欲穷千里目 更上一层楼——中国改革开放40年人权法治保障建设的回顾与展望

文/张 伟 张雅琪

张伟 中国政法大学人权研究院常务副院长、教授、博士生导师

张雅琪 中国政法大学人权研究院2017级人权法专业硕士研究生

尊重和保障人权，是中国共产党和中国政府的坚定意志和不懈追求。在改革开放40年后，全面推进依法治国的进程中，应当明确并坚持以尊重和保障人权作为核心价值与目标，将尊重人的人格尊严、权利与自由贯穿于法治建设和社会发展的各个环节，不断推进人权保障的制度化和法治化。

引言

2018年12月12日，《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书在北京发布。白皮书指出，改革开放40年以来，我国的人权建设事业取得巨大成就，为国际人权事业的发展做出了独特的中国贡献。中国全面加强人权法治建设，努力推动立法、司法、执法、教育领域的人权事业发展，成功走出了一条符合国情的人权发展道路。在此基础上，以人权为核心的法治国家建设未来仍然存在巨大的发展空间，这要求我们继续查漏补缺，完善相关人权立法，进一步健全国内人权保障措施，大力普及人权知识。

人权法治保障建设40年取得的成就

改革开放以来，中国已批准或加入包括《经济、社会和文化权利国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》在内的26项国际人权公约。为了更好地履行条约义务，中国修改或制定国内法；提倡依法行政，建设法治政府；不断提升人权的司法保障水平；扩大人权教育的广度和深度；将对人权的尊重和保护扩展到法治建设的方方面面。此外，国务院于1991年发布第一个人权白皮书——《中国的人权状况》，截至2017年，已经发布了13个人权白皮书；国务院于2009年发布第一个《国家人权行动计划（2009-2010年）》，截至2016年，已经发布了3个国家人权行动计划。中国的人权事业取得了长足的发展和进步，尊重和保障人权被作为社会发展和进步的主要价值追求和导向。

（一）中国特色社会主义人权保障法律体系基本形成

2004年，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”正式载入了宪法，对于推进我国人权事业发展、实现社会全面进步产生了重大而深远的影响。改革开放40年来，我国逐步形成了以宪法为核心，涵盖法律、行政法规、地方性法规等多个层次的中国特色社会主义人权保障法律体系。其一，对于公民政治权利的法律保障不断完善。《立法法》规定，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，只有全国人大及其常委会有权立法”，保障了公民政治权利与人身自由不被非法、任意剥夺；《刑事诉讼法》将“尊重和保障人权”写入总则，标志着我国部门法中第一次有了人权规定，在惩罚犯罪的同时注重对人权的尊重和保障。其二，对于经济社会文化权利的法律保障不断规范。《劳动合同法》《食品安全法》《就业促进法》等相关民事法律的制定，保障了公民的就业权、社会保障权等各项经济社会文化权利。其三，对于特定群体的法律保障不断改善。《中华人民共和国残疾人保障法》的修订充分体现了宪法尊重和保障人权的基本原则，保障了残疾人各方面的权利；《反家庭暴力法》《妇女权益保障法》《未成年人保护法》等法律全面反映了法律层面对妇女儿童的关注与庇佑。

（二）法治政府建设强化发展

改革开放40年来，我国行政执法体系一直向着权责统一、权威高效的方向持续发展，法治政府建设严格依照“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的标准强化发展。我国于2015年底发布了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，根据当前法治政府建设的实际，提出了政府方面落实全面推进依法治国的具体措施。其一，在政府职能依法履行方面，深化行政审批制度改革，推进政务公开，建立和完善政府权力清单、责任清单制度并实行动态管理。其二，在依法行政制度体系方面，健全依法决策程序，保证行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确；完善政府立法体制机制，提高政府立法的公众参与度；加强对规范性文件的监督和管理，完善制定程序。其三，在严格规范公正文明执法方面，强化对行政权力的制约和监督。

（三）司法体制改革深入推进

我国自全面推进依法治国以来，围绕改革司法体制、健全司法管辖体制和权力运行机制、保障当事人和其他诉讼参与人合法权益、以及加强对权力的司法监督四个方面，深入推进司法体制改革。司法体制改革方面，2015年中央全面深化改革领导小组审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》及《法官、检察官工资制度改革试点方案》，实行全国统一的法官、检察官工资制度，建立有别于其他公务员的单独职务序列，为推进司法责任制改革提供了更加有力的制度保障。司法管辖体制和权力运行机制方面，完善审级制度、司法组织体系和案件管辖制度；推进司法公开，完善司法机关办案责任制。保障当事人和其他诉讼参与人合法权益方面，我国重点推进了以审判为中心的刑事诉讼制度改革，并于2017年发布了《最高人民法院关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》，促进庭审实质化。加强对权力的司法监督方面，充分发挥行政诉讼、公益诉讼等制度的作用。

