对提高浙江省防洪能力的思考

方子杰 ，王 超 ，王 挺 ，刘俊威 ，黄晓亚

（1.浙江省水利发展规划研究中心，310012，杭州；2.浙江省水利水电勘测设计院，310002，杭州）

目前，浙江省八大水系干流堤防基本达标，主要江河防洪能力整体达到10年一遇～20年一遇，沿海防潮能力基本达到20年一遇～50年一遇，县级以上城市防洪能力总体达到50年一遇左右，基本构建了省域防洪减灾体系，但离全省实现主要江河防洪能力及五大平原排涝能力总体达到20年一遇的目标尚有一定差距。按照中央财经委员会第三次会议关于“针对关键领域和薄弱环节，推动建设若干重点工程”的要求，浙江省紧紧围绕“八八战略”与“大湾区大花园大通道大都市区”发展战略，针对水利领域防洪、排涝、御潮三大薄弱环节，以流域治理为重点，结合平原治涝与沿海御潮，综合采取“蓄、防、滞、分、排、挡”等六种措施，着力推进六大工程建设：实施流域建库工程，提高流域上蓄能力；实施水库能力提升工程，提高流域防洪能力；实施流域中滞工程，提高流域滞洪能力；实施流域分洪工程，提高流域分洪能力；实施平原治涝工程，提高平原排涝能力；实施生态海堤建设，提高沿海防潮能力。

一、建设水库工程，提高流域上蓄能力

水库是提升流域调蓄能力、发挥防洪减灾作用的主要工程，是流域“山水林田湖草”系统治理的关键。浙江省水库建设走在全国前列，全省水库星罗棋布。据2017年《浙江省水利统计简报》，浙江省共有水库4 318座，总库容448亿 m3，为浙江省防洪减灾发挥了不可替代的作用。

浙江省大中型水库对区域水资源、流域防洪减灾、全省绿色发展的保障能力，与发达国家相比尚有较大差距。浙江省人均库容792 m3，高于全国的570 m3，但美国人均库容为4 700 m3，加拿大、巴西、俄罗斯均超过1万m3，远高于浙江省；浙江省水库库容占江河径流47%，高于全国平均水平33%，但美国的这一数据是66%，英国、法国、瑞典、挪威、芬兰、荷兰、丹麦等欧洲发达国家为95%～98%，瑞士为127%，有些发达国家的部分流域甚至达到140%，远远高于浙江省。由此可见，浙江的水利基础设施建设，尤其是水库建设还任重而道远。

按照新一轮流域规划，钱塘江流域规划新建及扩建31座水库，可增加总库容10.5亿m3，防洪库容3.53亿m3；瓯江流域规划新建及扩建11座水库，可增加总库容10.8亿m3，防洪库容 3.62亿m3；杭嘉湖区域新建及扩建6座水库，可增加总库容1.33亿m3，防洪库容0.71亿m3；椒江流域规划新建 （在建）4座水库，可增加总库容2.44 亿 m3，防洪库容 0.68 亿 m3；飞云江流域规划新建6座水库，可增加总库容0.63亿m3， 防洪库容 0.27亿m3；曹娥江流域规划新建和扩建8座水库，可增加总库容11.09亿m3，防洪库容1.38亿m3；鳌江流域规划新建6座水库，可增加总库容0.47亿m3，防洪库容0.25亿m3。以上七大流域（区域）初步统计规划新建（含扩建、在建）水库72座，合计可增加总库容37.26亿m3，防洪库容10.44亿m3。规划水平年若能全部实施，浙江省人均库容可增加66 m3，达到 858 m3，提升 8.3%；水库的库容占江河径流的比例可增加4%，达到51.4%。

现阶段，还需全力以赴持续推进流域规划的水库建设，加快推进开化水库、南岸水库等流域控制性工程建设，尤其是要加快推进一批具有流域整体调控能力的水利枢纽工程以及一些对重要区域具有防洪减灾作用的区域性水利工程建设，进一步提高流域调蓄能力及防洪控制能力。

