共担还是转嫁：部门间舆情回应失效与风险归责

刘红波，林 彬

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640)

一、问题提出与文献回顾

风险社会与新媒体传播的双向叠加让网络舆情成为诸多现实问题的“投射板”。因网络扩散极易诱发信息失真和传播过度等不良反应，使得政府在面对网络舆情事件时难以有效引导和回应[1]，可能引致信任危机甚至破坏执政基础[2]。党的十九大报告强调了提高舆论引导力和公信力的重要意义[3]42，网络舆情治理能力的提升已成为国家治理能力建设的重要方面。尽管国务院印发《2018年政务公开工作要点》，提出建立政务舆情回应问责制度以及部门快速反应和协调联动机制，但现实中政府回应网络舆情事件时仍捉襟见肘，尤其是部门间的统筹缺位和协调困难暴露无遗。2018年5月底在安徽六安发生了“教师集访事件”。在事件接近尾声时，安徽警察官方微博发布了一张黑锅图片，意图在述说“背黑锅”的无奈，这意味深长的表态引人深思。无疑，在回应网络舆情时，政府并非铁板一块，更多展现的是部门间的“千人千面”；暴露出多部门回应是碎片化而非整体性的，进而导致回应失效。基于此，亟须深入了解多部门在网络舆情回应中的行为选择以及舆情回应失效的内在逻辑。对舆情回应中多部门主体的认定以及回应类型的划分将有助于厘清部门责任，落实政务舆情回应问责制度；对部门间碎片化回应的阐释有利于推进部门回应的协调联动，实现富有成效的政府回应；对政府回应失效致因的探究有助于提升政府应对能力，提高网络舆情治理的精准化水平。

针对网络舆情政府回应模式的既有研究，更多的是将政府作为单一主体看待，鲜有对政府多部门回应网络舆情的探索。舆情治理已由传统的单中心治理向多组织协同治理转变，根据同质组织间、异质组织间的协同治理网络，可将舆情回应模式分为三种：政府主导、社会组织主导和多主体协同[4]。另外，其他社会主体也会积极参与到政府舆情回应中，而参与的机制包括自主协作型和行政吸纳型两种[5]。无论是协同治理还是参与回应，均是将政府作为回应行为的单一主体。也有学者试图从多元制度视角来拆解广义上的政府回应，划分为党委主导型、政府主导型、信访主导型等七类[6]。尽管此探索推进了从政府单一主体深入到政府内部不同主体的研究，但是仍未能够对政府多部门回应行为作出阐释。

通过文献回顾发现，已有研究均证实政府回应模式与治理效果之间存在一定联系，但大都将政府视为单一整体，探究其与社会各主体间的互动，或者就直接按部门名称来解析政府各部门的回应。从根本上讲，部门回应的差异是由其行为选择所决定的，但现有研究并未关注到地方政府内部的实际回应模式，缺少从政府内部不同行为表现而展开的类型探讨。再者，回归到本文选择的“六安教师集访事件”，部门“背黑锅”现象本质上反映的就是碎片化回应，该案例为从政府行为视角去分析政府部门回应类型的差异提供了可能。另外，部门间的回应行为及回应效果之间有何种联系？为何有些部门的积极回应却招致回应失效的后果？这些问题亦需作进一步探讨。因此，还需构建合适理论或概念来对政府微观行为、过程机制和回应效果加以阐释。

本文聚焦于组织行为的研究视角，提出关于政府回应失效的理论框架，对网络舆情情境下政府部门主要回应模式和相应行为策略加以解释，着重推进以下几点：首先，政府回应的动因来源是什么？各部门回应的行为策略有哪些？其触发条件和作用机理是怎样的？导致的回应失效包括哪些类型和特征？从而建构政府回应失效的逻辑框架。其次，通过对六安教师集访事件的描述性观察，对各部门回应行为和回应效果予以区分与描摹，实现对理论框架合理性的验证。再次，还试图讨论政府回应失效的原因，给出相应政策建议和启示。最终，实现对“多部门嵌入式”政府回应的理论建构和经验检验。

