矿业绿色发展的内涵、主体与对策研究

吉广林

（四川矿产资源研究中心，四川 成都 610059）

1 引言

在绿水青山就是金山银山的绿色发展理念指导下，关注研究矿业绿色发展与建设绿色矿山已经成为国家、各级政府、矿山企业和研究机构的重要课题。2010年8月，原国土资源部就发布了《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》；2017年，原国土资源部发布了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，强调要加快绿色矿山建设；相关的专家也建议，要建立完善推动绿色矿业发展的六大支撑体系，包括绿色规划体系、绿色产业体系、绿色行动体系、绿色技术体系、绿色政策体系、绿色管理体系等［1］， 2018年5月26日，四川省专题举行“四川省推进绿色矿业发展高端论坛”，来自原国土资源部、四川省政府、四川大学、成都理工大学和相关企业的中国工程院士、领导、专家学者，围绕“矿业绿色发展”进行深度讨论，研究和实施矿业绿色发展理念、建设绿色矿山具有越来越重要的理论和实践意义。

2 矿业绿色发展的核心问题仍然是要解决认识问题

2.1 要提高对实现矿业绿色发展理念的认识

2018年4月16日，中华人民共和国生态环境部挂牌，是对我国社会经济要与生态环境和谐发展新的发展观做出的组织安排；5月19日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记发表重要讲话，强调生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，要推动生态文明建设上新台阶，再次要求要落实绿水青山就是金山银山的绿色发展理念；同时，国家和各级政府加强对生态环境保护的领导，加强制度建设、加强执法力度、环境督查与环境污染问责，积极推广“绿水青山就是金山争山”典型，从环境保护的方面，为我国实施绿色发展奠定了良好的制度环境、政策环境、法律环境和舆论环境；使得绿色矿业这一包含资源综合利用、技术创新与社区和谐等诸多领域的时代使命，有了更丰富的内容。

经过10几年的倡导、管理与实施，人们对“绿色矿业”有了较深刻与系统的认识，为“绿色矿业”发展创造了条件。

企业基于绿色发展理念提升、法律法规的要求日渐严格、政策与利益导向力度加大，基于职责、迫于监管与社会舆论等压力，主动或被动接受绿色发展方向，结合实际，制定和实施绿色发展方案，整体上环境保护意识和措施不断增强；国家部委和各级政策研究机构、高校、社会团体等适应新形势，把绿色发展作为主要研究方向，一些行业机构等对矿业绿色发展规范、制度与机制、政策工具、内涵等进行研究，促进了绿色发展与矿业绿色发展的理念持续深入人心，为矿业绿色发展创造了条件。

2.2 要明确矿业绿色发展的规范

2017年12月，国土资源标准技术委员会矿产资源节约集约利用标准化分技术委员会，审查通过了包括非金属、石油、化工、水泥灰岩、砂石、冶金、黄金、煤炭、有色等行业绿色矿山标准［2］；浙江省湖州市已出台《绿色矿山建设规范》，标志着我国首个地方绿色矿山建设标准发布实施；同时加强绿色矿山的试点工作取得成效，形成了绿色矿山典型模式，包括绿色开采新模式、复垦与节约用地模式、矿山和谐模式、矿山遗迹多功能用途开发模式、绿色管理创新模式、绿色金融模式等［3］。政策、制度、规范、典型等工作的卓有成效，使矿业绿色发展理念更加具体落实，有了更具体的着力点。

2.3 要明确矿业绿色发展的内涵

2010年8月，原国土资源部公布了《国家绿色矿山基本条件》，绿色矿山包括依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐、企业文化9个方面的基本条件［4］。中国工程院院士陈毓川认为，矿山绿色发展的条件，应包含六个方面的条件，一是矿产要绿色调查与勘查，二是矿产要绿色开采，三是要绿色冶炼，四是要对矿产资源进行综合利用，四是采矿率、选矿率、综合利用率要达标，五是尾矿、废气、污水要处理合格，六是环境恢复要达标［5］。

