美国谢尔曼提案：警示中国加强对外债权管理

孙靓莹 徐奇渊

2019年5月8日下午，美国众议院外交关系委员会亚太和不扩散事务小组委员会举行了“中国对亚洲及美国日益增长的影响力”听证会。在听证会上，小组委员会主席谢尔曼（Brad Sherman）呼吁与会代表关注他正在推动的一项名为《中国债务陷阱法案》的提案。根据该提案，“接受中国贷款的第三方国家，可以拒绝偿还中国贷款”。虽然这一提案尚未正式提交国会，但是已经引起发各方关注。

谢尔曼何人

谢尔曼1997年加入美国国会，是美国众议院较为资深的民主党议员，来自加州第30选区，目前是众议院外交事务委员会资深委员，亚洲事务小组委员副主席，前国际恐怖主义、核不扩散及贸易小组委员会主席。此人在广泛议题上表现活跃，曾在本届国会中提案弹劾总统特朗普。

此外，谢尔曼是美国国会中较为突出的亲印派政治人物，而对于中国与巴基斯坦共建中巴经济走廊、中国向巴基斯坦提供贷款一直深有疑虑。谢尔曼曾要求IMF拒绝向巴基斯坦提供贷款，认为巴基斯坦已经陷入中国“贷款陷阱”，拒绝巴基斯坦使用IMF资金偿还中国贷款。谢尔曼本次所谓的《中国债务陷阱法案》可被看作是此前对华敌对态度的再升级。

谢尔曼提案的两大主张

从5月8日国会听证会的会议记录中，可以总结出谢尔曼提案的两点主要内容：第一，美国要求中国将提供给第三方国家的贷款协议提交美国进行审查，如美方认为此贷款属于“债务陷阱”贷款（或不公平贷款），则接受该贷款的第三方国家可以拒绝偿还此项债务。第二，接受中国贷款的第三方国家，可以拒绝偿还中国贷款，一旦发生此类情况，美国评级机构不能以该国对中国贷款违约为由，降低该国信用评级;美国及西方国家金融机构不能以此为由，拒绝为该国提供贷款。需要说明的是，截至2019年7月24日，此项提案尚未披露正式版本，尚未递交美国国会，尚未进入正式议案审议环节。

谢尔曼提案在管辖权方面存在重大缺陷

从提案本身看，谢尔曼的《中国债务陷阱法案》中涉及到的管辖权问题，存在重大缺陷。第一，对于独立主权国家间签署的贷款协议，美国没有管辖权，没有任何法律地位做出“拒不偿还债务”的指令。美国对除美国之外的其他“西方”金融機构，也没有直接管辖权，无法律地位做出“继续提供金融贷款”的指令。第二，该提案中指示美国评级机构及西方金融机构，对宣布对华债务违约的国家不予信用降级处理，西方金融机构应正常向这些国家贷款，这明显是美国政府对金融市场的单向操纵和干预。一旦成为法案，将会极大损害美国第三方评级机构的客观性、公正性及立业基础，动摇美国乃至西方金融体系，引发金融市场的系统风险，损人一千自伤八百，美国将得不偿失。

就目前披露的内容看，该法案在第116届国会中获得通过成为正式法律文件的可能性较小。谢尔曼在听证会上谈及该提案的同时也指出，一旦上述国家做出拒绝偿还贷款决定，美国并不会接手中国遗留下来的这些项目，也不会无偿提供任何协助。可以预想，任何理性国家，即使面临这种诱惑，也不会轻易做出债务违约这一选择。

从谢尔曼提案透视美国政治生态

谢尔曼提案也折射出美国国会应对“一带一路”倡议及与之相关问题的新动态。从对华问题的府会政治互动看，在美国府会政治（特指政府行政机构与国会）中，与总统及行政部门相比，国会一直是代表受损产业、失业选民利益的反华先锋，在过去有关最惠国待遇、中国入世、人民币汇率、中国产业补贴调查等问题上，均积极推动行政部门对华采取强硬措施。21世纪第一个十年之后，对于中国提出的“一带一路”倡议，以及所谓“债务陷阱”问题，国会所扮演的角色有了重要转变。从“主动进攻”转为配合行政部门“敲边鼓”。在114届、115届国会中，涉华议案提案数量有所下降，但在有重量级的议案上更容易形成两党一致意见。这种转型既与强势总统特朗普上台、正面动用关税等手段与中国进行博弈有关，又和国会在对华热点问题提案的集体行动逻辑有关。前面提到的问题，都能够在美国找到明确受益、受损利益集团。而对于中国“一带一路”倡议这样上升到美国国际竞争战略层面的宏大议题，并没有多少选民或利益集团乐于主动推动。另外，由于视中国为竞争对手的共识逐渐在美国社会形成，被抛出讨论的提案往往能够在国会审议进程中走得更远、更可能获得通过。《更好利用投资引导发展法案》在2018年迅速获得两院绝对多数支持（在参议院以93∶6的投票比例获得通过）并成为法律，就是这一现象的最好例证。