二、理论框架：行为选择与回应失效的内在逻辑

(一)回应动因：风险与责任的双重压力

社会转型期的矛盾和风险增多，导致危机事件频发。为防止群体性事件和网络舆情发酵对政府公信力造成损害，地方政府会对民众诉求给予回应[13]。政府积极开设政民沟通平台，旨在提高政府回应质量,并促其成为动态化协调或沟通的主要方式[14]。但政府回应的根本目的在于缓解社会冲突，维持社会稳定。威权主义情境下政府回应的动因主要来自社会民众的压力和上级政府的压力两方面，其目的是寻求体制稳定和政治晋升[15]。具体而言，面对网络舆情政府作出必要回应主要受制于双重压力：一是风险压力，即群体集访、公共舆论等社会客观事实和主观认知带来的压力[16]。在网络时代有效化解危机挑战，要求有效性政府回应需具备信息公开、回应及时和互动沟通等要素，如此将能够缓解信息不对称带来的潜在风险，从而释放社会压力。二是责任压力，即上级政绩考核、监管问责等带来的压力[17]。由此，政府舆情回应既是为了防止群体性事件所带来的不利影响，也是为了赢得上级关注重视或体制晋升激励。

(二)触发条件：技术、制度及个人的三项缺失

多重复杂因素作用于政府回应，要素的组合形成触发行为的条件。要实现富有成效的政府回应，核心在于实现有效沟通。在技术方面，沟通中的信息交换与传递、应用中的信息传播是其中的重要环节，结合互联网新兴技术对传统政府管理模式的挑战，网络舆情监测的压力和信息管理“碎片化”的问题逐渐显现[18]，但究其根源，仍受制于政府内部的组织结构和制度安排[7]。政府管理理念、行政体制和应对方式落后，如激励机制的不到位、约束机制和追责制度不完善等，往往制约着政府应对突发事件回应的行为与绩效[19]。除此之外，在社会风险和绩效问责的双重压力之下，政府理性经济人的动机、趋利避害的理念也驱使着各责任主体倾向于做出互相推诿或不作为的消极行为[20]，反而可能给自身带来更大收益[21]。因此，综合来看，政府对网络舆情的管控无力、机制缺失以及理念失范三个方面形成了政府失效行为的触发条件。

(三)行为选择：政府回应的四种类型

政府行为受责任意识和自利动机双重因素驱动，呈现出政府回应差异化的四种类型：履职型、推诿型、应付型和缺位型(见图1)。本质上讲，行为是受人格化的意识或动机驱动。从客观事实层面分析，消解网络舆情、化解社会矛盾是政府职责所在，政府行为具有明显的责任意识这一驱动要素。而价值认知层面，为化解自身危机，官员行为动机主要是避责[22]，具有明显的自利考量。加之外部环境下的问责制度，基于权力的维护，回应行为将呈现出更多样化的选择[23]134-158。其中，缺位型回应特征最不明显，未承担应有责任，亦未表现出任何应对姿态。但随着风险和责任双重压力增大，受制于技术、制度和个人缺陷，政府更偏向于选择履职型和应付型回应[21]。履职型回应更强调回应是出于部门自身职责，只单纯地为完成本职工作，而非其他动机；此类回应多出现于一线执法或服务性部门。而问责力度的增大无疑增加了政府官员政绩考核的压力，基于维护权力的考虑，由此促成避责行为更大范围地扩散。应付型回应则带有规避责任、防止为官不作为的意味，会在职责范围内做出低效用的回应。而推诿型回应中回应主体具有很强的自利动机和主动性，尽管有着较强的责任意识，但行为上会更加偏向部门自身利益。

图1 政府回应的四种类型

(四)结果呈现：回应失效的三种表现

政府回应的评判标准包括回应渠道、回应意识、回应速度、回应质量和回应效果等，回应效果是其中的核心和关键。而对于回应效果，现有研究未给出明确界定；本文认为对于舆情事件本身而言，其评判标准不仅包含事实层面舆情危机的消解，更关注价值层面社会矛盾的化解。基于此，可将政府回应的失效结果划分为三种类型——回应低效、回应无效和回应负效。总体上，回应失效是指政府回应出现价值冲突的状态，实施手段与预期目标之间无法匹配，仅关注表面的舆情应对，而忽视致使危机爆发关键问题的解决，显然“治标不治本”，此种政府回应实施策略难以避免舆情危机的再度引燃和发酵升级。其中，回应低效是指政府的回应对于舆情事件处理和政府公共关系塑造起到一定的作用，但对于事件解决效果不大；回应无效是指政府的回应并未起到任何效果但也没有产生其他不良的后果；回应负效是指政府的回应努力却引致政府公共关系的恶化，进而引发更大的舆情危机。

