基于风险管控理念的洪水灾害防御策略

万海斌

（水利部水旱灾害防御司，100053，北京）

风险是永恒的，无所不在。同理，洪水风险也是永恒的，无所不在。研究洪水风险特性并提出洪水风险管控措施是当代开展洪水灾害防御活动中的一个新兴理念。目的是通过对洪水风险的研究，寻求一种更加合理、更加有效的灾害防御模式。中华人民共和国成立以来的防汛抗洪抢险救灾工作，其实质就是洪水风险管控的探索与实践。习近平总书记明确提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。”“两个坚持、三个转变”防灾减灾新理念就是要求我们加强洪水风险管控，从源头抓起，从预防着手，紧紧抓住减轻洪水灾害风险这个关键，提出相应的措施。

一、洪水风险管控是新时代防灾减灾的鲜明特点

1.洪水风险定义及基本特性

“风险”一词由来久远，来源也各执一词，但其根本特征是随机性和不确定性，发生时间、地点、强度等都具有不确定性，从而增加了管控的复杂性和难度。但就其性质而言，风险又具有客观性、普遍性、必然性、可识别性、可控性，使开展风险管控成为可能。洪水风险是风险的一种，同样具有以上特征和性质。因此，开展洪水风险管控也是可行的。

风险是指遭受损失、伤害、不利影响或毁灭的可能性。同理，洪水风险是指生命、财产、环境等承灾体遭受洪水损失、伤害、不利影响或毁灭的可能性。研究洪水风险需重点关注三个方面，一是洪水致灾力，二是承灾体脆弱性，三是成灾损失。

洪水风险因其特性不同，可以分为：积极风险、消极风险，短期风险、长期风险，可承受风险、不可承受风险，固有风险、附加风险，内部风险、外部风险，可控制风险、不可控制风险、可回避风险、不可回避风险等。从洪水风险管控的特性看，应重点研究洪水风险的可研判性、可规避性、可调控性和可抗御性。

2.洪水风险管控的四个主要方面

洪水风险最大的特点就是不确定性，一是发生时间不确定，二是发生地点不确定，三是风险程度不确定，四是成灾结果不确定。结合我国现有防洪能力和洪水风险特征，当前洪水风险管控主要包括以下四个方面：

一是研判风险。对洪水风险的早期识别、实时研判、后期评估等，及时了解掌握洪水风险的发生、发展、趋势和程度等，从而分析判断产生的致灾能力以及可能波及的范围和负面后果，判断风险可接受程度。

二是规避风险。在分析研判洪水风险的基础上，根据分析结果确定可能遭受灾害损失的地区和程度，通过规划、管制等手段防止承灾体进入高风险区域，或适时撤离风险区域，从而达到规避风险的目的。提前转移、紧急转移是规避风险常用的方式。

三是调控风险。运用防洪工程体系，如调度水库蓄洪、启用蓄滞洪区分洪等手段来减轻重点防洪保护区的洪水压力，把洪水风险调控至不会造成人员伤亡和致灾损失较小的地区，以达到损失最小化的目标；洪水保险则是在更大时空范围分担风险的一种契约化的经济手段，能起到调控风险的作用。

四是抗御风险。在发生重大险情、超标准洪水或极端情况下，短期内迅速降低防洪工程的脆弱性，增强抵御洪水的能力，以抗御当前洪水风险或未来一定时间内可能发生的洪水风险。

上述四个方面在洪水风险管控过程中相互交织，根据实际情况相应决策。

3.洪水风险管控上升至国家层面

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视防灾减灾救灾工作，多次作出系列重大决策部署，特别是2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上，对提高我国自然灾害防治能力提出了要求，明确提出要“坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低”，并提出要实施灾害风险调查和重点隐患排查工程，掌握风险隐患底数；实施自然灾害监测预警信息化工程，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力等九大工程。党中央、国务院的一系列安排部署，将洪水风险管控上升到前所未有的高度。

二、我国洪水风险管控实践与成效

1.洪水灾害防御实质是洪水风险管控

中华人民共和国成立以来，为科学防御洪水灾害，确定了 “上拦、中滞、下排”的防洪减灾总体思路，工程措施和非工程措施两手发力，强化工程体系建设、监测预警预报、科学调度、人员转移、应急抢险等工作，有效应对了洪水灾害，取得了明显的社会效益和经济效益。洪水灾害防御工作中，水情雨情工情监测、分析、预报、会商等属于风险研判范畴，预警发布、人员转移、财产转移、交通管制等属于风险规避范畴，水库调度、蓄滞洪区应用、主动弃守等属于风险调控范畴，险情抢护、加筑子堤等属于风险抗御范畴。