原国土资源部对绿色矿山条件的描述宽泛，更侧重于矿业绿色发展，陈院士更强调建设绿色矿山。分析后会发现，矿业绿色发展，包含勘查、开发、冶炼、利用、环保、恢复整个产业链，还包括矿山企业建设、社会和谐与技术创新等，建设绿色矿山是矿业绿色发展的根本。

2017年六部委联合公布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求，“绿色矿业”建设，要将绿色发展理念贯穿于矿产资源规划、勘查、开发利用与保护全过程，引领和带动传统矿业转型升级，提升矿业发展质量和效益。为绿色矿业发展提出了明确要求，进行了内涵定义。

结合绿色矿业发展与建设绿色矿山的条和企业对绿色发展模式的探索，本文这样定义矿业绿色发展：矿业绿色发展是指在矿业发展统筹规划、科学勘查、合理安排、有序开采、高效利用、综合利用、注重环境保护与环境和谐，依靠建设优秀企业建设绿色矿山，实现资源开发与环境保护、社会和谐、企业提高运行质量协同的矿业可持续发展、矿山绿色开发的一种新型矿业发展模式。

这里的“绿色矿山”中的“绿色”内涵包含“披绿”、“理念绿”、“环保绿”、“真绿”等，强调矿山发展要有绿色的理念，要绿起来，要环保起来，实现矿业发展的可持续发展。

2.4 要确定矿业绿色发展与矿山绿色建设的主体

开采企业作为矿山开发主导者和受益人，无疑对矿业绿色发展承担责任，要对环境破坏与环境污染承担法律和经济责任。但从对矿山企业的分析中发现，需要对开发主体区别对待，否则会出现主体缺位的情况。

（1）对绿色矿山发展的管理与监管部门，绿色发展理念不强，仍然认为是矿山自己的事情；（2）相关的矿山制造企业、技术开发部门和研究中心等，也轻视和忽略对绿色矿山发展技术的研究；（3）有的矿山企业认真履行国家矿产资源开发职责，在新理念、新要求的形势下，如何溯及以往，需要法律法规和政策明确，需要结合矿山企业的个性实际；（4）很多矿山诞生于计划经济时代，矿产品价格由国家计划，利润常常体现在冶炼加工企业，矿山企业维检困难，历史欠账较多，效益很差，承受绿色发展能力差，如何历史地考虑问题；（5）有些企业破产、被迫关闭或运行困难，它们失去了矿山开发的主体资格或绿色发展能力，难以履职，很有可能会造成推动绿色矿业发展与建设绿色矿山主体缺位，当矿业绿色发展的主体缺位时，如何做到绿色发展不欠账，需要具体考虑与系统解决。

2.5 要解决企业面临的“四面八方”困难

矿业绿色发展认识是前提，资金与技术等是关键。绿色矿山发展不只是矿山自身的责任、认识与管理问题，建设绿色矿山的困难来自四面八方，这是进行绿色矿山建设的重要问题。

一些企业经营困难，缺少资金实力，未来与前景不清晰，承担绿色发展责任心有余而力不足；一些企业技术跟不上要求。为此，我们将面对一些企业必须履行绿色发展的职责和义务，却在能力方面存在较大困难。要让没有能力承担责任的企业承担责任，要让有能力承担企业的企业主动承担，需要政策支持、资金、人才支持和监管等的支持；如何让矿业通过绿色发展变废弃矿山等为“绿水青山”，带来“金山银山”，实现效益治理，同样需要认真对待和必然的解决，方是绿色矿山建设可持续发展的根本。