综上所述，在整合已有理论的基础上，本文梳理了“动因-条件-行为-结果”的构成要素与过程机制，提供一个组织行为视角下解释政府回应失效的理论分析框架(见图2)。

图2 政府回应失效的理论分析框架

2018年5月27日，在安徽省六安市发生了一起教师集访事件，该事件迅速在网络上引起热议，并发展成为网络舆情事件。本文选取此案例基于两点考虑：第一，该事件的参与主体包括六安市委、市政府、公安局、教育局、政法委和信访办等多个部门，主体之间在政务新媒体上彼此互动，形成了多部门政府回应研究的典型案例；第二，该事件各主体间行为特征明显，政务新媒体官方信息、新闻报道、网络信息类型丰富且完整，映现出清晰的事件发展脉络及各主体行为表现。该案例所呈现出的部门间碎片化回应和层级间信息“打架”等特征(见表1)，深刻反映了政府回应存在内部的协同困境。

防渗墙造孔孔斜直接影响防渗墙的连续与防渗效果，当孔斜超出技术规范要求或斜率较大时，要对孔斜进行纠偏。本项目采用了扩孔、重新造孔、劈小墙等纠偏方法。

表1 “六安事件”中各部门回应行为与类型特征

(一)部门间碎片化回应

5月27日上午8时，该事件开始在网络发酵。舆论关注的焦点是民警与教师的冲突中，存在执法过度的嫌疑。为回应社会舆论关切，市公安局于28日晚22时，在官方微博发布《关于六安教师维权处警情况的通报》：“六安市金安、裕安两区部分学校40余名教师因待遇发放等问题，到六安市政府南大门聚集上访，部分上访教师聚集滞留在市政府大门，严重扰乱公共秩序。后在民警多次劝离无效的情况下，公安机关对少数行为违法人员依法带离现场，并于当天下午三点前已全部交由其所在学校负责人带回。对于网曝的‘六安教师维权遭警方殴打’的微信，已组织调查核实。”[注]六安公安在线.关于六安教师维权处警情况的通报[EB/OL].(2018-05-27)[2018-09-15].https://weibo.com/lapolice?is_all=1&stat_date=201805&page=2#1538233933227.

事件的起因是部分在职教师认为当地政府应该发放“一次性奖励”，有文件显示省内许多地区已经发放了该奖金，而所在区并未落实省级政策，政策执行的不公平性导致教师集访事件。而此时，导致集访性社会冲突的责任主体应是市政府、教育局和信访办，但以上部门均未公开发布任何解释和说明。

由此，责任主体回应的缺位给网络舆情和集体非理性行为的出现创造了空间。警方粗暴执法的视频随即在网络上扩散发酵，迅速占据微博热搜、微信群、朋友圈等社交空间，央视网、光明网等新闻媒体也跟进发表《让被欠薪的教师有讲理的地方》[注]央视网.让被欠薪的教师有个讲理的地方[EB/OL].(2018-05-28)[2018-09-15].http://news.cctv.com/2018/05/28/ARTIC1ui80CN86z0nE08N0cu180528.shtml.《请善待为我们接续文明香火的人》[注]许言悟. 光明日报谈六安教师集体维权讨薪：请善待为我们接续香火的人[EB/OL].(2018-05-28)[2018-09-15].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1601690590069178470&wfr=spider&for=pc.等质疑性评论。媒体带有主观情绪的言论迅速引导社会舆论，网民宣泄愤慨的情绪使其脱离了对事件本质和真相的追问，迅速陷入对当地政府拖欠教师工资、当地警察暴力执法的批评和指责之中。

事件发生两天后，缺位责任主体为避免不作为的问责压力，转而采取正面回应。六安市政法委于29日13时发布公告：“为回应网民和社会关切，现已成立六安市‘5月27日部分学校教师群体上访过程中公安干警执法情况调查组’，欢迎公众提供线索。”[注]人民网. 公告[EB/OL].(2018-05-29)[2018-09-15].http://ah.people.com.cn/n2/2018/0529/c358428-31641262.html.