2.我国洪水风险管控能力基本形成

风险研判能力方面：9.9万多处水雨情测站、大型和重点中型水库的水文自动测报系统和洪水调度系统、大江大河主要河段洪水预报系统、2 068个山洪灾害易发县的山洪灾害监测预警系统、近50万km2洪水风险图、全国防汛抗旱指挥系统、大坝安全监测系统等为开展洪水风险研判奠定了扎实基础，预见期和预报精度大幅度提升，能基本满足洪水风险研判需求。

风险规避能力方面：蓄滞洪区、山洪灾害易发区、防洪保护区等都以行政区划编制了人员应急转移预案，制订了预警发布方式，落实了责任人。同时按水库、堤防、海堤等防洪工程类别编制了应急预案，其中明确了受威胁地区人员转移预案以及负责部门。各级政府均成立了相应组织机构，有专人负责人员转移工作。

风险调控能力方面：9.8万多座水库（总库容 9 323亿 m3）、41万多km江河湖海堤防、98处重点行蓄洪区（蓄洪容积 1 074 亿 m3）、26.8 万多座水闸以及经过综合治理的中小河流等为调控洪水风险提供了有效手段，通过运用这些手段大江大河主要河段可防御1954年以来最大洪水风险，城市50年一遇～200年一遇的洪水风险以及重点海堤50年一遇～100年一遇洪水风险可以得到有序有效调控。

风险抗御方面：近100亿元的抢险物资储备，由解放军指战员、武警官兵、公安干警和近100万机动抢险队员构成的抗洪抢险队伍，以及完善的规章制度、有效的指挥机制、数以万计的指挥决策人员和技术骨干为开展险情抢护、抗御超标准洪水提供了有力保障，可以最大程度减轻洪水风险带来的灾害损失。特别是整合各方面力量，成立了应急管理部门，将极大促进洪水风险抗御能力的提升。

3.洪水灾害风险管控成功案例

中华人民共和国成立以来，依靠不断提升的洪水风险研判、规避、调控和抗御能力，先后战胜了多次罕见的流域性大洪水，以及数以千计的中小洪水、数十万次山洪灾害，如1954年长江大水、1991年淮河大水、1998年长江嫩江松花江大水、2003年和2007年淮河大水、2016年长江中下游和太湖流域大水等，确保了大江大河、大中城市和重要基础设施的安全，确保了人民群众生命安全，防洪保安作用极其显著，特别是历史上“三年两决口、百年一改道”的黄河实现了岁岁安澜。

研判风险成功案例：1998年长江流域先后发生8次洪水过程，其中最为惊心动魄的是迎战第六次洪水过程，预报沙市水文站洪峰水位将超过45 m，根据洪水调度方案，沙市水位超过45 m就要启用荆江分洪区。而启用荆江分洪区意味着必须在短时间内转移80多万人。在决定荆江分不分洪的关键时刻，水利部信息中心会同长江委水文局，经认真分析、计算、会商、研判，得出沙市水位不会超过45.30 m（实际为45.22 m）且超过45 m的持续时间只有22个小时、45 m以上超额洪量只有2亿m3而且未来的降雨不会进一步加大洪峰等结论，国家防总依据这些结论，同时分析研判荆江大堤工程承载能力以及荆江大堤以下江段抗风险能力，决定不启用荆江分洪区，避免了80多万人的紧急转移，风险研判在决策过程中发挥了十分重要的科学支撑作用。

规避风险成功案例：2016年7月17日，受强降雨影响，湖南部分地区洪水风险剧增，湘西土家族苗族自治州古丈县默戎镇龙鼻村村主任石远忠按照上级指示要求进行巡查，11时巡查到排已娄自然寨时，发现村子后面的山上开始涌出泥水，非常危险，立即组织大家有序转移，将山脚下42户160人安置到安全地带。40分钟后，汹涌的泥石流从山上呼啸而下，山脚下的民居瞬间化为乌有。如果没有及时发现险情并组织转移群众规避风险，后果不堪设想。

