的一种延伸。而项目管理中心与体育社团职能划分还没有清晰区别，各自的职责表述多是原则性强、操作性弱，相关规定也是相互间重叠，体育社团重大事项的决定权实质上依旧掌握政府手中。尤其缺少具体的相应规章措施，对体育局移交那些职能如何移交，如何承担政府监管责任，如何进行考核评价体育社团的实体化运行和自治发展情况，等一系列具体事项做出规定。省级体育社团实体化初级阶段需要一定的培育扶持，而相应的扶持政策、财政支持、税收优惠、资源分配等也都需要相应的法律作为依据和规范。

把握机遇应对挑战，按照体育市场化、社会化的要求，探寻新时代地方体育事务中政府职能与社会组织的合理边界，不断推进对省级体育社团管理的改革，已经成为政府职能转变的一个必然内容，这也必然会促进省级体育社团的发展壮大，提升区域体育社会治理成效。