试论行政检察监督的功能定位

徐伟 朱珠

关键词行政检察监督 检察权 行政权 监督

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或是不行使职权的行为，应该督促其纠正”，昭示着检察权对行政权运行的监督将进入新的历史时期，为此，增强理论研究，构建完善的行政检察监督制度显得尤为重要。

一、行政检察监督的功能定位

（一）平衡权力配比，实现权力制约

不同于“三权分立”的设定模式，我国将立法权置于其他权力之上，通过平衡立法权之下其他权力之间的力量对比，实现彼此之间的相互配合，相互制约。行政权过于强大，且更容易侵犯权利或公共利益，所以应对其设置行之有效的制度制约。在我国，法院主要通过行政诉讼对政府进行制约，检察院主要通过对行政诉讼过程的监督，间接实现对政府的监督。而从检察院的监督方式来看，实际效果却是八分监督法院，两分监督政府。检察权对行政权的制约，应该更为直接，更为主动。

（二）完善行政权监督体系

宏观上，我国已经建立起对行政权运行的监督体系，但现行体系在运行过程中暴露出一定的问题。权力机关的监督流于形式，司法机关的监督严重滞后，社会舆论监督疲软乏力，行政机关的内部监督缺乏独立性。检察机关是宪法确定的法律监督机关，具有监督行政权运行的正当性，与其他监督方式相比，检察监督具有常设性、主动性、专门性、外部性等特点，具有天然的监督优势。应通过法律将权能的细化，真正实现检察机关对行政权运行的有效监督。

（三）优化检察权配置，回归法律监督权宪法定位

在我国，法律监督权的范围已经由宪法所确定，是“由法定的机关对于遵守和执行法律情况实行的国家监督”，检察机关恢复重建以后的运行惯例使得法律监督权的范围被大大限缩，缩减后的权力内涵无法实现法律监督权的宪法需求。所以需要通过对法律监督权内涵进行更深入的剖析，以及对检察机关内部职能划分的重新明确，实现检察机关宪法定位的回归。强化行政检察监督无疑是实现这一目标的重要基石。

二、行政检察监督功能发挥的实践困境

（一）监督依据不足导致监督可操作性不强

检察机关行使行政检察监督权的依据分布很广，层级参差不齐，宪法的规定是概括性的授权规定，党的政策主要是指明权力运行的方向，法律、法规中存在的依据更是对宪法的简单回应，这些都不涉及到行政检察监督的具体操作层面。各地在行政权运行监督方面有着积极的探索，制定了一系列比较具体的规定，但这些规定效力层级较低，地域性较强，不具有普遍适用性。权力运行的依据不足，使得监督的形式、内容、效力不确定，权力行使缺乏可操作性。

（二）检察机关缺少行政监督实践

一直以来，检察机关将监督重心置于刑事领域，行政检察监督是边缘性的职权。长期以来的权力运行状况既影响着检察机关的监督观念，也影响着行政机关“被监督”的意愿。一方面，检察机关监督观念不强。行政检察监督在全国范围内尚处于探索阶段，使得检察机关会选择性的、尝试性的监督，随意性较大。另一方面，行政机关接受监督的意愿不强。检察权与行政权的权力对比关系、地位对比关系没有发生根本性的变化，会导致被监督部门存在抵触情绪，影响监督效果。

（三）监督运行机制保障不足

1.专业人才储备不足。一方面，行政检察职能对外知晓度较低，大部分行政法专业的毕业生不会优先选择入职检察院，这导致检察机关缺失了重要的行政法学专业人才来源。另一方面，单位在内部人员调配上，也倾向于将刑事监督部门配强，人才流动方向单一，也导致人才储备不足。

2.监督信息不畅，影响监督精准度。当事人对具体行政行为不满，必须穷尽救济途径后方可向检察机关申请监督，由于民众对行政检察监督的知晓度低，该类案源少之又少。在人员配备不足及相关信息共享机制尚未建立的情况下，检察机关的主动出击难以有的放矢，甚至可能引起被监督机关对检察机关专业性的质疑，降低检察机关的权威。

三、行政检察监督功能实现的路径优化

（一）立法层面落实抽象行政行为提请审查权

一直以来，行政诉讼法只赋予司法机关、法律监督机关对具体行政行为的审查权。2014年修改后的行政诉讼法虽然对可提起行政诉讼的范围由具体行政行为变为行政行为，但对于抽象行政行为，仍然只能通过具体行政行为而作附带审查。实践中，抽象行政行为因为缺乏监督，或是监督失灵，几乎处于不受制约的状态。这种权力制约的真空地带应当由检察机关予以规制。

《立法法》第90条规定，最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。笔者认为，法律明确赋予检察机关具有对抽象行政行为的提请审查权，但这种授权进一步延伸，即各级检察机关在行使行政监督权的过程中，发现抽象行政行为违法的，有权向作出抽象行政行为的同级人大常委会提出审查的要求。以此扩大对抽象行政行为的审查范围，实现对行政权监督的全面性。

（二）原则层面找准权力行使方向

1.依法独立监督原则。检察权与行政权互相制衡的过程中，检察机关要理顺几对关系。一是理顺检察机关独立行使职权与接受党的领导之间的关系。要明确党的领导不具有支配被领导事物的效力，相反，党的领导是检察权独立运行的保证。“党的政治领导、思想领导、组织领导要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作等来实现。”二是平衡检察机关与行政机关之间监督與协作的关系。要明确检察机关与行政机关的协作的目的是为了监督，协作是工作方式，不可因协作关系的存在而使得监督权脱离依法独立行使的轨道。

2.有限监督原则。其一，以合法性审查为宜。行政合理性原则基于自由裁量权产生和存在的，只要裁量尺度在合法的范围内，检察监督的权力便没有必要介入，否则容易造成以检察机关的裁量权代替行政机关裁量权的后果。其二，以事后监督为主。检察机关应当充分尊重行政行为的公定力、先定力原则，不能代行行政职责，要保证对行政决定的充分尊重，确保行政行为的连续性和稳定性及行政管理的效率，以免造成对行政的不当干预。

（三）机制层面为职权有效行使提供保障

1.充实专业力量。应适当招录具有行政法学知识背景的人员进入检察系统，提升整体人员素质;强化行政法律知识的专业培训，提升基础业务素质;针对行政检察监督力度持续增大的趋势，可适当增加行政监督部门人员配备，强化监督力量。

2.拓展案源渠道。检察机关应增强发现行政违法行为的主动性，积极行使监督职能。加大线索排摸力度，通过搭建信息共享平台，主动出击寻找案源，实现对行政机关的依法监督。

3.推动部门单设。目前，我国大部分地区的检察机关都将民事检察与行政检察合署设置。将两块职能集中在一个部门履行，不利于行政检察工作的发展。为此，应推动各级检察机关单独设立行政检察部门，增强行政检察工作的专门性与影响力。