调控风险成功案例：丰满、白山水库是松花江上两座串联水库，白山水库位于上游，两库相距250 km。2010年7月19日开始，松花江丰满水库以上流域持续降雨，洪水风险逐步上升，至8月30日，累计面平均降雨量456 mm，是历史同期的两倍。经对丰满、白山水库可能出现的最大入库流量及入库洪量等洪水风险要素进行研判，预计7月29日前后白山水库将出现百年一遇特大洪峰。按照批准的调度方案，白山水库应下泄7 800 m3/s，丰满水库应下泄7 500 m3/s。但是7月28日15时，近8 000个有毒化工原料桶被洪水冲入丰满水库下游河段，如不及时打捞，可能导致原料桶破损、原料泄露，从而造成松花江水污染。为避免松花江出现水污染事件，有关部门根据丰满、白山水库实际情况，科学研判大坝安全情况后，在确保大坝安全的前提下，减少了水库下泄流量，充分运用水库多蓄水，将多余洪水暂时由水库拦蓄，待化工原料桶打捞工作完成后再下泄，为打捞化工原料桶赢得了宝贵时间，有效化解了水污染风险。

抗御风险成功案例：1998年8月7日13时10分，长江干堤九江城防段出现重大漏洞险情，14时30分左右，大堤突然塌陷，形成近40 m的决口，大堤抗御洪水风险的能力瞬间消失殆尽，洪水顺着堤防决口往市区倾泻，如不尽快堵住，决口会进一步撕裂扩大，甚至可能导致长江改道、造成重大人员伤亡和财产损失，形势极其危急。时任国务院总理朱镕基16时40分亲自打电话要求不惜一切代价堵住决口。时任国务院副总理温家宝于当晚由湖北荆江飞抵九江，直赴现场，直接指挥。8月9日，朱镕基总理亲临九江现场指导抢险，亲自参与研究方案，部署堵口工作，先后投入2.4万多名官兵参加堵口，沉船10艘，填筑土石方112万m3，抛填粮食2 700t，使用钢材 80t，土工布 8400m2，动用船只263艘，车辆200辆，大型机械设备25台，经过5天5夜的奋战，堵口终于合龙，13天完成全部抢险任务，大堤在短时间内提升到可以抗御洪水风险的水平，创造了大江大河堵口抢险史上的奇迹。

三、新时期如何做好洪水灾害风险管控

1.洪水灾害风险管控依然存在许多薄弱环节

尽管我国在洪水风险管控方面开展了大量的工作，成效十分显著，但在很多方面还存在薄弱环节，离党中央国务院的要求、水利部党组“水利工程补短板、水利行业强监管”的总基调和广大人民群众安居乐业的需求还有很大差距。比如预测预报还不够精准，预警发布还不够及时高效，全国还有2万多座水库存在病险问题，7万km左右有防洪任务的中小河流未经治理，极端天气、超标准洪水时有发生，水工程重大险情不可避免，群死群伤事件发生的可能性依然存在。因此，必须加大“补短板”和“强监管”工作力度，从提升洪水风险研判、规避、调控和抗御等能力入手，全力做好新时期洪水灾害防御工作。

2.持续提升洪水灾害风险研判能力

一是提升洪水风险早期识别能力。早期风险识别就是要在灾害还没有发生之前对其致灾特性进行研判。比如从天气变化、降雨预报、台风监测等方面着手，及时判断是否可能形成灾害性天气，并对其致灾力进行分析评估；从开展风险隐患专项排查和汛前检查着手，发现安全隐患并根据隐患程度评估防洪工程承灾力；对致灾力和承灾力进行比较，分析可能出现的安全风险。要从预见期和精度两方面综合评价风险早期识别能力，并不断加强。

二是强化洪水灾害发生过程中的风险研判。洪水风险发生后，要密切跟踪洪水风险发展趋势，持续研判。暴雨持续时间较长、防洪工程高水位长时间运行以及前期降雨较多且预报有雨地区，要加密研判频次，充分考虑风险研判不确定性和复杂性，适当留有余地。

三是加强防洪工程险情实时评估。防洪工程发生险情后，要充分利用洪水风险图编制工作中形成的实时评估系统，及时开展洪水风险动态分析，研判险情发展趋势，可能发生垮坝、决口等重大险情时，要及时研判垮坝、决口后可能受淹地区及受淹程度，统计受威胁地区群众，及时报告有关部门。