3 正确认识矿山类型，透彻了解矿业绿色发展主体及主体能力

我国对多个行业制定的绿色矿业规范，对矿业绿色发展具有推动作用。但规范具有普遍性和代表性，具体到每一座矿山则各自不同。如属于战略性开发的矿山，开发意义重大，需要重点开发;不同经济区域和不同地理区域的矿山，开发与保护的重点有所不同；一些偏远山区的矿产资源开发，可能还兼有扶贫助困、民族政策等作用；开发处于不同阶段的矿山，如规划新建、正在建设、开发中期、资源枯竭、环境污染和环境保护敏感区域的矿山，不同的矿种、不同企业效益情况、不同体制的企业均有不同，影响规范的执行。研究矿业绿色发展，也要结合矿山开采实际、价值实际与环境实际。

3.1 资源综合利用型矿山

有些矿山是共生伴生矿，有的矿山资源综合利用不够。受技术性、经济性、投资较大影响，只对主要矿种进行利用，一些伴生矿种因无法提炼而被堆存或丢弃。此类矿山需要落实绿色发展理念，重视绿色发展措施外，很重要的一点就是努力实现对矿产资源的综合利用，做到物有所值。如攀枝花铁钒钛磁铁矿含有钒、钛、钴、铬、镍、镓等稀贵金属，潜在经济价值大。长期以来，只对钒钛进行分选利用，其他稀贵金属则利用较少，一些低品位的表外矿、尾矿等被堆存或弃用，影响了开发资源价值。此类矿山和对矿产资源利用不够的矿山，应加重对资源综合利用的比重，把资源综合利用作为最好的保护和最突出的绿色发展措施。

3.2 破坏性开采修复型矿山

受经济发展阶段和开发指导思想的局限性影响，我国矿产资源开发存在较多的破坏性开发，破坏环境，浪费资源，引发次生灾害。贺兰山国家级自然保护区86家采矿企业中，81家为露天开采，破坏地表植被，未对砟堆等实施生态恢复，其中某企业的2个采区侵占保护区核心区和缓冲区面积108公顷，切断生态保护区生物廊道，弃土弃砟沿山随意堆放，环境破坏严重［6］。我国刑法第三百四十三第二款特别规定了“破坏性采矿罪”，对违法矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏行为，构成“破坏性采矿罪”。根据法律规定，所有矿山开发都应履行矿山环境保护与治理的责任；对造成环境破坏的矿产资源开采者，更要让他们承担法律责任，并应承担修复责任，重建绿水青山，以警示他人引以为戒。

3.3 绿色发展型矿山

矿山开发者坚持科学发展，注重资源开发与环境保护同等协同发展，开采资源，保护环境，甚至让环境更美好。神华集团在内蒙古的神东矿区，开发之初是沙漠化矿区，地表植被覆盖率只有3%～11%。神华对其进行开发后，注重环境保护和环境治理，现在矿区植被覆盖率已经达到60%以上，昔日风沙肆虐的不毛之地，变成今天山清水秀的塞上绿洲［7］。这样的开发不但没有破坏环境，还让环境质量得到重要改善，实现了矿业的绿色发展。

3.4 开发利用型矿山与遗迹保护

联合国1972年制定《世界文化和自然遗产保护公约》，把矿业遗迹、遗址和史迹等列入，定义其为人类的重要足迹，具备科学研究价值、教育功能和旅游观赏价值。

开发矿山，要进行绿色开发。对矿产资源进行绿色开发后，还要重视对失去矿产资源的开发价值矿山的再开发。实践证明，对矿山遗迹进行综合开发对矿业绿色发展具有现实意义。四川嘉阳矿山，被国土资源部定为“矿山遗迹多功能用途开发”模式的代表［8］；江西上饶的银山银矿遗址，2013年被国务院确定为第七批全国重点文物保护单位；苍南县坚持“保护为主、抢救第一、永续利用”的工作原则，将矾山工业遗产打造成了“国家矿山公园”［9］；河南省辉县对响水河村的石灰矿进行综合开发，将矿山转型开发成公园、水上乐园、滑雪场、游乐场等，成为中原地区规模最大、项目最全、最具价值和魅力的综合性旅游目的地［10］；国内外对矿山遗迹的保护与开发，对矿业绿色发展具有借鉴意义。