六安市委、市政府于29日16时做出正面回应，通报指明所辖的金安和裕安区没有出台一次性奖励政策，区直机关及区属事业单位均未发放。通报中更多篇幅却指向在集访事件中对民警粗暴执法行为的问责：“已成立由市委政法委牵头、市监察委及相关部门组成的调查组，将对违纪行为进行严肃处理问责。”[注]六安市人民政府.六安市人民政府关于金安区、裕安区部分学校教师集访有关情况的通报[EB/OL].(2018-05-29)[2018-09-15].http://www.luan.gov.cn/content/detail/5b0d12f0fbe7d0180800000f.html.

虽然市委、市政府的回应存在明显滞后，但至此，市公安局、政法委、市委、市政府对此事件均已做出回应。但不难发现，这些部门的回应内容均未提及集访事件为何爆发、后续又会如何处理教师的薪酬奖励。各部门的自利考量和推诿避责行为，逐渐引发了部门间的行为对立。29日18时，即距市政府发布通报一小时后，安徽警察官方微博“中警安徽”随即发布一张“黑锅”的图片以示回应。

(二)层级间信息“打架”

在集访事件演变过程中，有关部门始终未公开相关政策文件，市政府公开澄清的信息是否真实？奖励政策在教育部门中的落实情况又是怎样？这引起对矛盾深层问题的追问。而这并不是安徽省第一次爆发类似的群体性事件，早在2017年11月就已经出现相类似的“合肥巢湖80名教师集体上访事件”。“巢湖”事件发生后，安徽省教育厅向省政府提交了《关于中小学教师一次性工作奖励有关情况的报告》(皖教师〔2017〕7号)，文件显示：“2017年安徽省13个市一次性工作奖励统计情况中，六安市市直、金安区、裕安区已向公务员人均发放了1.8万元，教师均没发放。”[注]新浪新闻.六安公务员是否发放了一次性奖励？省教育厅和六安说法不一[EB/OL].(2018-5-29)[2018-9-15]. http://news.sina.com.cn/c/2018-05-30/doc-ihcffhsv5812679.shtml.在2018年5月30日，该红头文件情况也得到了安徽省教育厅师资处某领导的证实。

而这又与5月29日市政府通报情况相悖，六安市也通过官方政务微博平台与网民互动，解释道：“一次性奖励是省里授权各地方政府根据地区的经济社会发展情况自行决定并规定发放，通报已清楚说明金安区、裕安区两区政府并没有出台一次性奖励，两区的机关事业单位包括教师都没有这笔奖励发放，别的县区是否发放与金安区、裕安区无关。”(资料来源于六安发布官方微博：2018-05-29，19∶34)面对市政府回应信息真实性的追问，六安市委宣传部及政府值班室工作人员却称“此前市政府的官方的通报准确无误，确实没有政策，也没有发放一次性奖励”“教育厅怎么知道我们六安的公务员有没有发？我都没有发啊”。

各部门对事件的表态各执一词，而上级政府的说明亦含糊不清：“经裕安区调查，对于一次性工作奖励的发放，市委、市政府提出各县区要结合本地实际情况进行，目前裕安区和金安区正在进行摸底和测算。”(资料来源于安徽省委书记留言板：2018-05-25，09∶38)政府回应中层级间的信息“打架”现象也从侧面证实各回应主体将事件爆发的责任转嫁至其他部门，部门间为规避风险而采取了推诿行为。

四、发现与讨论：多部门嵌入式政府回应的阐发

(一)回应主体行为选择及结果

该网络舆情事件存在四种类型的回应主体：缺位部门、应付部门、推诿部门和履职部门，对各类型主体行为和结果匹配后发现，其结果是低效的、无效的和负效的政府回应。在该事件中，因当地教育局、财政局等涉事部门未及时出面回应，导致后续事件在发展过程中不断产生“信息失真”“传播过度”等不良反应，网上舆情也随之发酵演变，同时也让仅从现场处置角度回应的公安局陷入了舆论漩涡，备受各方质疑。

