广西地勘事业单位分类改革分析

夏红刚

(广西壮族自治区环境地质调查院，广西 南宁 530001)

地勘事业单位是我们国家经济建设的基础性、先行性工作的关键构成部分，为社会经济的发展提供全阶段性的服务。地勘队伍为国家经济发展做出了很大的贡献，但另一方面由于体制及多年沉淀的原因，地勘事业单位存在体制僵化、包袱过重、竞争力不强等问题，分类改革势在必行。本文结合广西地勘事业单位分类改革的现状，对广西地勘事业单位分类改革的特点进行分析，摸索改革进程中广西地勘单位如何推行才能实现国家、单位、职工三方最大的受益。

1 地勘事业单位分类改革的特点分析

1.1 改革策略的多样性

从地勘单位改革的进程来看，各省(区、市)分类改革的策略呈现多样性的特点。在当下的生产体制之下，为更好提升各单位的运营成效，需将地勘事业单位培养成一个“自由生产主体”，开展独立的运营生产决策，选择放权让利的方法，以企业化经营确保地勘事业单位的市场自由主体地位成为改革的理论和现实性的选择。如2000年12月21日，由广西壮族自治区地质矿产勘查开发局、广西壮族自治区机构编制委员会印发的《广西壮族自治区地质勘查队伍管理体制改革实施方案》中明确指出改革目标：以地质勘查队伍属地化管理和自治区党政机关机构改革为契机，改革现行的地质勘查队伍管理体制，建立适应社会主义市场经济体制要求，有利于做好基础性、公益性、战略性地质勘查工作，有利于地质勘查队伍企业化经营的统一、协调、有序、高效的地质勘查队伍管理新体制。此改革目标就是确保地勘事业单位的市场自由主体地位的改革思路的具体体现。鉴于地勘事业单位的特殊性质，上述微调性的改革策略还无法很好地解决这方面的问题，因此各地勘事业单位提出了宏观管理性的策略，改革呈现出时间性的微调，逐步深化的特点，说明各地勘事业单位对于事业单位分类改革的认识也是逐层深入，在不同的改革进程，不断发现并解决新问题，且变更一些实践的策略与目标。

1.2 改革方式的渐进性

渐进性是我国当前开展地勘事业单位分类改革的显著特点[1]。从认知视角来看，渐进性的特点表现了认知主体在认知地勘单位改革过程中的不确定性与谨慎性。因为地勘单位改革牵涉到社会经济、政治与认知主体意识形态的变化，而认知主体对地勘单位分类改革的认知是渐进性的发展过程，是随着改革进程的持续深化，逐步认识到地勘单位分类改革的各类因素，各个改革阶段完成之后，又在新情况之上再深入下一阶段的改革，一步步逼近分类改革的预设目标。因此，认知主体认知能力的不完全性导致其无法从整体性上把握分类改革。但改革的选择是历史性的抉择，改革也不可能待认知主体认知完全之后再进行，它只能是在不完全性的认知前提之下开展。因此，改革往往都是采取在缺乏实践经验的前提下，在摸索之中进行的渐进性的方式，这也是地勘单位分类改革各阶段中的必然逻辑与必然抉择。

1.3 改革政策落实程度差异化

认知主体知识的完全程度与认知能力的高低都会影响改革政策的落实程度[2]。各地勘事业单位在改革的进程中，或多或少受到文字传递不完全性因素的影响，导致认知主体对所执行的各项改革政策理解程度出现差异化，而应用了影响分类改革目标实现的行动；又或者是受到地勘事业单位所处地域的影响，导致执行政策不完全性的情况；最终致使各个省(区、市)地勘事业单位分类改革政策在执行过程中出现不同程度的差异。

2016年12月借助广西壮族自治区地质矿产勘查开发局年终工作会议发放关于地勘管理政策落实情况的调查问卷，调查以广西壮族自治区地质矿产勘查开发局下属所有38个地勘事业单位的参会人员为调查样本，共发放问卷200份，有效回收100份。在已收回问卷中，普通员工占24%，中层管理者占44%，高层管理者占32%。本次调查问卷主要涉及改革的准备情况、对事业单位改革的态度及了解程度、对事业单位改革的总体认识、广西地勘单位分类改革相关政策的落实情况。对于广西地勘事业单位分类改革相关政策的落实情况，有35%的人认为很差，有60%的人认为一般，只有不到3%认为很好。

