弹劾美国总统，成功率为零

陶短房

几乎每届美国联邦国会开幕，都会有人发起针对联邦官员的弹劾案，包括针对总统的弹劾，但立案者寥寥，成功者更少。自美国建国以来，总统弹劾案的弹劾成功率，至今仍然是零。

迄今被联邦议员发起过弹劾动议的总统共有8位：约翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德鲁·约翰逊、尼克松、克林顿、小布什、奥巴马，以及现任总统特朗普。

这些弹劾动议中，真正走到“国会调查”步骤的只有4宗：1868年针对约翰逊、1974年针对尼克松、1998年针对克林顿，以及这一次针对特朗普的弹劾调查。

弹劾总统，成功率为零

被认为首次进入弹劾程序的是针对总统约翰逊的弹劾案。约翰逊上任后，引发国会不满的，同样是南北方冲突。共和党里激进派掌握了国会，希望对南北战争中脱离联邦的南方各州进行严厉责罚。而民主党人总统约翰逊则反对用激进手段解决南方问题。

约翰逊与国会之间的冲突愈演愈烈，最终国会众议院里的激进派对约翰逊提出十一项罪名，包括总统未经国会同意撤销内阁官员职务、批评国会有损国会荣誉等，还有一些捕风捉影的罪名，如酗酒打人。

最后，54名投票表决的参议员，35人投下赞同票，差一票未到三分之二。

有美国媒体认为，这不仅是美国第一次进入正常程序的总统弹劾案，而且是美国政治史上一个重要转折点：约翰逊如果真的遭到弹劾，那就意味着，总统必须得到国会的认可才能够工作。约翰逊的胜利巩固了总统的权威。

尼克松弹劾案始于1973年的“水门事件”。1973年10月30日，众议院司法委员会开始进行“委员会调查”。第一次委员会投票结果为21：17，结果对尼克松不利，且不少国会共和党人倒戈。在之后针对调查报告进行的表决中，更是出现绝大多数共和党议员倒戈的情况。

最终，以民主党籍众议院议员布鲁克斯为首的7人小组（3名共和党籍、4名民主党籍众议员）提出了弹劾尼克松的5项指控。在之后1974年众议院的表决中，其中三项指控获得通过。

众议院通过后，弹劾案要进入参议院阶段。参众两院共和党领袖都觉得，这位共和党的总统凶多吉少。鉴于此，尼克松公开辞职。

尽管弹劾案至此已毫无意义，但众议院仍对长达528页的司法委员会最终报告进行表决，结果是412票赞成，3票反对，这次投票实际上证实了共和党议员此前对尼克松的警告预言——如果诉诸弹劾表决，他势必成为首个被弹劾成功的美国总统。

第三次弹劾是1998年12月19日，因与莱温斯基性丑闻东窗事发，克林顿被专门委员会提交对联邦大陪审团说谎、妨碍司法公正、提供伪证、滥用总统权力四项弹劾。在众议院表决中，前两项弹劾以接近票数勉强通过，后两项未能通过。随即，在众议院获得通过的两项弹劾案被提交参院表决，分别以45票对55票、50票对50票的表决结果，未能达到三分之二的弹劾通过多数，克林顿躲过弹劾，有惊无险地任满了自己的第二个任期。

这几次针对美国总统的弹劾案，严重程度各不相同，但结果都未能通过弹劾。

弹劾总统，为何这么难

说到弹劾美国总统之难，首先要谈及“弹劾”在美国的法律依据，以及法定程序。

美国法律规定，弹劾的范畴为联邦和州两级官员，包括选举官员、任命官员和所有在两级政府机构内任职的“文职人员”——军人是不能被弹劾的。不过，豁免弹劾的军人，仅限于现役的、在美国联邦机构任职的军官，而警察、法官等非现役军人的“制服官员”仍然可以被弹劾。

联邦一级成功被弹劾官员中，占比最高的是法官，而州一级有两位数警官被成功弹劾。

无论弹劾美国总统还是州议会议员，其法律依据都是一样的。

美国联邦宪法规定，众议院是提出弹劾案的唯一法定机关；参议院是拥有审核弹劾案、并对弹劾对象作出最终裁决的唯一法定机关。同时，宪法第二条第二款规定，美国联邦总统在遭弹劾期间，无权对犯罪者行使豁免权；第二条第四款规定，只有“被众议院认定犯有叛国罪、贿赂罪或其它重罪/轻罪”者方可被弹劾。

最后一条对弹劾构成极大制约。照字面解释，总统只有被司法定为犯有刑事罪，才能遭弹劾，而总统在任职期间又享有司法豁免权，意味着不会被定罪，也无法被弹劾。

针对此，美国首任财长、著名司法专家汉密尔顿撰写了第一部针对宪法相关原则的解釋性著作《联邦纪律》，其中第65条就“适用弹劾的罪行”作出解读，称只要“公职人员犯有因滥用公权力、或足以导致某些公众信任被破坏的行为”，且这些行为“具有政治性，并能立即对社会本身构成伤害”，就可以成为被弹劾的对象。

此后美国参众两院又陆续推出《杰斐逊手册》、《众议院规范》、《弹劾总统的宪法依据》。

按照上述补充、解释和规范守则，对一名政府官员的弹劾必须满足以下三项条件：当事人不当超越或滥用职权；当事人从事过与所担任公职职能、宗旨不符的行为；当事人为不正当目的或个人利益滥用职务所赋予的公权力。

即便解决了这个问题，通过门槛仍然很高。针对被弹劾者的“国会调查”要提交众议院表决，必须针对弹劾案形成简单多数，方能将弹劾案提交给参议院进行裁决。

提交到参议院的弹劾案将由美国首席联邦大法官（弹劾总统）或副总统兼参议院议长（弹劾其它联邦高官）主持，只有赢得2/3多数票同意，方能完成对被弹劾者的弹劾。

参议院裁定弹劾成立所需条件太苛刻。参议院仅100个席位，通常没有一个党能获得2/3的议席多数，除非争取到足够的另一党派议员。在党派分明的大多数情况下，有足够议员倒戈，近乎天方夜谭——出现这种特例必然是类似“水门事件”这样的惊天丑闻。这种情况下，总统多半会如尼克松一样主动请辞，以免被弄到参议院表决上出丑，想“堂堂正正”通过弹劾罢免总统，自然也就更难了。

而且，弹劾总统牵扯到方方面面利益和各种考量，反对党及其议员也会反复考虑、平衡，以免弹劾不成反倒激起选民、尤其是摇摆选民的逆反心理，或促使对方支持者同仇敌忾，反倒影响本党下次选举的选情。

正因如此，被议员提交弹劾动议的美国总统中，真正进入弹劾程序的迄今不过半数。如此看来，要想弹劾特朗普，真是谈何容易。

摘编自《Vista看天下》2019年第30期