人民监督权力的法治化路径

文/赵培显

赵培显 国家检察官学院讲师，诉讼法学博士

人民是权力的来源，权力必须受到人民监督，不受监督的权力必然发生异化。人民监督权力的实现依赖于监督机制的法治化。人民监督权力的法治化路径主要是通过立法或者改善法律，将公民的知情权、表达权、参与权、监督权等在法律规定中予以明确，使人民监督权力有法律依据，操作有法律程序，运行有法律保障，救济有法律支持。王的主权中派生出来的，相反的，国王的主权倒是以人民的权利为基础的。恩格斯在总结巴黎公社的经验时指出，为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人，……公社采取了两个可靠的办法，其中之一就是它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”列宁认为，人民群众是国家权力的基础。正如其在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中所说：“全体人民享有全部权力”。

权力必须受到监督。人大监督、司法监督与纪检监督是通过“权力监督权力”，人民群众直接行使的监督权，指向的是“以权利监督权力”。用权利监督权力，不仅是保障人民当家作主的必由之路，也是实现全面依法治国的必然要求。权利监督权力的有效运行，关键是通过制度建设和法律完善，将权利监督的主体、方式、内容、路径、责任、保障逐步法治化，使其制度化、规范化，保证其长期正常稳定运行。在全面推进依法治国实践中，从法治的角度认真研究人民监督权力的理论基础、监督的方式、监督的法治化路径就显得十分必要。

人民监督权力的理论基础和法律依据

（一）人民监督权力的理论基础是马克思主义权力观

马克思在批判黑格尔的君主主权思想时指出：“人民的主权不是从国毛泽东同志指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”“我们的权力是谁给的？是工人阶级给的，是贫下中农给的，是占人口百分之九十以上的广大劳动群众给的。” 所以说，马克思主义权力观的核心是权力来自于人民，权力要服务于人民，权力要对人民负责。因此，权力必须接受人民监督。

（二）人民监督权力的法律依据是宪法规定

在我国，宪法是根本法，是制定其他法律法规的依据。宪法规定为人民监督权力提供了宪法依据。宪法第2条规定：“国家的一切权力属于人民。”第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由此，公民有权对权力机关及“一府两院”进行监督。宪法第27条规定了人民监督的具体方式。从我国人民监督权的具体实践来看，实现的主要有举报、信访、舆论监督、诉讼等途径。宪法第41条具体规定了人民监督权类型，即批评建议权、申诉控告权、检举权等。批评建议权和检举权是对政府机关实施的监督，包括对社会、政治、生活各方面的问题提出的批评、建议；控告权是人民群众对国家机关及其工作人员违法失职行为提出指控的权利；申诉权是人民对监督国家机关及其工作人员的不公正处理进行申诉的权利。

人民监督权力的方式

人民监督权力的方式多种多样，有官方认可的监督方式，有法律规定的监督方式，也有人民群众在实践中摸索出来的监督方式。党十八大报告中表述的四种监督方式——党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，都内含有人民监督权力的方式。但是，严格意义上讲，党内监督主要是党的纪律检查委员会的监督，属于权力制约权力，而普通党员行使监督权利即是人民监督。民主监督包含了人民代表大会的监督和人民代表的监督，人民代表大会的监督属于权力监督，而人民代表的监督才属于严格意义上的人民监督。法律监督一般指的是司法监督，也应当属于权力监督的范畴，而公民个人通过法定程序的监督则是人民监督。舆论监督主要是指新闻媒体通过舆论工具所进行的监督，主要是党的监督、政府监督，其中也包括公民的自由监督，特别是随着网络技术的飞速发展，人民监督权力的形式越来越多，本文所说的人民监督中的大部分都是这种通过网络形式的人民监督。现代舆论监督权是公民依法享有的不可剥夺的、不受任何利益集团左右的、自觉的、普遍的、平等的民主监督权利，它是对以官僚主义等级差异为标准所形成的权力大小进行监督权分配的否定，同时也是对以财产多寡确定拥有监督权比重的颠覆。可以说，舆论监督既是人类不断社会化的过程，又是社会化过程中最重要的产物。

