我国出狱人员帮扶工作机制的完善

肖飞 陈瑞 厉蓓雯

关键词出狱人保护 安置帮教 工作机制 精准化

一、域内外对出狱人保护概念之厘定

（一）“出狱人”概念及范围界定

“出狱人”从一般意义上来看，即因违反刑事法律在固定或相对固定的监禁场所服刑结束后的一类人群。广义上的“出狱人”包括非监禁刑和监禁刑两大类的刑满释放人员。这里的“监”指的不仅仅是判处徒刑的罪犯所处的监狱，随着行刑社会化理念的不断实践，也指监禁判处刑罚对象的一切场所，包括在社会中服刑的人。狭义上的“出狱人”仅指固定监禁场所刑满释放人员。在我国大陆的安置帮教中，主要对象是指对刑满释放5年内和结束社区矫正3年内的人员，不包括科以行政拘留期满的对象。这里的固定监禁场所在我国主要指监狱，非固定场所主要指被判处社区矫正对象的一切活动区域。

（二）“出狱人保护”的概念辨析

英美两国的“出狱人保护”是对刑满释放人员重返社会提供的一种支持，这一理论基础有社会整体论、福利国家论等多种学说，其中社会保障中“社会保障”一词最早见于1935年美国国会通过的《美国联邦社会保障法》。这种支持由国家和社会提供，通过对出狱人生活、行为、思想的指导和救济，来保障出狱人顺利适应社会生活，具有国家与社会福利双重性质。

我国安置帮教工作来源于出狱人保护，但在理论基础、法律基础、工作主体等方面有所不同。我国安置帮教工作起源于上世纪五十年代，其定义是“在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对刑释解教人员进行的一种非强制性的引导、辅助、教育、管理活动”，历经2003年社区矫正试点实施、2011年《刑法修正案（八）》、2012年《社区矫正实施办法》以及2013年正式废除劳动教养制度，其内涵在进一步完善和丰富，对象包括刑满释放5年内和解除社区矫正3年内的人员。

综合来看，出狱人保护与安置帮教工作内容并无太大差异，但安置帮教工作带有较强的行政色彩。从发展进程来看，可以说是一种出狱人保护发展的初级阶段。

二、域外出狱人保护经验借鉴

（一）立法体系完备

英美日三国都拥有一部关于出狱人保护的统一法律，在这部“基本法”中，通常固定了各个保护机构和工作人员的职责，在这部“基本法”下会以其他“单行法”或者在刑事法典中设立专门的篇章加以指明。比如英国自1863年设立后不断完善的《出狱人保护法》，1956年美国《在监人重返社会法》，日本的1949年颁布的《犯罪者预防更生保护法》。其他“单行法”或者在刑事法典中设立的专门篇章是在“基本法”基础上的配套法律，对刑满释放人员回归社会后一些具体问题进行补充说明。如日本《犯罪者预防更生法》出台后，又相继出台了《保护司法》《缓刑监督法》《更生保护事业法》等。

（二）实施主体“民官协作，以民为主”

与中国的安置帮教不同的是，西方国家出狱人保护的理论基础侧重于司法整体理论和社会连带理论，其中社会连带理论认为预防刑满释放人员再次犯罪符合整个社会的共同利益，因此在出狱人保护事业中社会团体是一支不可忽视的力量。

英国和美国最早出现的出狱人保护力量是民间团体，从事出狱人保护事业的民间团体推动了官方力量的参与。1776年美国费城世界上第一个出狱人保护组织——费城出狱人保护会，经不断发展成为了一个行刑改良和出狱人保护的专门民间组织。近代以来，日本结合了西方发达国家的出狱人保护做法和本国现实情况逐渐建立了一套颇具特色的更生保护制度。机构设置上来看日本的更生保护制度是由法务省、保护局、更生保护委员会、保护观察所多级制度，受地方更生保护委员会和保护观察所管辖的保护观察官以及保护司，对社区中服刑人员和监狱中服刑人员均有职责进行居住环境的调整管理;经费支持上政府承担了近70%的费用;人员配置上保护观察官和大量招募志愿者保证了专业性和社会参与性。

（三）实施措施“全方位，多角度”

