社会管理、社会治理到法治社会的发展逻辑

孟晓乐

摘要：从社会管理演化到社会治理，再到法治社会的提出，有其深刻的时代背景和内在的发展逻辑。这其中经济的快速发展、行政体制的变革和社会形态及社会关系的转变成为不断推进社会治理方略进步的动力源。法治社会已成为当下中国的治理之路，也是法治中国一体化建设中的重要内容，它必将推进社会治理更好更快地迈向“善治”。

关键词：社会管理;社会治理;法治社会;发展逻辑

中图分类号：C916     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2019）50-0106-03

随着我国经济的快速发展并跃居世界第二大经济体、人均GDP跨过8千美元，且日益受到世人关注，我们也毫无例外地进入了后工业社会时代（或风险社会）。党中央国务院审时度势，早在党的十六大就提出了转变政府职能，把“社会管理”确定为政府管理的重要内容。在党的十七大及其之后的系列会议中，又提出要不断加强社会建设、完善社会管理的重要方针。而党的十八大提出了“国家治理体系和治理能力现代化：创新社会治理体制、提高社会治理水平”。十八届三中全会则进一步要求：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”十八届四中全会进一步细化了法治社会的内容，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大提出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”从首先提出“社会管理”，到逐步转向“社会治理”，再到提出“法治社会”有一个渐进的过程，这中间有什么区别、存在什么样逻辑呢？笔者拟以此问题进行探讨。

一、社会管理到社会治理的逻辑

在工业化的进程中，市民社会的兴起是公共领域与私人领域分化的标志。然而，20世纪以来，人类社会开始了后工业化的进程。以非政府组织为标志的市民社会繁荣，架起了公共领域和私人领域无障碍互通的桥梁，逐渐打破了公共领域与私人领域的界限，逐渐消弭了公共领域与私人领域的鸿沟。“20世纪后期，人类开始了后工业化的进程，与这一进程相适应，人类社会的治理也正在发生变革。正在从工业社会以政府为中心的控制导向的治理向合作治理转变。”[1]

随着改革开放的逐步深入，尤其是随着渐进式改革中全面法人化制度的推进，即从企业法人、协会法人、社区法人、事业单位法人等逐步确立到转向法人化策略的完善，即表现为法人的逐步独立■，在社会主义中国多元主体共存共治的共同体已经逐步形成。[2]这样，中国由政府主导的社会管理模式正在发生着深刻的变化。这一变化的主要方向是政府—社会合作的社会管理模式的发展，也被学者们称之为“社会行政管理模式”。

政府与社会合作的社会管理模式更多地体现在社会政策制定、实施、评估等各个环节都是政府与社会力量合作的结果。具体表现为：政策制定更加关注社会组织和公民的参与，同时以法律形式固化了社会组织和公民参与的法律地位;政策实施更多地运用科学方法和法定程序，特别是社会服务的技术方法;政策评估更加注重社会管理效果、效益和经济，改变了只注重笼统的结果的模式;政策监督更注重自下而上的方式和多元监督主体的参与，改变了以往的政府自上而下的检查、自下而上的汇报的模式。“在很长时期，政府垄断了全部社会管理职责。从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会责任，这是人类治理史上的一场巨大变革过程。”[3]

为此，寻求社会管理的战略变革又一次摆在政府面前。“对于中国这个超大社会来说，一个良好的社会管理战略，应当善于处理经济社会发展过程中遇到的各类矛盾和挑战，提出纲领性社会管理战略加强和创新社会管理是一种公共管理战略。”[4]正是基于对中国社会管理形势的清醒认识，对社会管理创新的准确把握，适时变革也就成为我们党和政府创新社会管理的主旋律。为此，党的十八大提出了：“城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”

