发展长期护理保险、实现健康老龄化的经验及思路初探

雷 璐，罗艳虹

( 山西医科大学公共卫生学院，山西 太原 030001，leilu19890001@sina.com )

2016年6月，人力资源和社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，提出从2016年起，在部分地区探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度[1]。2017年6月21日，国务院常务会议提出，“大力发展老年人意外伤害、长期护理、住房反向抵押等商业养老保险，逐步建立长期照护、康养结合、医养结合等养老服务保障体系。”[2]再次强化了我国发展长期护理保险的政策导向。本文对发展长期护理保险制度的背景和护理保险的国际经验与国内实践进行回顾与综述，并针对我国发展长期护理保险提出思路与构想。

1 发展长期护理保险制度的背景

长期护理保险指的是在国家法律保障下，通过社会化筹资，对因慢性病、残疾等不能自理的人产生的护理费用和非正规护理者的补助进行分担给付的制度。其特点是涵盖日常生活照护、卫生保健服务和心理支持服务；由雇主、雇员和政府共同承担费用；由社会保险机构买单[3]。

我国发展长期护理保险制度的重要性与必要性基于以下背景：第一，中国已经进入老龄化社会，居民寿命显著增加，对养老和医疗的需求也越来越大，对于长期照护需要一个完善的制度保障[4]。第二，专业护理的成本较高，单靠个人和家庭无法承担，医保也无法覆盖大部分支出，但专业护理和生活照护需要专人承担，有较大的市场需求。第三，大量的空巢家庭出现，老人的心理照护和日常照顾的阙如，决定了需要长期护理保险作为支持[5]。第四，我国当前的社会保障制度尚不完善，很多老年人特别是农村老年人不能享受住院之外医疗保障，对于日常护理等更没有相关的保险覆盖，因此为长期护理保险的发展提供了可行空间[6]。

2 长期护理保险的国际经验与国内实践

发达国家和地区对护理保险的探索较早，已经形成了一定的体系。例如，美国的长期护理保险主要有三种：其一，Medicare，其管理机构为联邦政府健康与人口服务部下属的老年人和残障健康保险计划与各州医疗援助资助服务中心管理，包括住院保险和补充医疗保险部分。后者对符合条件的在家接受护理或在定点家庭健康接受护理的老年人报销，筹资来源为联邦财政和参保人员薪金税。其二，Medicaid,主要针对穷人，管理机构为各州政府，为低收入者提供基本医疗护理和日常护理。其三，私人保险，很多退休人员购买私人长期护理保险，该险种承担治疗护理之外的个人护理费用补偿。美国的长期护理保险存在政府财政负担过重，私人保险覆盖率低的问题[7]。日本长期护理保险的对象是65岁及以上老人及40～64岁因病致残的国民，纳入标准以健康状况为依据。保险资金来源为征收的保险费和公共税收，保险给付仅为提供护理服务[8]。德国亦是较早建立长期护理保险制度的国家。2015-2016年德国对其进行了改革，对护理需求重新界定，细化护理等级，提高缴费率同时提高待遇，完善居家护理[9]。

在我国，也有一些地区对长期护理保险进行了先行探索。2012年，山东青岛在国内率先出台建立以社保筹资方式为支撑的长期护理保险的相关政策。参保对象为已经参加城镇职工或居民医疗保险或新农合的参保人。部分保险基金从医保统筹基金中划转，每年福利公益金支出2000万元，以支付医疗相关的护理费用。护理形式包括居家护理、养老机构护理、社区巡护、医院老年病房专业护理等[10]。此举显著降低了患者家庭经济负担，降低医保支付压力，促进医疗资源合理配置，但其局限性在于与医保捆绑，只能支付医疗相关护理，不涵盖生活照料等。上海市2018年起进行长期护理保险试点，分为两类，均要求满60周岁，已按规定办理申领基本养老金手续或按规定完成居民医保缴费且享受居民医保待遇。前者基金起付标准和最高支付限额参照职工医保住院相应的标准，并与当年度发生的职工医保住院费用合并计算。后者基金起付标准参照居民医保住院相应的标准，并与其当年度发生的居民医保住院费用合并计算[11]。2018年，重庆开始长期护理保险试点，参保对象为职工医保参保人，只有符合重度失能标准才能享受保险待遇。筹资方式为医保基金、个人缴费、财政补助等[12]。苏州也是长期护理保险先行城市，服务形式包括医疗机构住院护理、养老机构护理、社区居家护理。申请对象为参加本市社会基本医疗保险，具备社会基本医疗保险待遇资格且参加长期护理保险的参保人员。评估认定为中度失能或重度失能的参保人员在接受定点护理服务机构的护理服务后，在医疗保险定点护理机构产生的医疗护理费用，由医保基金按规定支付，生活照料费用则由长期护理保险基金支付[13]。

3 我国发展长期护理保险的思路及意义

借鉴国内外的经验，综述其他文献，结合我国实际，笔者认为我国的长期护理保险应该在以下几方面开展与开拓：第一，在尊重市场规律的前提下重视政府的引导性作用。当前我国的长期护理保险处于起步期，在试点阶段资源配置不足或不均衡，需要政府的充分政策引导和财政支持，而不能完全依靠市场来决定[14]。地方政府和社保部门、医疗养老机构要因地制宜，通过充分的调研论证，共同制定出适合当地的长期护理保险制度，并由专人负责推进。第二，制度需要法律保障和约束，专门的法律应该尽快出台，规范制度的推进，如服务内容、服务时间、保险给付标准等[15]。只有制度完善，执行才能有法可依。第三，完善保险申请人的评估标准，成立专业机构，由专业小组对其所需的护理等级进行评估，确保既不浪费照护资源，又让需要的人受益[16]。严格受保人的准入，有助于行业规范化。第四，完善相关人才教育。在护理学、社会工作、心理学、康复医学专业的学生中设立分流，对有志于从事长期护理相关的学生开设老年学等课程，并着重提升其共情能力等人文关怀能力[17]。长期护理需要倾注更多的耐心和爱心，这些能力的提升有助于其更好地工作。第五，出台相关的税收优惠政策，支持长期护理保险产业。中国的长期护理保险属于初探期，政策不明朗，企业的积极性也不高。应对相关提供服务的公司在纳税方面给予优惠，鼓励其加大长期护理产业投入。

长期护理保险制度的建立与深入有着深远的意义。第一，长期护理保险有助于实现健康中国战略。它帮助失能人员体面地养老，是政府优化健康服务的主要路径之一，有助于提升国民健康水平，提高其生活质量，减轻其家庭负担。第二，长期护理保险治理社会化的失能风险、顺应劳动力市场发展规律、维护社会稳定及经济稳态的公共福利安排，对“供给方”和“需求方”均有利[18]。第三，促进医疗护理资源的优化配置，降低医院的负担，将部分病源转移到社区、医疗机构及家庭等，促进患者分流有效缓解当前的“看病难”问题。第四，基于之前学者的调研，长期护理保险符合居民的需求和期待，有助于提升百姓幸福感[19]。