新时期我国体育博彩产品的适度供给与政策选择

张增帆

(北京社会管理职业学院 民政管理系，北京 101601)

党的十九大指出中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主义主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，这一矛盾在体育博彩产业体现的尤为突出。我国体育博彩业作为一种娱乐服务业，还无法提供优质高效、娱乐性强的产品以满足广大人民对美好娱乐休闲生活需求。针对这一问题，本文尝试分析供需矛盾，并提出政策选择。

1. 问题提出

世界旅游组织研究报告预计，2020年我国有望成为全球最大的旅游客源国，预计将有1亿人次以上出境旅游，排名全球第四位，并占到全球出境游总人次的6.2%。由于我国内地合法的博彩产品只有彩票，博彩产品供给严重短缺，常常处于供不应求状态，所以许多人不惜舟车劳顿到千里、万里之外去博彩，以博彩为目的的出境游十分火爆。博彩出境游以周边国家或地区，如韩国、马来西亚、新加坡和我国澳门、香港等为主要目的地，同时，中国人也是美国拉斯维加斯、加拿大、欧洲等国赌场的常客。根据英国《经济学人》发布的数据，2013年中国人在境外博彩中消费掉740亿美元，仅次于美国人的1190亿美元，成为全球“第二大输家”[1]，因此，我国有13亿人口，公民博彩消费需求旺盛，博彩产品供需不平衡的现状不容忽视。

马斯洛需求层次理论表明，当人们的基本的生理和安全需求获得满足后，就会追求社交、休闲、娱乐等高层次的社会需求。从人性的观点上看，“赌”本身就是一种人性，是人类对于概率事件的心理博弈过程。博彩产品的产生，通常是为了满足人的社会需求(特别是现在的游戏和娱乐的休闲需求)而存在的。目前，我国内地合法的博彩产品只有彩票。然而，随着博彩需求的升级，人们对购买彩票靠运气中奖，缺乏过程的博弈性、刺激性和参与性日渐不满，消费彩票的动力不足，彩票销量增速缓慢。这表明，我国博彩产品处于严重供给不足状况。

2. 我国博彩产品供不应求原因分析

目前，各国对禁赌与开赌持不同立场，我国属于禁赌国。由于禁赌国根本不存在博彩供给，其赌徒会纷纷奔走开赌国，开赌国的博彩产品、博彩资源往往供不应求。博彩业的特殊性，使得博彩业具有强烈的政策性。正如英国Salford大学博彩研究中心主任Collin教授所指出的：“世界上没有任何产业部门像博彩业这样，其赚钱发财主要取决于政府说什么而不是取决于公众要什么。”所以，博彩业的发展取决于各国的政策选择，正是由于不少国家禁赌无法供给，而需求仍在，才造成博彩业“供不应求”的局面。

而另一方面，由于人们的生活水平日益提高，实行每周五天工作制日，每天的付薪工作时间大多不超过8小时，休闲时间相对较多，人们闲暇时的娱乐需求不断增强[2]。随着对博彩游戏的了解和参与，人们不再把博彩活动视为禁忌和罪恶，博彩游戏逐渐被社会普遍接受。另外，博彩业在全球范围之所以能够超速发展，既有人们观念的变化因素，更重要的还在于各国政府在财税面前变的更加务实，以致西方国家一般都认为博彩业的正面效应大于负面效应。如今，赌场就像电影院、KTV等娱乐场所一样，能满足人们的休闲需求，并促进经济增长。

3. 我国博彩产品供给现状

3.1 “内忧”：地下私彩泛滥需“疏”

由于合法博彩产品供给不足，而社会需求不减，非法博彩产品应运而生。如地下“六合彩”和地下赌球现象长期存在，参与者众多，且屡禁不止。因此，直面问题，因势利导，对博彩产品疏堵结合以疏为主，才能解决内忧。根据《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，我国将在海南探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开型彩票，此举对于减少私彩和赌球，扩大供给，丰富博彩产品市场有着积极作用。