3.5 关停并转型矿山

一些矿山因为在限制开发区，落实＂以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单＂要求，或者造成环境污染与破坏被依法关停，有的矿山矿产资源枯竭被迫关闭，有矿山居于环境敏感区域，要求关闭，有的矿山因企业经营亏损难以为继等诸多因素，被关停并转。据报道，山东138座铁矿山中，有110座铁矿山处于停产状态，仅28座矿山生产［11］。此类矿山因终止开发与经营，企业根本无法履行处理环境问题和承担违法责任的能力，但作为环境问题等需要整治，需要做出妥善处理，特别是解决主体缺失和资金缺失等问题。

3.6 联合开发型矿山

一些具有开发价值的矿山因技术、人才、资金、突发事件、构建产业链与价值等矿山经营困难。对于这样的企业或矿山，虽不能免除绿色发展、保护环境的责任，却要帮助其解决问题。对此类企业和矿山，最现实的办法是通过并购重组或联合开发，引进战略投资者，解决矿山绿色发展主体缺失或不能不能履行职责的问题。

以上六种类型的矿山，无疑都要认真落实绿色发展理念，但每一类矿山都有不同的发展方式和重点。对于不同的矿山，建设绿色矿山要有不同的重点，不能统一要求，需要结合实际，明确落实的实施主体，明确落实标准，确保有实施能力，需要突出特色，力争落实有效，达到预期目标。

4 政府及企业等主体在矿业绿色发展中的责任

4.1 政府要履行矿业绿色发展的主导作用

政府要承担起顶层设计与规划、组织领导、统筹规划、检查督导、政策支持等职责。

顶层设计与规划是实现在业绿色发展的基础与前提。需要研究实施步骤与路径，落实措施，需要深入调查与细致的现场摸底，政府要承担起这一基础性和重要性的工作。组织领导到位是矿业绿色以展的保证，矿业绿色发展千头万绪，离不开组织保证和领导有力。政府加强组织领导，做到目标清晰、责任清晰、责任到部门、到企业、到个人，方能落实到位，持续有效推进，达成目标。检查督导是进行过程控制、指导、评价、总结、纠偏、推动。同时，要从用地、用矿、财税、金融等方面支持绿色发展，为企业搭建提供服务、引进资源与资金、人才等的平台，形成推力和拉力都给力矿业绿色发展机制。

4.2 企业要发挥矿业绿色发展的主体作用，确保矿业绿色发展责任主体不缺位

落实绿色发展理念的主体是企业，他们要保持和保护绿水青山，建设金山银山。对各类型矿山要区别对待，力求实效。

（1）第一类企业或矿山，能够履行企业绿色发展的主体责任，资源化利用是重点，技术和市场是关键，推动矿业绿色发展是企业的责任。

（2）第二类型的企业或矿山，主要是依靠法律法规和进行严格要求与处理，依法依规追责，企业是法律法规与行政管理调整对象与主体。

（3）第三类型企业或矿山，企业创造性地履行了绿色发展主体责任，是应肯定和支持的矿山。

（4）第四类矿山解决绿色发展实际是生态文明建设问题，其职责已经上升到政府层面或需要政府支持，当属政府搭台企业唱戏的典型形式。

（5）第五种类型矿山，企业是责任主体，但是一些企业难以履行主体责任。为了避免绿色发展与避免环境破坏、解决环境问题主体缺位的情况，政府的专业部门、工作小组等，需要承担组织领导与替代职责，确保主体缺位工作不能缺位，解决问题的行动不缺位。

（6）第六种类型的矿山企业，因其具有经济价值，会得到企业、资本等关注，企业家、专业投资顾问机构等会帮助实施，以新的企业主体替代旧有企业的主体责任，也可能较好的解决矿业绿色发展的主体问题，实现矿业绿色发展的整体推进。