广义的人民监督就是指充分发挥人民群众的力量，集中四面八方的声音，发扬广泛的基层民主，采用不同的形式，“自下而上”向权力机构献言献策，提供合理化建议、批评等的监督方式。人民监督的表现形式中主要有：1.党员行使党内民主监督权，是指党员对各级党组织和党员有批评的权利，有揭发、检举各级党组织和党员违法违纪问题的权利；2.人民群众的来信来访权，是指人民群众向各级党的信访部门、权力机关的信访部门等以来信或上访的形式表达利益诉求，要求信访部门解决问题的权利；3.公民申请公务信息公开权利，是指公民要求公权力机关依法公开法律要求公开的信息的权利；4.公民参与公共事务听证权，是指公民对公权力机关就关乎自己切身利益的决策、决定的合理性、合法性要求举行听证并要求举行听证会的权利；5.网络批评权，是指公民利用互联网就国家机关及其工作人员违法违纪问题发表个人批评意见的权利；6.人民代表行使代表权利，是指人民代表以个人名义对公权力机关及其工作人员行使权力情况进行评议的权利；7.匿名举报权，是指公民对国家机关及其工作人员的违法违纪的行为匿名向国家机关举报的权利；8.实名举报权，是指公民对国家机关及其工作人员的违法违纪行为实名向国家机关举报的权利；9.公民参与政务评议权利，是指公民对行政机关及其工作人员的行政行为、决定、决策进行评议和发表意见的权利；10.基层民主选举权，是指公民直接行使权力选举权，选举符合人民要求、代表人民利益的代表的权利。

人民监督权力的法治化路径

人民监督权力的法治化路径主要是通过立法或者完善法律的方式，将公民的知情权、表达权、监督权、参与权等权利落实到法律中，使其行使有法律依据，操作有法律程序，运行有法律保障，救济有法律支持。

（一）制定信息公开法，落实人民的知情权

知情权是指公民享有的了解和知悉有关国家的重大决策、政府的重要事务和社会上发生的与公民个人有密切相关的重大事件等方面信息的权利。知情权的实现要靠知情权制度和政府信息公开制度的法律支撑。但目前将知情权作为公民的一项基本权利进行保障的法律条文尚未出现。同时，与保障知情权相匹配的政府信息公开条例的法律位阶低、内容模糊等，造成法律保障知情权的不充分。知情权的法治化，需要将现有的行政法规《信息公开条例》升级为《中华人民共和国信息公开法》。制定《中华人民共和国信息公开法》，应该包括以下方面：明确规定行政机关和法律、行政法规授权的组织为信息公开主体；明确规定信息公开主体不及时公开信息的，将受到行政责任和（或）党内责任；法律应采取列举方式明确表述信息公开的范围和内容；信息发布主体应建立门户网站，及时将公开的信息发布到网站上；建立官方微信、微博，将公开的信息发布到官方微信、微博上；建立信息公开查阅室，公民有权免费查阅；信息公开主体应当公开而未公开信息的，公民可提起行政复议、行政诉讼，以实现权利救济。

（二）建立健全法律，保障公民表达权

公民表达权实质上就是公民表达自由或者公民表达自由权，是指人们通过一定的方式将自己内心的精神活动公诸于外部的自由或权利。为保障人民的表达权，发挥人民监督权力的作用，应在以下方面实现法治化：

1.修改完善刑法。刑法是规定犯罪与刑罚的基本法，应当在刑法层面对侮辱、诽谤罪的规定进行修改完善：一是明确规定追究侮辱罪、诽谤罪的刑事责任，除了有侮辱、诽谤行为，还要有严重的后果，立法机关要采用列举的方式明确规定具体的严重后果；二是国家机关以名誉受到严重损害、社会秩序受到严重危害为由追究批评人的刑事责任时，应负有证明政府的声誉、地方的形象受到严重损害的责任。

2.修改刑事诉讼法。刑事诉讼法是规范司法机关办案的程序法，对于规范司法权力的行使具有重要作用。保障人民的表达权，刑事诉讼法需要明确规定：一是侮辱、诽谤罪作为公诉案件办理时，必须要有严重危害社会秩序、危害国家利益的后果，否则侮辱、诽谤罪只能作为自诉案件，由当事人向法院提起自诉。当国家机关以名誉受损要求追究批评人刑事责任时，要实行办案机关异地管辖制度，即由事发地以外的公安机关办理；二是拘留、逮捕批评人时，应由案件发生地公安机关的上一级的公安机关决定是否拘留犯罪嫌疑人，需要逮捕的，应由上一级公安机关对应的检察机关审查批捕。