西方的出狱人保护强调对出狱人除了提供必要的物质救济外，要使得对象能够有一个公平的社会环境去生存，出狱人可以通过自己诚实必要的劳动努力获得与普通公民无一般差别的待遇。其中最重要的一项救济措施就是反就业歧视。受刑人出狱后保障其生活的基本条件是必要的物质保障，必要的物质保障来主要源于就业安置。域外对刑满释放人员的就业安置主要是两个方面，一是通过提高就业能力和政府资助的正面支持，二是通过立法等方式颁布反歧视就业政策的法律法规反对刑满释放人员的就业歧视。

三、域外出狱人保护事业对我国的启示

我国安置帮教工作已经走过了六十余年的历史，但随着社会经济的发展，社区矫正的逐步发展和劳动教养的废止，对安置帮教工作提出了新的要求。“精准帮扶”一词是借鉴习近平总书记提出的“精准帮扶”的概念而提出，应做到“三个精准”，即“实施帮扶主体精准”“实施帮扶措施精准”以及“实施帮扶对象精准”，以现有的安置帮教工作为基础，以西方出狱人保护事业为借鉴。

（一）完善现有法律法规体系

笔者通过检索相关网站，结合北大法宝等数据库对我国大陆现有的安置帮教工作法律法规、政策文件进行了数据统计。我国大陆目前关于安置帮教工作并没有一部专门性的法律法规，仅以条文的形式在法律中予以显示，如《监狱法》第三十五至第三十八条。在中办和司法部下发的指导性意见中，有时会有不适应每年安置帮教形势新变化的情况，我国大陆很多省（市）、自治区安置帮教工作缺少实质性、专门性的法律依据。笔者认为，应以现有法律法规为基础，对刑满释放人员和社区矫正人员的接受刑事司法惩罚时、刑事司法惩罚执行即将执行完毕前、结束刑事司法惩罚后三个时间阶段的帮扶工作执行主体、执行对象、以及执行措施进行专门性法规的立法，同时鼓励地方立法机关结合本地区的实际，根据该专门性法规制定符合本地区帮扶工作的地方性法律法规。

（二）建立精准帮扶部门

我国现有的安置帮教工作是以政府力量指导、民间力量参与的“官民协作，政府指导”的体系，实施帮扶部门精准应在优化政府部门配置的基础上，以政府购买服务的方式扩大民间团体的参与力量。一方面，要理清安置帮教工作体系，现有地方综合治理委员会通常都会下设安置帮教工作领导小组，公安局、民政局、法院、司法局等是综合治理委员会的成员单位，具体的帮扶工作操作通常会由司法局以及基层司法所执行，然而司法局和基层司法所在具体实施，特别是协调各成员单位时，会遇到一定的困难，司法所经费划拨因上级单位不明确而降低了工作效率。因此，应在安置帮教工作领导小组成员中提高司法局的职能定位，在经费划拨上应适当下沉到实际执行部门。另一方面，要着力提高社会参与力量的专业性和广泛性，通过政府购买服务的方式鼓励专业性较强的社会团体积极参与。

（三）实施帮扶对象精准

当前，我国有对于刑满释放人员5年内和社区矫正期满人员3年内进行相关安置帮教工作的規定，但对于对象是否需要帮扶以及帮扶对象违法种类并没有明确的划分。青海省在青司发（2015）84号文件中用到了“刑释解矫”一词，很好地概括了当前安置帮教对象是刑满释放人员和社区矫正期满人员。在安置帮教实务工作中，部分帮扶对象实际上自身经济基础和生存能力并不弱，另一部分则是急需帮扶的对象。因此我们应该在帮扶工作中对对象是否需要应急物质支撑进行划分，对急需帮扶的对象采取如日本的改造应急保护一类的措施。在对是否需要帮扶进行划分的基础上，可以对需要帮扶的对象进行违法种类的划分，对不需要应急物质支撑的对象根据违法种类进行分类管控。在需要帮扶对象中，盗窃类、诈骗类以及毒品类犯罪是三类相对重犯率最高的犯罪类型，对这三类对象的救济应该予以正向引导，不能让应急的物质补贴成为再犯的“成本”。对社会安全有威胁的暴力类犯罪和其它对社会安全危害度较低的犯罪类型应予以分类帮扶，从心理、经济、家庭多个维度进行帮扶。在不需要应急物质帮扶的对象中，同样应该从重犯率高低、对社会安全危害度轻重去分类帮扶，更好地引导对象回归社会，降低重犯率。