3.持续提升洪水灾害风险规避能力

一是强化人员转移预案编制，实现预案全覆盖。编制人员转移预案是开展人员安全转移的重要基础，要坚持“横向到边、纵向到底、应编尽编”的原则，编制不同致灾因素、不同致灾级别、不同致灾组合情况下，覆盖全部受威胁地区群众的转移预案，并根据情况变化及时予以修订完善，视情况开展人员转移演练。

二是强化风险预警功能，确保预警及时精准。要充分运用大数据、云计算、人工智能、小区广播以及山洪灾害预警系统，进一步强化水情旱情预警功能，提高预警的针对性和及时性。要努力提高公众自我避灾意识，第一时间规避风险。特别是要充分利用高德地图等已有成果，提高公众预警服务能力，增加预警的时效性和精准性。

三是强化人员安全转移组织。要根据预警及时组织受威胁群众转移，特别是山洪灾害、水库溃坝、堤防决口等极易造成重大人员伤亡的预警发出后，一定要迅速高效转移可能受威胁群众，应转尽转，决不可存有任何麻痹侥幸心理。要增强群众灾害危机意识，主动配合安全转移工作。

四是强化洪水风险区划成果应用，在土地规划阶段主动规避风险。水利部在实施2013—2015年重点地区洪水风险图编制工作中，试点开展了洪水风险区划图编制工作，其成果对于规约土地规划利用、构建人水和谐社会、从源头上规避洪水风险具有十分重要的意义，将发挥重要作用。要继续开展洪水风险区划图编制工作，做到全覆盖，并不断强化成果应用。

4.持续提升洪水风险调控能力

一是不断完善防洪工程体系，夯实洪水风险调控工程基础。要加大投入，开展防洪控制性工程建设，不断提高洪水调蓄能力；开展病险水库除险加固和堤防加高加固，确保现有防洪工程达到设计标准，遇设计标准内洪水不出险、少出险；开展蓄滞洪区建设，确保分得进、排得出，运用自如；开展河湖连通工程建设，提高水工程综合运用能力。

二是开展水工程防灾联合调度系统建设，提高洪水调度科学水平。在现有水库等洪水调度系统的基础上，按照新的职责，充分利用物联网、移动互联、云计算和人工智能等先进技术，抓紧开展以流域为整体、以重要水工程为要素、以满足多种需求为目标的流域水工程防灾综合调度系统建设，实现洪水预报调度融合，全面提升水工程防御洪水调度水平，为开展洪水风险调控提供技术支撑。

三是主动弃守，将洪水灾害损失降至最低程度。当发生重大险情可能造成人员伤亡或发生超标准洪水时，要按照预案，以避免人员伤亡和尽量减少财产损失为目标，主动将洪水转移至不会造成人员伤亡、经济损失相对较少的地区，确保损失最小化。

5.不断强化洪水风险抗御能力

一是加强巡查，及时发现险情。汛情发生后，要按照规定及时组织人员上堤上坝巡查，高水位、长时间挡水情况下，要加大巡查频次。要制订险情报送制度，确保险情上报渠道畅通。

二是全力组织抢险，迅速恢复防洪工程承灾能力。防洪工程出现险情，其洪水风险承灾能力会出现不同程度的降低，甚至丧失殆尽。因此，出现险情后，要及时组织技术力量分析研判，评估其发展趋势，制订抢险方案，迅速调集抢险力量和抢险物资，第一时间实施抢险工作，在短时间内完全恢复或基本恢复承灾能力。必要时应充分利用上游水库调蓄洪水能力，减少下泄流量，为抢险工作提供有利条件。

三是快速提升防洪工程承灾能力。发生超标准洪水时，可通过修筑子堤等方式快速提高防洪工程挡水能力，确保超标准洪水防控有序。当研判采取修筑子堤等措施无法抗御超标准洪水时，应尽快转移受威胁地区群众，主动弃守，决不可蛮干。

四是全力开展人员搜救，尽量减少人员伤亡。山洪泥石流等灾害发生后，往往造成人员被埋被困。要利用一切可以利用的手段，第一时间开展人员搜救工作。被洪水围困时，要利用抛射绳索、冲锋舟等开展营救，及时将受困群众转移到安全地带。