（四）人权教育事业蓬勃发展

改革开放40年来特别是党的十八大以来，我国人权教育事业取得了历史性进步，在中国特色人权理论体系和话语体系建设、人权教育与培训和人才培养等方面取得了累累硕果。2016年，中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016－2020年）》，要求健全普法宣传教育机制，有针对性地组织开展法治宣传教育活动；健全普法责任制，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立普法责任清单制度；推进法治宣传教育工作创新。注重把法治教育纳入国民教育体系，在高校开设人权法学的相关课程，目前已在8所高校成立国家人权教育与培训基地，并在《国家人权行动计划（2016-2020年）》中提出到2020年再增加5家人权教育与培训基地。

以人权为核心构建法治国家的现实路径

尊重和保障人权是全面推进依法治国的核心价值与目标。全面推进依法治国在完善法律体系、建设法治政府、改革司法体制以及增强法治观念等多个方面取得了重要进展，在包括经济、社会、文化权利和发展权在内的人权上也取得了显著进步。未来发展的方向应当是旗帜鲜明地指出人权之于法治的核心价值与目的，强调法治在主体、方式与目标方面与人权的关系，以人权的理念和价值为核心持续推进法治国家的建设。

（一）结合国际人权条约完善立法

我国在全面推进法治国家的进程中，作为完善我国法律体系的重要组成部分，一方面应当通过立法落实国际人权公约，另一方面考虑在条件成熟时批准更多的人权公约，扩大国内人权保护的范围。对于批准或加入的国际人权条约，国家负有在国内予以履行的法律责任，虽然条约对于其国内实施的要求是结果性而非方法性的义务，然而多个国际人权公约都特别强调了通过国内立法的形式对权利进行承认和保护的重要意义。同时，法治也要求法律对权利进行宣告，从这个意义上讲，法治要求以立法的形式将基于国际人权条约对人权的理解予以“宣告”，以明确国家权力的禁区、形成权利的保障制度。再者，由于人权条约及人权理念本身又有其人文内涵与哲学基础，人权条约在国内实施的过程影响着人们的思想与道德评价，这种将人作为目的而非手段的对人性尊严的强调，有助于以人为本、平等非歧视的理念在道德层面达成共识，成为社会道德规范的来源。最后，国际人权公约体现了国际社会对人权的共同理解以及尊重和保障人权的统一标准，通过交流借鉴不同文明之间的法律经验和成果，相互尊重、取长补短、共同进步，最终有助于人类命运共同体的构建。

（二）建立健全人权保障机制

目前我国有很多国家机关在不同领域各自承担促进和保护人权的相关责任，主要包括全国人大及其常委会、国务院信访局、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、人力资源与社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、文化部、民政部、公安部、司法部以及国家民族事务委员会等，或单独、或交叉承担了保护与促进工作权利、社会保障权利、受教育权、环境权利等经济、社会和文化权利，人身权利、宗教信仰自由、知情权和参与权等公民权利和政治权利，以及特定群体权利和发展权等基本人权；此外，还有相应的人民团体和非政府组织在多个方面促进人权，例如全国总工会、全国妇联、人权研究会、人权发展基金会等。然而，这些国家机关或组织可以说均非专门保护人权的机构，大多还承担着其他方面的工作职能，缺乏系统性解决人权争议的能力。另一方面，这些部门和机构之间都有一套相对独立的运行机制与工作方法，这些各自为政的制度难免既有职能上的重叠，又有保护上的空隙和漏洞。

全面推进依法治国提出了“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济渠道机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”的要求。鉴于我国现有的人权保障机制的不足和缺陷，以及缺少一个高级别的专门的人权机构的统一指导与协调的现状，我国可以依照联合国大会决议通过的“巴黎原则”，在考虑到国际人权文书确立的原则、国际社会通行的做法以及本国政治、法律框架和具体国情等因素的基础上，设立国家人权机构，从总体上统筹和规划国内人权事业的发展。结合我国的实际情况，国家人权机构的设立应当至少注意以下四点：其一，设立国家人权机构的过程对于保障机构的合法性和成功运转尤其重要，其筹建工作由中央政府的权威机构负责牵头领导，并且广泛纳入非政府组织、律师、科研工作者、政府官员、法官、人民代表、各党派和无党派人士参与协商、群策群力，并保证筹备工作的透明和公开。其二，以宪法作为国家人权机构的法律渊源，并于单独的国家人权机构组织法中就有关机构的权限、职责、组成等事项做出具体规定。其三，尽可能扩大受保护人权的范围，以避免现有的机构人权保障方面的或然性的缺陷，例如为人大提供立法和政策咨询、开展社会调查、接受个人或群体申诉、开展人权教育和培训等。其四，保障该机构工作的相对独立性，依此对国家人权机构的人事、财务等方面进行相应的安排。