其次，从“基于规则”到“基于结果”的转变。谢尔曼提案内容本身并无法律基础，既缺乏道义精神，也没有实际操作性，其本身不足为虑。但更深入审视该提案，美国议员在对华问题的处理方式上，转向明显：从“基于规则”转向“基于结果”。目前，美国无法在任何一个既有的多边合作平台上遏制中国“一带一路”倡议，因此谢尔曼提案这种建立在美国单边主义基础上的“管制”“指令”措施就会越提越多。也正源于此，类似于《中国债务陷阱法案》这种以小博大的“有重点破坏”就成为当前一段时期美国在对外援助领域对抗中国的常用扰动手段。

警惕谢尔曼提案背后的触发式风险

回顾冷战史，在极端情况下，美国国会不乏利用经济手段，联合其他盟国实施政治干预的先例。20世纪40年代针对苏联和其他社会主义国家的严格出口管制及高新技术转让限制就是一例。对此，国家有关部门应有所准备，做好发生极端情况的预案。谢尔曼在国会听证会的发言中还建议，对中国提供的贷款，接受国可以“积攒”到大数额贷款后，再“集中违约”，抛开其险恶用心不谈，对此种所蕴含的风险，应引起我们的重视。

中国对外提供的优惠贷款将于2020年进入集中还款期，对外商业贷款在未来也将陆续面临类似的问题。对与中国签署贷款协议的国家而言，进入还贷周期后，在政局稳定的情况下，可以从债务偿还的正常程序入手。但如不慎与该国政治选举周期、社会动荡等因素叠加，则易引发借贷国政治、经济体系的系统性风险。不能排除对华敌对势力执政，宣布债务违约、拒绝还债的可能。单个国家违约行为影响尚小，但一旦形成连锁性国家违约行为，再有美国上述政策加持，则对国家利益、国际形象以及“一带一路”工作开展极为不利。

未雨绸缪，加强对外债权管理

在中国对外债权构成中，无息贷款和优惠贷款面临压力较小，重点是低息优惠的商业性质贷款。为此，应未雨绸缪，采取相应措施降低风险。

首先，探索偿还债务计价货币币种转换的可能性。借款国偿还对外贷款的能力，既取决于财政税收能力，也取决于其美元外汇储备的规模。但有限的美元外汇储备是债务清偿中应认真考虑的问题。如果能按照合理设定的汇率标准，将美元计价的贷款转换为人民币计价贷款，有助于将债务偿付问题在双边框架内解决。尤其是可以关注熊猫债券市场的发展，为探索债务偿还、债务重组提供创新的解决方案。

其次，提前制定债务国违约处理原则，重视第一批债务违约国家的债务处理，避免债务国之间相互攀比、拖延还贷。在面临债务违约的情况下，如果债务违约处理涉及借贷国国内财政、货币政策调整，如何协调债务处理原则与中国外交不干涉别国内政原则。对出现债务违约风险的国家采取的措施包括但不限于：孳息資产为抵押的债务展期、债务重组新债券，慎用债务减免，以避免连锁反应。

再次，建立债务国家动态观测数据库，加强对策研究。对债务的到期时间、预期还款金额、是否为抵押贷款等内容进行动态监控，同时还可密切观察还款国的政治、经济情况以及舆情，做好具体国家的预案。在现有文献、案例基础上，加强对债务到期处理、债务展期、债务重组、债务转新债券等方面的对策研究，制定具有操作性的工作指导手册。

最后，所谓“债务陷阱”问题是个伪问题，管理外国对华债务，主动权仍然在我国。本届特朗普政府已缩减对外援助金额及范围，并无意在短期内恢复。在对外经济交往中，美国越来越强调自身外交目标优先、美国企业利益优先，对外经济交往的条件性愈加明显。与中国相比，已经进入后工业时代的美国，缺乏参与受援国基础设施建设的资金、技术方案和技术工人，也不可能与中国开展面对面的竞争。美国国际开发合作署2020财年的预算中明确规定，战略投资的重点是推动受援国自给自足，保障美国国家安全。除了公共部门外，即使在美国海外私人投资公司中，基础设施建设投资也并不是重点。根据美国国会研究报告的统计，2018年美国海外私人投资公司在投资经济部门中，金融业占比为43%;交通运输，采矿、石油及天然气，房地产建筑业及电信四个部门占比总和不超过20%。因此，管理外国对华债务，主动权在我国。加强在建项目的可持续性，以项目为纽带，促进当地经济发展、促进当地就业，增加建成项目的正向溢出效应，进而提高中国与受援国经济合作黏性，持续扩大双边合作交流，才是中国以不变应万变的法宝。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）