矿山企业在绿色矿业建设责任相同，但任务不同。明确了矿山类型和特点，可以结合实际，提出矿山进行绿色矿山建设的针对性、经济、效益性的任务，推动绿色矿业建设良性发展。

4.3 建立绿色发展的开放与创新机制，为矿业绿色发展注入活力

政府要重视利用社会资源和资本推动矿业绿色发展，特别是治理主体缺位的时候，更需要引进社会力量。

（1）政府对矿业绿色发展的规划、计划、评估等，需要专业机构和专家人才，解决绿色矿山建设的管理机制。第三方机构与社会力量，可为政府和企业提供专业服务，避免政府职责错位，提高规划水平与绿色发展效率。

（2）实施绿色发展理念核心是落实，投入人财物是关键。政府要帮助企业通过市场进行资源配置，引进资金与资本，为矿业绿色发展获得最为重要的资金支持。

（3）引进专业机构履行矿业绿色发展的主体职责，可以避免矿业绿色发展主体缺位和政府不能上位的问题，建立解决绿色矿山发展的主体机制。如对矿山遗迹开发，需要具有旅游、会展、博物甚至矿山利用经验的企业进行，以确保开发效率，创造开发效益，给矿山发展带来活力。

（4）引进社会力量利于专业和长效管理，明确绿色矿山建设的市场机制。一是可以清晰政府、企业与社会力量职责，工作更加专业，把工作做得更好；二是用市场化手段，把矿业绿色发展纳入市场化轨道，可以实现动态、长效管理；三是可进行过程控制与修正、动态总结与纠偏、持续推进与不断提高品质，并为其他产业与行业的绿色发展提供借鉴意义。

5 要建立适应矿业绿色发展的利益导向机制

5.1 建立利益驱动机制，为矿业绿色发展注入内在动力

矿业绿色发展的发展是硬道理，绿色是则是矿业发展的方式。矿业发展要以创造效益为基础，这是矿业绿色发展的根本与绿色发展的长效机制；强调绿色发展不强调效益，绿色发展就是无水养鱼，没有生命力。以效益性带动，实现绿色矿业建设的生态效益、社会效益、和资源效益，实现绿色矿业建设的内在要求。

政府治理矿业绿色发展规划，要坚持绿色发展创造价值。“绿水青山就是金山银山”符合经济规律。

（1）政府管理理念要从“GDP”转到绿色发展，管理措施突出绿色发展，把发展模式变“绿”，让经济与产业发展变“优”。

（2）政府在规划实施绿色发展措施时，方案要有重点和针对性。要顾及矿业企业与矿山开发的利益点，既要设置生态与绿色发展的目标与门槛，还要为矿山企业铺设利益大道，让绿色发展者有利可图。

（3）要加强管理，严格考核，对不关注、不实施、甚至进行破坏性、违法开采的矿产开采者，要实施法律或经济处罚，创造绿色发展的公平环境；四是对损害或过渡损害矿山利益的措施，或以牺牲眼前利益获得长远利益，牺牲企业利益的方案，建立补偿与支持政策。

矿业企业追求绿色发展要主动设定效益目标。企业要清晰认识到，绿色发展不是负担，是可持续发展的“通行证”与“软实力”和竞争力，把实现绿色发展作为企业转型升级的重要机遇。

绿色发展能够给社会和企业带来经济效益，符合经济发展规律，符合国家与企业绿色发展的初心。能够带来利益的绿色发展，就能为矿业绿色发展注入动力，激发产业与企业的活力，推动矿业绿色发展和企业建设绿色矿山。

5.2 建立政策驱动机制，培育优势龙头企业

矿业绿色发展是目标更是发展模式。综合分析我国矿山管理、矿山开发与经营现状，分散经营规模小，作坊式开发，综合利用率低，单纯追求经济利益等，是造成低效开发、破坏性开发、违法开采的重要原因。要推进矿业绿色发展，治理矿业开发散乱局面，要提高矿业发展集约化水平，培育龙头企业。