社会管理创新实践的蓬勃展开，以及全国各地社会治理创新经验不断的汇总，为进一步丰富社会管理的内容打下坚实的基础。为此，党的十八届三中全会则适时提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“创新社会治理体制”、“提高社会治理水平”。至此，“社会管理”则完全被“社会治理”所替代。虽然“治理”和“管理”只有一字之差，但体现的内涵却完全不同。具体说来，从参与治理的主体而言，“社会治理”强调主体的多元化、主体地位的平等化以及对于参与者的重视与回应;就治理的方式而言，“社会治理”强调的是党政机关与社会组织、市场主体以及个人的共治，借助信息技术进行自上而下或自下而上的多渠道参与路径和多样化的参与方法;就社会治理的内容而言，“社会治理”的领域由仅限于社会治安到整个社会领域，再到国家治理的层面。其治理目标由保持社会稳定到增强社会各主体的活力和创造力，再到国家治理能力的现代化;就社会治理的规范化而言，“社会治理”更强调制度化、法制化，即更注重社会治理的载体固化与法治进程;就治理的政策工具而言，“社会治理”注重綜合采取政治的、经济的、行政的、社会的、文化的、法律的等多样化手段，使用打击、防范、教育、管理、建设、改造等多层次治理工具，创新性应用了“四前工作法”、“四先四早”、“大调解机制”、“网格化管理”等治理手段和工具。

不仅如此，党的十八届三中全会的决定还进一步阐述了社会治理和治理现代化的本质特征，即要“坚持系统治理”、“坚持依法治理”、“坚持源头治理”、“加强社会治安综合治理”。具体说来，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序;社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力增强了，社会治理的基础就扎实了;社会治理的重要任务就是激发社会组织活力和创新有效预防和化解社会矛盾体制，社会组织发挥了作用，社会矛盾就会缓和，社会才能安定有序，人民才能安居乐业，中国才能和谐平安。

二、社会治理到法治社会的逻辑

如前所述，当今中国已经进入了多元主体共存的共同体。“在多元治理主体并存的条件下，共同开展的社会治理行动必然是合作。然而，只要在政府中存在着哪怕是任何一种形式或程度的行政傲慢，都会对合作构成巨大威胁，都会妨碍政府与其他社会主体间的合作。”[3]贝克在论述风险社会存在的所谓“有组织地不负责任”现象时解释说：“在风险社会中，那些由晚期工业社会产生的危险或人为制造的不确定性与那些由内容和形式都植根于早期工业社会之中的定义关系之间存在一种错误匹配。”[5]为此，引入规则意识、制定法律、依据法律规范、强化规范约束和监督则成为共同体治理中多元主体的共同愿望，既是减低风险、控制风险的根本所在，也是根治“有组织地不负责任”的唯一选择。只有有了通过共同体各方参与制定的法律规范，并形成相互监督与自律相结合的约束机制，共同体各方才能有共存共治的和谐秩序。这是因为，在多元主体并存的共同体中，在保证了各个主体不同利益诉求的同时，也必然存在价值观的分歧和利益的冲突。而缓解和解决这些分歧与冲突最有效的办法就是法治。

在由社会治理到法治社会的转换逻辑中，法治政府是先驱，因为法治政府是法治社会的保障和基础。具体来说，政府是社会的管理者，政府是社会的表率，政府是法治社会的指导者和推动者，政府是社会公平正义的保障和基础。[6]显然，没有法律规范和约束政府的行为，政府则必然会有行政傲慢，也就必然会破坏政府与其他社会主体的合作共治;而法治社会又是法治政府的目标，这是因为政府产生于社会，并服务于社会;规范政府权力、建设法治政府的一个重要目标就是社会和谐、人民幸福安康。显然，不能依法规范社会建设和社会组织的运行，也就无法保证法治政府理想状态的实现。而法治社会、法治政府都属于法治国家的重要内容。只有实现了法治政府、法治社会，才能称得上法治国家，也才能实现法治中国的理想状态。