各主体行为选择与结果密切相关，凸显了网络舆情事件处置中的“行为”与“结果”(见图3)。具体来说，公安局作为履职部门，积极履责和及时回应无可厚非；但由于网络空间的隐匿性和网民的情绪化，在信息不对称的情况下，履职部门必然会迅速成为舆论的焦点和声讨的对象，承受了过多不合理、不公正的结果。而推诿与缺位部门，在强大的舆论压力下，其消极规避和积极推诿行为难以被公众所识别和揭发，于是成功转移了舆论的关注。由此我们发现，政府回应行为中并非是单一整体的集体行动，而是政府内部各部门为各自利益选择规避责任或有所作为，但责任承担者反而成为舆论的“暴风眼”，其承担责任被无限放大。

图3 六安教师集访事件中“主体-行为-结果”剖析

对政府各部门行为与结果展开讨论，可发现与已有研究的不同之处。在政府与公众主体视角下，政府回应的有效性强调公开、及时和沟通等要素，体现的是应然层面政府回应富有成效的绩效标准，而并没有从因果关系层面分析政府回应效果不理想的原因。而从组织行为视角下分析构成主体的行为特征和发展结果，进一步发现政府回应“失败”的原因在于其行为选择。该案例表明，当事部门发表澄清事实的行为可能会引发更大的舆论压力，而其他协同主体也可能将其当作转嫁压力的对象。换句话说，无效的政府回应源于政府内部的推诿和应付行为，而在舆论中更加积极主动的形象往往需要承担更多的舆论压力和具备强大的危机处理能力；这些都对政府执政提出了更大的考验。

(二)回应失效的原因探讨

1.敏感性话题：事件类型的分析向度

危机事件的类型在一定程度上决定了网络舆情的严重程度，其带来的敏感性话题成为舆论争议的焦点。舆情爆发、发酵、失控等一系列演变过程脱离不了事件本身所具有的特殊性质。六安事件中可谓集中了网络舆情得以爆发的众多敏感话题，如“人民教师”“欠薪与维权”和“民警暴力执法”等，网络空间的隐匿性与网民群体的感性言论相结合，极易造成集体非理性行为。政府部门作为危机事件处理的关键主体，做好舆情引导工作本可以避免网民的行为失范。但从政府回应内容来看，政府并没有对舆情出现的根源，即教师薪资问题予以关注，事件本身就像“烫手山芋”，宁愿治标也不愿治本。敏感性问题未得到应有重视，使常规性的舆情管控和政府消极应对最终失效，网民仍会持续参与和扩大事件影响力。

2.多部门掣肘：责任主体的分析向度

政府回应的多部门自利考量，导致责任主体间无法服从于整体性目标。政府官员采取避责行为的原因不是追求政绩最大化，而是寻求责任最小化。推诿行为得以实现的条件需要有主体履行职责和承担舆论压力，其他主体避责行为的潜在助推，从而转嫁危机。这意味着在网络空间中，政府内部的碎片化问题更为凸显，各部门忽视问题根源而去关注舆情监控管制，表现为“缺位”“应付”“推诿”和“履职”，与威权体制下的政绩考察和政绩竞争有较大差别。相反，具有特殊职责的执法部门，则更易在舆情危机中受到不公正道德审判。层级管理体制中，虽有明确职能分工和权责说明，但面对突发性事件，固有体制弊端得以显现，往往临时性的、矛盾和危险程度更高的任务会交由执法部门处理。受制于政府部门权责与职能的差异，出现处置不当情况时，上级会将责任推卸给具体执法部门，推诿和避责成为其理性选择。

3.媒体偏颇报道：价值冲突的分析向度

由于信息供需之间的不对称，媒体成为推动舆情走向的“信息植入者”。媒体为了能吸引网民眼球，易对热点事件或尖锐话题进行偏颇报道。从上述案例中，我们可看出媒体的质疑性解读成为网民信息的主要来源。究其缘由，一方面是政府作为当事人未能及时披露事件关键信息，为舆情衍生提供有利条件；而媒体因其自身权威性和在信息真空期的及时报道，引导了公众对事件判断的基调。另一方面，媒体对信息传播量和事件关注度有强烈的需求，存在刻意营造和引导舆论的嫌疑。这也对政府回应有效性造成影响，常态化政府公信力的缺失让公众更偏向于相信媒体，使得政府的积极主动回应难以发挥效果。