3.制定《网络监督法》。应明确规定网民权利和义务、加强网站建设、管理。一是规范网民的行为，任何人可以在网上依法发表评论，禁止在网上发布侮辱、诽谤言论；二是明确网络执法主体是公安机关，网络执法要依法、规范、理性、文明；三是规定网民具体的权利和义务，网民应依法行使权利、履行义务，禁止滥用权利或侵犯他人权益。

（三）完善听证制度，保障公民的参与权

参与权是指公民有权根据法律的规定参与国家政治、经济、文化事务方面的管理和决策的权利。公民有表达自己的意志，并将其意志转变为对人民有利的公共政策的权利。人民通过有效的参与国家管理和决策，监督公权力机关决策权、执行权的依法行使。所以，参与权是人民行使监督权的前提。参与权在宪法上体现为选举与被选举权，在行政法领域主要体现为听证的权利。行政听证制度是社会民众以听证会的形式参与关系到自身利益的行政决策过程之中，以此来影响行政决策，从而改变过去只由行政机关单独决定的局面。扩大民众参与，不仅有利于广泛吸收社会各个层面的不同意见和建议，实现行政决策民主化和科学化的目标，而且也有利于实现政府和社会民众的有效沟通。

公权力机关举行听证会是为了最广泛听取人民的意见和建议，其中听取意见和建议就成为关键的环节，而提出意见和建议的听证代表就显得尤为重要。听证代表是社会公众的代言人，在听证会上可以把行政相对人的意见和建议反映给行政机关，从而对行政决策产生影响。当前，许多听证会的代表不具有广泛性、人民性，经过听证作出的决定不能体现人民的要求。因此，要进一步完善有关听证会的法律，特别是要在法律法规中明确规定行政听证参加人的范围，主要应有当事人及其代理人、行政机关调查人员、相关的专家、人大代表、政协委员、法律人、基层群众等，有利害关系的单位或个人应实行回避。同时，要公正，公开、合理地选择听证代表，以保证代表产生过程的公开性和透明性以及代表群体间的合理比例，不断改善听证代表的代表性与广泛性不足状况。要明确规定听证事项的具体范围和效力，应举行而没有举行听证会的，行政机关所作决定无效。

（四）制定公民监督法，保障人民的监督权

人民监督权是指公民享有监督各级国家机关及其工作人员的公务活动，并对违法失职行为控告、检举，请求有关机关予以处理的权利，是最具活力的一种监督权利。人民监督权有公民自己直接行使的监督权和公民通过自己选举的国家代表机关代表间接行使的监督权，本文所说的监督权主要是指公民直接行使的监督权，人民陪审员制度的人民监督、人民监督员制度的人民监督、政府聘请的廉政监督员等是公民直接行使的对审判机关的审判权、检察机关的检察权、行政机关的行政权的监督。公法意义上的监督权是参政权的一项内容，是一种直接的政治监督权，它主要包括四项内容，即批评权、建议权、控告权、检举权。目前，我国还没有制定独立的“公民监督法”。因而，人民监督法治化的重点是应该制定一部独立的《公民监督法》，明确界定公民监督的权利、范围、程序、方式以及法律责任，以保证更好地发挥人民监督权力的效力，真正让权力在阳光下运行。

制定《公民监督法》时，要注意以下几个方面：1.公民监督权力的对象。应明确规定其监督对象是所有的公权力，包括权力机关、行政机关、审判机关、军事机关、执政党、各级政协、国有企业、事业单位等机关和组织及其工作人员的权力。2.公民行使监督的权利。包括党员行使的民主监督权、人民群众来信来访权、公民申请公务信息公开权、公民参与公共事务听证权、网络批评权、匿名举报权、实名举报权、公民参与政务评议权、基层民主选举权。3.人民行使监督权利的程序。必须明确规定，人民必须依法行使权利，不得危害国家正常的社会秩序等。4.人民监督权利的范围。需明确规定，只要是公权力机关具体的公务活动，都属于公民监督的范围，但是，国防、外交、军事行为不属于监督的范围。5.人民监督权力的方式。应该以书面的监督方式为准，以口头为例外。6.对人民监督权的回应。各级国家机关对人民监督的具体事项，要及时作出回应。7.人民行使监督权利的法律责任。需明确规定，如果公民以非法的行为行使监督权，如诬告、陷害、捏造事实等造成严重后果的，应依法承担相应的刑事、民事、行政责任。