（三）推广人权教育、传播人权理念

根据《联合国人权教育和培训宣言》，人权教育包括三个方面的含义：其一，开展人权方面的教育，包括介绍和讲解人权规范和原则、其所依据的基本价值以及其保护机制；其二，借助人权开展教育，包括采用尊重施教者和学习者双方权利的教学方法；其三，为人权开展教育，包括使人们具备享受和行使自身权利并尊重和维护他人权利的能力。我们在全面依法治国进程中应当是普及人权观念及价值本身与提高通过法律手段维护权利的能力。

一方面，应当对与人权保障工作直接相关的国家工作人员进行人权知识的培训，尤其是一线执法人员，以提高其在立法、执法、司法活动中的人权保障意识，并将《国家人权行动计划》作为人权培训的重要内容，使各级党政干部充分认识实施《国家人权行动计划》的重要性。另一方面，建议将社会主义人权和法治教育融入国内各类、各级教育和培训活动中，鼓励新闻媒体广泛宣传人权的精神与理念，提高人们对普遍人权标准和原则的认识、了解和接受，在全社会形成一种自由、和平、多元和包容的氛围，逐渐消除多种形式的歧视、种族主义、煽动仇恨的行为，及其背后的各种偏见。

（四）制定工商业与人权国家行动计划

随着经济全球化的不断发展，跨国企业侵犯人权现象的不断加深，“工商业与人权”作为一个新概念应运而生。尤其是2011年联合国《工商业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》（以下简称《指导原则》）通过后，国际学术界和实务界形成广泛共识，即尊重和保障人权的义务承担者不再仅限于主权国家或政府，企业作为主要的经济组织和社会组织，对人权的发展和进步也承担着不可推卸的责任。此外，为促使企业履行其“尊重人权的责任”，联合国也鼓励国家按照《指导原则》，制定和公布本国工商业与人权领域的行动计划。

目前，中国尚未制定独立的工商业与人权国家行动计划，仅在《国家人权行动计划》中部分提及。如中国在2012年国务院发布的第二个《国家人权行动计划（2012-2015年）》“人权教育”部分首次提出“鼓励并推动企事业单位普及人权知识，形成尊重和保障人权的企业文化”。在2016年国务院发布的第三个《国家人权行动计划（2016年-2020年）》中又进一步细化了企业责任的具体要求，包括“完善工资福利、劳动人事争议处理、安全生产防控和职业病防治”“企业与政府、公众共治环境治理体系”“电信业务经营者、电子商务企业等需为残疾人提供信息无障碍服务”等。尽管第三个《国家人权行动计划（2016年-2020年）》在工商业与人权领域已经做出了重要的突破，但该文件对国家与企业关联关系对人权的影响、工商业与人权领域政策一致性以及企业承担尊重人权责任的要求方面仍缺乏规范化、具体化的规定，鉴于中国企业海外投资的不断增长，尤其是“一带一路”倡议的推行，设立一个独立的、完全关乎企业承担人权责任的工商业与人权国家行动计划就显得尤为必要。

结语

改革开放40年来，在中国共产党和中国政府的领导下，中国不仅经济迅速发展，而且在政治、司法、文化、社会等诸多领域取得显著成就，这使得中国的人权事业不断进步和发展。正如习近平总书记在2018年12月18日庆祝改革开放40周年大会上所言：“新时代坚持和发展中国特色社会主义，必须坚持以人民为中心。前进道路上，必须始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，践行党的根本宗旨，贯彻党的群众路线，尊重人民主体地位，尊重人民群众在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，充分激发蕴藏在人民群众中的创造伟力。”在改革开放40年后，在全面推进依法治国的进程中，应当明确并坚持以尊重和保障人权作为核心价值与目标，将尊重人的人格尊严、权利与自由贯穿于法治建设和社会发展的各个环节，不断推进人权保障的制度化和法治化。在国际交往中，我们亦应考虑将促进对人权的尊重和保护作为我国外交工作的核心价值与基石，占领国际政治道德制高点，为构建人类命运共同体，做出更大的中国贡献。