(三)多部门嵌入式政府回应

风险社会下各种社会矛盾交织涌现决定了网络舆情的复杂性，体现为涉及主体众多、发声手段多样和行为选择各异，这使得政府“碎片化”回应问题愈发凸显。在网络场域下，越来越多政府部门借助政务新媒体作为其发声手段，使得已有的政府整体性回应理论已存在局限。本文将涉及政府层级间、部门间多主体互动的回应类型界定为多部门嵌入式政府回应。该类型的典型特征是涉及两个及以上的政府部门，且为事件关键责任主体，各部门均有自身利益考量和行动策略，会更倾向于专注自身职责和宣传政治绩效，也更生动地呈现出差异化和自利性的行为特征。在绝大多数舆情治理案例中，各部门简单的缺位、履职、应付、推诿式回应已被证实通常是失效的。显然，为提高政府回应的有效性，组织体系内跨部门协同治理必不可少，多部门嵌入式政府回应将成为政府危机应对的常态情况。因此，还需要关注互动沟通、资源交换和信息共享等方面，做出合理化的分工安排，使各部门彼此相互配合实现共同目标。实现的可行性路径就包括设立网络舆情应急联动机制，明确统筹主体和信息宣传渠道，并推进以大数据技术为基础的信息共享，以期能有效改善以资源和信息为基础的回应失效状况。

五、结论与启示

网络舆情治理是国家治理体系的一项重要内容。舆情治理的有效性又和政府回应质量密切相关。既有研究通常将政府作为单个回应行为主体，而未充分体现政府内多部门回应的“粒子”效应(粒子间既吸引又排斥)，抑或认为，政府部门间在舆情回应中是共担责任风险、共同进退的整体。然而，在现实中我们却发现政府回应中存在部门“背黑锅”等责任转嫁现象。部门间舆情回应行为是选择共担还是转嫁呢？本文尝试构建一个理论分析框架阐释部门间舆情回应的内在逻辑，并通过典型案例分析加以验证，最后得出以下结论：

第一，在网络舆情治理中，政府部门间存在碎片化回应状态，而此状态又往往导致政府回应的失效。具体而言，基于责任意识和自利动机两个维度，部门间舆情回应主要存在四种类型：缺位型(置身事外)、应付型(规避责任)、推诿型(推卸责任)和履职型(履行职责)；以上回应行为的选择主要受制于三项条件的合力，即技术上的管控无力、制度上的机制缺失以及个人的理念失范。部门间的责任和风险转嫁行为将带来低效回应、无效回应甚至负效回应。失效的回应极有可能造成新一轮的舆情危机。第二，政府部门积极的履职型回应行为并不必然得到较好的回应效果。履职型回应部门还可能成为其他部门责任转嫁的对象以及舆论针对的焦点。第三，面对网络舆情时，政府会基于社会的风险压力和上级的责任压力而做出必要的回应。此外，敏感性话题、多部门掣肘和媒体偏颇报道等因素都会给政府回应带来挑战，甚至造成回应失效。第四，政府部门建立和运营独立的政务新媒体的做法，一方面，增强了各自在公共空间的话语权，有利于专注展现自身的职能和绩效；但另一方面，问责机制不健全与部门单独回应之间的共同作用，实际上加剧了部门之间的利益割据、责任转嫁和紧张性。

为了规避政府部门间对网络舆情的碎片化回应，提出以下建议：第一，加快建立和推进政务舆情回应问责制度，对追求自利和责任转嫁而致使回应失效的部门加以问责。第二，加快建立和完善网络舆情应急联动机制，明确舆情回应的统筹主体和信息宣传渠道。第三，加强对政务新媒体的管理，保证政府回应的统筹性、协同性和权威性。第四，利用好政务信息平台，加快推进政府信息资源开放共享，在事实层面回应好公众现实诉求。

本文选取了反映部门间舆情回应的典型案例进行分析，尽管其具有较好的代表性且案例素材较为丰富完整，但仍不能弥补单案例研究的弊端。后续应搜集更多此类代表性案例，并努力做到参与式观察和调研，通过多案例比较进行跟进研究。此外，新兴技术给政府舆情回应带来挑战的同时也提供了机遇，未来可推进大数据、人工智能等技术在优化政府回应方面的研究。