要通过政策推动，打造绿色发展的龙头企业。要帮助具有龙头作用、龙头趋势的企业，帮助他们解决绿色发展四个方面的关键问题。

（1）提高工作效率，要打通部门条块分割、各管一块的症结，畅通渠道，甚至解决部门规章彼此打架不相通的问题，为企业提供快速审批、论证、协调等工作，鼓励与愉快实施绿色发展措施。

（2）政策支持，通过税收支持、财政支持、以奖代补等措施，让矿业企业绿色发展得到资金支持，帮助他们解决眼前的问题，支持他们的长远发展，让企业把绿色发展作为矿山企业新的发展起点和转型加油站。

（3）支持企业资本运作与产业链整合，要支持企业进行产业链整合，支持企业上市融资，为他们整合资源提供帮助，让这些优势企业发展矿业绿色发展带动与影响作用。

（4）为他们引进技术、人才和资本及战略合作者造条件，为龙头企业强身健体，提高市场竞争力。

5.3 建立技术创新驱动机制，增加矿产资源开发附加值

国土资源部把技术创新体系作为“绿色创业发展重要支撑体系”，提出要依靠技术支撑体系，推进绿色矿业发展新空间，发展精细勘查、综合开采、节约集约、循环利用等新技术新工艺新装备，同时努力建设数字化、智能化、自动化矿山，大力发展互联网+矿业［12］；中国国土资源经济研究院、绿色矿业发展指导中心侯丽华博士认为，政策组合、战略协同、机制创新、技术创新是矿业实现绿色发展的四大抓手［13］。相比而言，政策、战略、机制属于顶层设计与发展环境，技术创新则是矿业绿色发展硬实力，直接影响矿业绿色发展的效果。

技术创新能够解决矿产资源的开采方法、开采效率、选矿、冶炼、综合利用过程中存在的问题，突破意味着利用率、经济效益增加与破坏性减少，解决制约矿山开发的一些重要瓶颈问题。我国矿产资源的禀赋总体品位较低，伴生矿多，必须加强综合利用，需要提高资源综合利用水平；经过调查，我国矿产资源回收率不高，铁矿资源的总回收率占36.7%，有色金属的总回收率占50%；矿产资源的综合回收率达70%的矿山不足1/4，矿产资源综合回收率达50%的矿山不足1/5。我国的尾矿量巨大，主要矿产资源废石和尾矿的排放强度高，我国目前平均废石排放强度为11t/吨精矿、12.22t/万元产值，即每生产1t精矿排出废石11t、每增加1万元工业产值排出废石12.22t［14］；大量的尾矿不能及时处理的尾矿占据大量土地资源，造成环境污染，需要进行资源化、减量化处理、无害化处理。西部矿业股份有限公司为提高锡铁山服务年限和资源综合利用效率，技术创新，将原采矿法改为有底柱分段空场法，矿山设计损失率和贫化率分别降低4%；加强对小矿体及残矿回采，近几年共回收矿石量100多万t；对浮选系列进行技术改造，选矿回收率提高12.77%和6.78%［15］。首钢矿山对选矿升级改造，提高金属回收率。首矿持续开展选矿“提原品、提效率、降尾品、降选比”工作，优化工艺。2016年金属回收率比2014年提升 1.17%，年节省选矿加工成本2200万元［16］。可见技术创新对矿业绿色发展和矿山绿色建设具有重要作用。

推动矿业绿色发展和绿色矿山建设是复杂而系统的工程，需要深化而具体的研究实施方案。我们相信，有我国上下同心推动矿业绿色发展和建设绿色矿山的决议，一定能够解决矿业绿色发展出现的困难，为我国建设生态文明做出贡献。