实践已经证明，任何一项制度建设都是系统化、整体化共同推进的结果，而且也是一个渐进化的过程。法治社会的建设同样也需要一体化的推进，需要建立在依法治国、依法行政的基础上共同推进。为此，党的十八届四中全会提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在社会治理向法治社会的转变过程中，除要依赖法治的一体化推进外，更要强化社会领域的法治建设。具体说来：第一，完善社会领域各项制度，尤其要强化公民的社会保障制度的法治化建设;第二，改进社会治理方式，尤其要强化综合治理的法治化建设;第三，激发社会组织活力，创新社会组织良性发展的法治化环境;第四，有效预防和化解社会矛盾，尤其是要健全风险评估、畅通诉求、心理干预、矛盾调处等制度的法治化。■

当然，在推进法治社会的建设中，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。为此，党的十八届四中全会提出：“加快保障和改善民生，推进社会治理体制创新、法律制度建设。”具体而言，在社会治理领域尤其要回应民众的关切、切实保障民众的利益、强化涉及民生事项的立法，即“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法”。■

三、法治社会的发展逻辑

法治社会是相对于人治社会而提出的，将法治社会写入党的重要文件显然是一个巨大的进步。而党的十八届四中全会提出的“推动全社会树立法治意识”、“推进多层次多领域依法治理”、“建设完备的法律服务体系”、“健全依法维权和化解纠纷机制”等具体内容，无疑既是我们进行法治社会建设的依据和准绳，也是我国法治社会的目标和愿景。

我们可以展望，在一个成熟的法治社会里，应该具备精神和制度两方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。简言之，法治精神方面主要是指整个社会对法律至上的普遍认同和坚定的支持，养成了自觉遵守法律法规，并通过法律或司法程序解决政治、经济、社会等各方面问题的习惯和意识。法治精神既包括全民法治观念的内容，即“全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”，也包括“领导干部带头学法、模范守法”、依法用权、权责统一，即法治精神贯穿于全社会的不同阶层和不同领域，深入人心、植入灵魂。而反映法治精神的制度则是指在法治社会中，法律、法规和其他制度政策是通过正当的民主程序和科学精神制定的，并由可以信赖的司法和执法机关来实施，而且这些完备的法律制度在实施的全过程都受到全社会的公开监督。具体说来，反映法治精神的制度所要达成的目标是国家权力和社会关系都严格按照明确的法律秩序运行，社会矛盾和纠纷都按照严格公正的司法程序来协调和解决，法律面前人人平等，人与人之间文明礼让、和谐共处。这正如我国学者从制度层面、心理层面和秩序层面所描述的法治社会内涵一样，法治社会具有法治的融贯性和社会的共治性两大特质。[7]当然，也可以从另一角度来描绘法治社会的愿景：“法治社会有终极意义和现实意义两个维度。终极意义的法治社会是依据马克思主义的国家观，国家消亡后由社会自治规范和习惯治理的社会状态。现实层面的法治社会是法治在社会领域的拓展和具体体现，是作为法治方略的法治逻辑演进的必然。”[8]也可以把法治社会简洁地概括为“主要指政党和其他社会共同体行使公权力的法治化”。[6]

注释：

（1）法人的逐步独立表现为法人分离，即政府法人与企业法人的分离、政府法人与社群法人的分离、政府法人与事业法人的分离、企业法人与社群法人的分离、企业法人与事业法人的分离、社群法人与事业法人的分离，等等.

（2）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过.

（3）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过.

参考文献：

[1]張康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学，2006，（4）.

[2]张昕.转型中国的治理新格局：一种类型学途径[J].中国软科学，2010，（1）.

[3]张康之.论社会主体多元条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014，（2）.

[4]吕志奎.中国社会管理创新的战略思考[J].政治学研究，2011，（6）.

[5]乌尔里希·贝克.再谈风险社会：理论、政治与研究计划[A].芭芭拉·亚当，等.风险社会及其超越[C].北京出版社，2005：341.

[6]姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志，2013，（6）.

[7]江必新，王红霞.法治社会建设论纲[J].中国社会科学，2014，（1）.

[8]肖北庚.法治社会：法治演进的逻辑必然[J].法制与社会发展，2014，（5）.