3.2 “外患”：巨额赌资流失需“堵”

当本国博彩产品不能满足社会需求时，富裕阔绰的博彩者就会携带巨资前外他国体验这种丰富多彩、边际效应递增的“上瘾”物品。事实上，周边国家已对我国形成“包围之势”。

东北面有朝鲜、韩国开设赌场，东南隔海相望有菲律宾开设赌场，南边有越南、老挝、缅甸、马来西亚、柬埔寨以及隔海相望的新加坡开设赌场，大多希望吸引中国赌客，有的甚至会讲中国话就可以免检进入部分赌场；我国西面邻国印度、尼泊尔的赌场也以中国游客为目标客源；北面邻国俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、蒙古纷纷开设赌场。以俄罗斯为例，俄罗斯政府也早已决定将赌场“发配”到临近中国的边境地区，以吸引中国赌客。综上可见，中国的东南西北所有与中国接壤、隔海相望的国家，都开设了赌场，大都以中国人为博彩消费的目标对象。甚至远在万里之外的美国拉斯维加斯为了吸引数十万华人观光客，专门建起一座“中国城”。目前，中国已成为拉斯维加斯的最大客源地。正如新加坡内阁资政李光耀所说：“除了一些因宗教因素而禁止赌博的国家之外，亚洲大多数国家已出现从赌博行业赚取收入的‘无可避免的渐进潮流’”。

综上可见，我国大陆博彩产品不是缺乏需求，而是供不应求，提供的博彩产品质量和服务也还有较大不足。由此导致大量“需求外溢”，大量消费流向了其他国家，这一严峻问题必须通过供给改革来解决。

4. 博彩产品的适度供给与政策选择

按照国际通常划分，博彩产品包括彩票、赛马和赌场。按照博彩业渐进、谨慎的发展原则，目前，我国博彩业的政策选择应该是：继续做大彩票业，适度发展赛马，禁止开放赌场。

4.1 继续做大彩票

2017年我国彩票销售总收入4266.69亿元，为我国筹集了1143亿元公益金。虽然2017年我国彩票销售收入再创新高，但彩票销售总收入仅占全国GDP的0.52%，远低于发达国家1-3%的水平。因此，我国彩票的发展空间还很大。在短期内我国无法提供其他博彩产品的条件下，改革彩票产品设计、发行和销售方式，提高吸引力和参与度，仍旧是堵住资金外流，遏制私彩野蛮发展的有效策略。尽管对彩票业进行改革能够在短时期内取得一定成效，但我国博彩业的根本困境还在于供给品种的短缺，因此，从长计议，在加强发展彩票业的同时，拓展博彩方式，扩大博彩产品就成了必然选择。根据我国的现实国情，博彩产业应该按循序渐进、小心谨慎逐步试点开放的原则，以免因社会负效应的过大而造成社会秩序的失控。因此，下一步我国的政策选择是适度发展赛马，继续禁止赌场。

4.2 适度发展赛马

20世纪30年代，我国上海和天津就有了赛马场，上海赛马场甚至一度成为亚洲最大的赛马场。50年代后，赛马开始成为各类运动会的一个节目。直至1991年我国深圳成立了第一个赛马俱乐部，标志着赛马运动进入了产业化阶段。伴随着赛马运动的发展，赛马博彩开始试行。2011年武汉举办“第六届中国武汉国际赛马节”，体育彩票进入赛马场，赛马博彩试点重新启动。2016年，赛马彩票研发工作被列入体育彩票十三五发展规划中。

由于存在低收入群体购彩的悖论[3]，应适当尝试开放博彩方式，提高博彩门槛，从而把博彩的参与主体圈定在高收入人群之内。据此，我们认为，现阶段开展赛马博彩是一个可行选择，目前，我国已有400余家马术俱乐部，马术运动已趋成熟，并走入了百姓生活。另外，在博彩形式上，赛马与足球博彩类似，均是竞猜型玩法，而我国足球彩票已经发行17年，其积累的丰富经验将有助于赛马博彩的开展。因此，赛马博彩可在试点的基础上，逐步放开到发达城市。我们预计，赛马博彩的开展将与体彩、福彩形成互补之势，并实现博彩业的宗旨和理念。