具体从《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》(国办发〔2003〕76号)、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《广西壮族自治区地质勘查队伍管理体制改革实施方案》(桂政办发〔2001〕3号)三个典型政策的落实评价来看，参与调查的100名员工对于三项典型政策的落实评价分别为5.50分、5.98分、6.45分。

1.4 改革实践的反复性

地勘事业单位分类改革需要经历一个漫长的推进过程，在特定的阶段，地勘单位改革取得的成绩较好，一方面是因为在此阶段地勘单位对存在的问题采取了正确的处理方式；另一方面是因为地勘事业单位正处于一个利好的时机。在另一个阶段，地勘事业单位改革呈现倒退的情况，改革策略没有达到预定效果，市场经济不利于其发展是一个主要因素。所以对地勘事业单位的成败得失需要做更详尽全方面的研究，总结成功的经验，吸取失败的教训。

例如广西地勘事业单位近几年切实推进事业单位的分类改革，注意借鉴全国各兄弟地勘事业单位改革的经验教训，走“事企分离、做优事业、做强企业”的改革路子，最终形成“局管事业、管身份、保稳定；集团管产业、谋发展、出效益”的管理格局。

首先是事企分离。推进人事制度改革，推进事业和企业人员分离。对于分为公益一类和公益二类的事业单位由广西壮族自治区地质矿产勘查开发局严格按事业单位管理办法进行管理和考核，对于局管经营类单位(局管企业和分成经营类的事业单位)由广西壮族自治区地质矿产勘查开发局按市场规则进行管理和奖惩，适时组建广西地矿集团公司，由集团统筹发展。同时，摸索拟定更好的吸引人才的策略，对人才采取包括提高薪酬收入、利润奖励等多样化的鼓励政策，激励单位员工主动到一线单位进行创业干事。集中高素质人才与优质资产，将基层企业做大做强，提升企业的生存、发展能力，进而获得越来越多的就业机会，在为政府减轻财政负担的同时要为地勘事业单位的转型升级打下基础。

其次是做优事业。以广西壮族自治区地质调查研究院为龙头，按照专业分工重组、精简、做实基层公益性地勘单位；以农业地质项目为突破口，积极开拓多类型的地质勘查工作，并努力承担各类重大地质科研项目；利用转型升级的机遇，做好地质科研队伍的建设工作，建设地质科研人才高地。

最后是做强企业。针对自身产业多样化的情况与广西事业单位分类改革的总体部署，广西壮族自治区地质矿产勘查开发局首先利用广西壮族自治区地矿工贸集团、广西壮族自治区地矿建设集团、广西壮族自治区地矿投资集团三大专业集团公司进行局下属各类产业的整合，例如2016年8月12日，将南宁大地建筑工程公司、钦州钦陆一级公路有限责任公司划归广西壮族自治区地矿建设集团有限公司管理，同年，将广西壮族自治区地矿投资有限公司、广西壮族自治区地矿资源勘查开发有限责任公司、梧州新世纪大酒店进行合并，筹建广西壮族自治区地矿投资集团有限公司。通过产业整合进而推进局下属事业单位、企业的资源整合，将集群效应最大化，为事业单位分类改革顺利推进打下坚实基础。

2 广西地勘事业单位分类改革的路径和建议

2.1 梳理政策，对广西地勘事业单位进行合理归类

当下，地勘单位清理规范的相关工作是改革进程中有着较大难度的工作之一，且地勘事业单位具有连续性、艰苦性、基础性、探索性等区别于其他事业单位的独有特征。在改革过程中需要依据地勘单位自身的社会功能与现有职能、历史遗留问题与行业特殊性进行合理性的分类，并拟定有关政策措施，有效解决单位与职工的困难，才可以确保地勘单位改革的稳步、针对性。

正因如此，让广西没有选择全部转企或统一归类的“一刀切”的简单方式，而是让各地勘单位自行申报分类类型，再进行综合评估分类类型是否合理、科学，最终审批通过。2013年，广西区机构编制委员会下发《广西壮族自治区直属事业单位分类方案的通知》(桂编发〔2013〕2号)文，文件的附件《广西壮族自治区直属事业单位分类指导目录》中对事业单位的三种类型进行了更详细的分类。同时，要求广西各地勘事业单位结合自身情况，对比《广西壮族自治区直属事业单位分类指导目录》选择自己想要纳入的类型。因此，即便都是广西的地勘单位，是选择纳入行政类，承担行政职能；还是选择从事生产经营活动，在市场中谋得发展；又或是争取在公益一类、公益二类中求得生存与发展。广西各地勘单位需要根据自身实际选择分类类型，抓住改革所蕴含的机遇，全方位地思考改革归类可能带来的影响，并做好充分的准备。

2.2 建立高质量的公益一类地勘队伍,促进其发展

拟划分为公益一类的地勘单位要想谋求改变，就要明确自身作为公益性地勘单位所应当担负起的责任与任务。同时，需要担起新形势下促进社会经济发展所必须的地勘服务的重责，推动地勘单位体制改革的进一步深化，在政策深度层面做功夫。

第一，授予公益一类地勘事业单位更多的用人自主权。进行编制管理方面的改革，试行聘用管理的人事改革，改变以往编制管理方式下绩效考核不全面、人力管理缺乏活力的问题。工作报酬、行政级别、职称上升相关联的工资体系，按劳分配，绩效考核体制与地勘成果收益相关联，让地勘单位职工实际收入和工资分配相一致。推行地勘单位职业年金制，确保国家养老保险改革全面推行后公益地勘事业单位依旧能引入与留住优秀人才。

第二，架构地勘单位独立法人财产制度。摸索推行地勘单位会计独立核算制度、权责发生制度，解决当前地勘单位产权主体缺失的问题，避免出现地勘单位财产登记形式化、资产由相关部门多头管理等方面问题。

第三，进行财政拨款制度方面的改革。可以在进行事业费核算工作之时，人员经费与项目费用分开核算。同时把公共服务采购框架架构起来，向“事业费直接采购公益公共服务”的体制方向努力[3]。

2.3 引导拟划分为公益二类的地勘单位向其有利于深化改革的方向发展

根据广西区机构编制委员会下发《广西壮族自治区直属事业单位分类方案的通知》(桂编发〔2013〕2号)文中所规定公益二类的条件，未来公益二类单位的收益由两个部分构成，一部分是事业拨款，另一部分是经营收益。由此可知，划分为公益二类的单位实际上仍旧是事企不分的类型。笔者认为此种管理方式存在以下几个方面的弊端：首先，假设政府部门出台的相关政策对于公益二类地勘单位所得收益的支配有着过于严格的规定，则不利于提高此部分事业单位走企业化改革的积极性；其次，若公益二类地勘单位不具有较好的市场经营能力，则改革结果必然是成为完全依赖事业拨款生存“困兽”，走向“等”“靠”“要”的困境之中，如此不仅不利于提高地勘职工收益，亦无法保证地勘单位充分发挥其公共服务的职能，甚至会浪费国家财政经费；最后，如果用公益二类单位职工的福利工资、设备折旧、设备购买等经费来进行财政拨款的支付，那么这部分单位在开展经营相关工作之时在成本方面就可以占有“先天”的优势，不利于市场的公正性，破坏社会主义市场经济体制的健全与完善，不利于公益二类地勘事业单位进行独立的会计核算。

虽然由于广西地勘事业单位不具备直接转企的条件，公益二类事业单位的分类类别是无可奈何的选择，但笔者认为可以尽量避免“公益二类”这种不完全性的事业单位改革。在实际改革的进程中，可以逐步整合公益二类单位的经营职能，纳入生产经营类；同时整合公益二类单位的公益职能，纳入公益一类类别中。对于各地勘单位而言，因为事业单位改革的目的和初衷就是想改变事企不分的局面，所以公益二类单位存在的时间不会太久，各地勘单位必须尽快主动创造条件，根据公益类事业单位开展改革，或改制转企。