4.2.1 制定一套有关赛马的法律规范，使赛马活动一开始就有法可依，走上法制轨道。明确赛马博彩的合法身份，才能使赛马活动在法律许可的范围内活动。在法律法规的制定上，可以借鉴香港赛马会的经验，并结合大陆实情进行裁剪。

4.2.2 选择合适的赛马试点。可考虑已有马场和现有马场的条件，选择海南、广州、武汉、北京或天津做为试点，综合考虑地理位置、市场发展、组织能力和将来长远发展等多方面因素。哪里试点，国务院享有唯一的审批权，其操作和管理由统一组织完成，以保证赛马行业的公信力和公益性。

4.2.3 确保赛马的公益性。在扣除赛马活动相应的成本的同时，做好赛马活动利润分配，保障其资金使用的公益性目的。

要适度发展赛马业要有以下七方面的保障：(1)法律。以立法承认现代赛马的合法化地位。以立法规范中国的赛马是在政府直接领导和高度参与下发展的。以立法使社会各阶层认同赛马的地位和社会作用，更多地给予宽容和支持。(2)组织。健全马业协会和马术协会，加强职能建设和政府支持。中国马业协会和中国马术协会是中国马业的两个主要管理机构。目前的城市马术俱乐部和马业协会的职能只局限于马匹登记，难以承担重任。(3)技术。赛马属于特种行业，其对场地、安全等硬件设施要求极高，评估机制必须出台。(4)性质。所有马场的所有权应由中央政府垄断控制，地方政府或企业可获得经营权。(5)区域。重点考虑赛马试行地区的城市规划、发展需求、市场条件及组织能力。(6)公益。制定相应的规则和利润分成比例时，确保政府收益更多地分配到社会公益事业。(7)经验。借鉴国际通行的有效的管理经验；如香港赛马会的经验，并邀请给予实地指导。

4.3 禁止开放赌场

尽管赌场作为金融工具在留住赌资、缓解私彩压力、创造财税收入等方面的经济正效应比较突出，但其因其管控难度大，安全性低，直接或间接导致的社会负效应也比较大。与彩票和赛马不同，赌场博彩极易导致违法犯罪、问题赌徒或病态赌徒。一是赌场筹码上不封顶，既可以一夜暴富，也可以一夜倾家荡产，国内赌客在澳门动辄一夜输掉百万、千万，以致妻离子散、身败名裂的案例不在少数，这种财富大搬家式的游戏一般人都难以承受；二是由于利益驱动，非法高利贷与赌场如影随形，而高利贷往往背靠黑社会组织，赌客一旦涉足其中，代价将极其惨重；三是赌场衍生出的各种黑社会组织给地方社会治安形成威胁，当地居民的安全感降低；四是赌场的冒险性、刺激性虽能满足人们的部分娱乐需求，但也容易让赌客沉溺其中无法自拔，从而产生很多问题赌徒或病态赌徒。除此之外，开办赌场还可能会带来其他一些意想不到的负面影响，一旦失控，对我国的政治、经济、社会造成的破坏可能会超越国家的承受限度。我国有13亿人口，人的嗜赌本性在赌场合法化后可能会急剧放大，在理论研究尚不充分，治理经验严重缺乏的条件下，贸然发展赌场，并不稳妥。

按照国际经验，一个国家或地区发展博彩业首先要考虑其负面影响，一般都遵循彩票、赛马、赌场的顺序依次开放；在赛马业还没成熟之前，不建议引入赌场这种博彩产品。国际经验还表明，赛马博彩可以在一定程度上替代赌场满足部分出国博彩者的需要。从世界上大部分国家的具体实践看，全面开放博彩的国家和地区还是少数。因此，目前阶段，我国在试点发展赛马的同时，应该继续禁止发展赌场。