2.4 做好拟划分为三类地勘单位的顶层设计，主动试行建立现代企业制度

第一，为了在市场上谋得更多的社会经济效益，地勘单位可以明晰自身分类改革的目标，根据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，做好顶层设计，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。同时，结合企业组建的相关规范自上而下谋划设计好自身的结构模式，将把自身改革为真正意义上的企业体制。同时，在主业的改革方面进行突破，其中包含架构以提供勘查劳务与技术方面服务与经营矿业权的两种企业，如有条件还可以进而充分利用找矿专业技术与勘查技术资源，架构勘查、采矿相结合的矿业企业，既进行矿产品的经营，又进行矿业权的经营。

第二，鉴于现广西部分地勘事业单位已有较强的市场竞争力，有健全的企业财务制度，在管理方面也较为规范，且有二十年以上的企业化管理实践经验，这部分地勘单位可以通过市场的原则，与一些有资源却因各种原因发展困难的单位合作,顺着企业化的方向发展。在改革过程中，要注意对单位无形资产与有形资产进行全面评估，科学处置产权，避免出现国有资产流失的情况。同时为最大限度避免单位职工出现反对改革或畏惧改革的情绪出现，可以尝试建立多元化的产权投资主体，以国有资本为中心、吸收更多的社会闲置资本，甚至可以吸收地勘单位员工自身的资金，尤其是地勘技术能手、经营精英入股[4]。资本合作与劳动合作有机结合，劳动合作是基础，资本合作应用股份的形式，为劳动合作提供条件，如此单位职工不仅是劳动者，同时也是合作制企业的出资人。培养职工当家作主的意识，工作积极性也可以得到最大限度的提高。但进程中要注意抓好职工的引导工作，坚持入股自愿的原则，单位国有资产应当作为国家股参入其中，杜绝不接纳原单位之外的入股资金。

第三，以广西壮族自治区矿投集团、广西壮族自治区地建集团和广西壮族自治区工贸集团为平台，积极推进广西壮族自治区地矿集团的筹备组建工作，性质为国有独资公司(或控股公司)。广西壮族自治区地矿集团以资本为纽带，控股广西壮族自治区地矿工贸集团、广西壮族自治区地矿建设集团、广西壮族自治区地矿投资集团，尝试对三个集团公司进行股份制改造，引入国有资本、社会资本或吸纳职工参股。广西壮族自治区地矿集团及下属三个集团公司必须去行政化，以市场化为方向，严格执行现代企业制度，完善法人治理结构，自我管理，自主经营，自负盈亏，让集团真正成为市场主体。

2.5 尽量解决好地勘单位分类改革的后顾之忧

广西地勘单位因为历史遗留问题不能彻底解决有着很重的发展负担，例如缺乏推动生产发展的经营性资源与先进的地质勘查装备，离退休、养老、基础设施、住房等历史遗留问题，而这些历史遗留问题往往又是地勘单位无法自己有效解决的，只有国家政府相关部门给予帮助，处理好这些后顾之忧，地勘单位才可以如释重负，进而切实达成事业单位分类改革发展的目标。当下关键要落实好各类改革优惠条款、尤其是养老保险、住房改革支出、矿权等方面的支持政策条款，以提高地勘单位职工对国家政府部门的信任程度。与此同时，加快地勘单位职能的分离，出台各类优惠政策，将地勘单位所创办的学校、医院等社会职能分离出来，让政府相关部门进行管理。

3 结 语

综上所述，地勘事业单位分类改革不能照抄照搬，因为在地勘事业单位分类改革的进程中，我们需要应对各种风险，才能更充分地调动各类积极因素，激励不同群体通过协商沟通、开放性研究、循环评估进行高效的相互合作，积极参与改革政策拟定的过程，建立一种既能维护职工利益、又能激发干事创业热情的机制将是深化地勘事业单位分类改革的有效路径。