二、挖掘水库潜力，提高流域防洪能力

大中型水库是流域、区域防洪体系中的骨干工程，在防洪减灾中发挥着特别重要的作用，因此要着力挖掘提升流域大中型水库防洪能力，推进流域规划举措落实落地。

浙江省全部水库防洪库容45.6亿m3，只占全部水库总库容的1/10，不到江河径流总量的5%。省内各大流域水库防洪控制能力分布不均，差异较大。据初步分析研究，钱塘江、瓯江、浦阳江流域以及太湖流域杭嘉湖区域的防洪库容分别占流域 （区域）径流总量的 7.1%、2.5%、6.4%、6.6%，占流域（区域）总库容的9.0%、7.2%、27.5%、33.5%。与长江流域防洪库容占流域径流总量的6.4%、总库容的17.5%相比，浙江省第一大河流钱塘江与第二大河流瓯江防洪库容占流域总库容的比例偏低，水库防洪调控能力相对不足是流域防洪能力的短板。流域大中型水库具有进一步挖掘提升防洪能力的较大空间与潜力。

当前不具备大规模建设防洪水库的条件，可通过优化调度、库区二次政策处理等非工程措施，降低大中型防洪水库汛限水位或起调水位，恢复设计防洪库容，进一步挖掘防洪库容，提升流域防洪能力。按照2002年钱塘江、瓯江等流域防洪规划方案测算，通过调整新安江、湖南镇、碗窑、横锦等大中型水库汛限水位，可增加防洪库容10亿m3。参照浙江省“百项千亿”新建水库投资指标测算，增加的防洪库容可节省240亿元防洪建库投资。2015年钱塘江、瓯江流域综合规划及杭嘉湖区域水利综合规划进一步对新安江、湖南镇、碗窑等流域大型水库增加防洪库容的可行性方案进行了重点研究，并明确优化调整方案。

按照2017年浙江省大型及重点中型水库防洪能力提升工程总体方案研究成果，浙江省综合实施各类水库防洪能力提升措施，可恢复水库防洪库容1.8亿m3，新增水库防洪库容3.0亿m3。其中，10座水库通过除险加固可恢复设计防洪能力，恢复防洪库容0.07亿 m3；38座水库通过解决库区遗留问题，可恢复防洪库容1.7亿m3；48座水库通过下游配套河道综合整治，可恢复下游河道设计过流能力，增加安全泄流量1.05万m3/s；25座水库通过加高扩容、改造泄洪设施、优化调度等方式，可提高新增防洪库容3.0亿m3。以上各项综合措施若能实施到位，可挖潜增加防洪库容4.8亿m3，参照“百项千亿”新建水库投资指标测算，相当于节省115亿元防洪建库投资。

规划是前提，落实是关键。部分大中型水库在2002年的防洪规划中就已明确调整汛限水位，但因水资源综合利用、政策处理与利益协调等诸多问题，至今未调整到位。今后，应根据批复实施的流域规划要求，进一步深入研究大中型水库防洪能力提升措施及配套政策，开展可行性研究与流域洪水保险试点工作，加快实施全省大中型水库防洪能力提升工程，落实流域规划方案，落地流域规划项目，进一步提升流域防洪能力。

三、实施中滞工程，提高流域滞洪能力

蓄滞洪区是解决大江大河防洪问题不可缺少的工程措施，在防洪工程体系中占有十分重要的地位。据初步分析研究，长江流域有42处蓄滞洪区，总面积12 200 km2，规划蓄滞洪区容积高达627亿m3，与流域防洪库容相当，占长江年径流总量的6.36%。而在浙江省钱塘江流域和瓯江流域，按照流域规划真正落地的蓄滞洪区只有浦阳江1处高湖蓄滞洪区，容积仅0.677亿m3，占浦阳江年径流总量的3%、钱塘江全流域年径流总量的0.2%。浙江省各主要江河流域干支流蓄滞洪能力不足是流域（区域）防洪问题的短板与薄弱环节。

因两岸城乡发展设防要求，多年来浙江省主要江河规划建设了大量的城市防洪、堤防等工程。随着人工治理的岸线日益增多，自然岸线越来越少，天然河道渠化现象越来越严重，河道除了主河床行洪外，两岸蓄滞洪作用已基本丧失。今后要严格按照“共抓大保护、不搞大开发”的要求，稳定自然岸线保有率，强化岸线管控与保护，维持河道高滩与两岸低地的蓄滞洪作用。几轮钱塘江流域综合规划实施后，按照“分级设防”与“分区设防”的要求，钱塘江干流以及主要支流部分河段因地制宜设置了许多开口堤、滚水堰。这是钱塘江流域防洪措施中的特色与创举，其总体防洪作用相当于一座大型水库，在历年防洪中起到了不可替代的蓄滞洪作用。

为发挥流域的分洪、滞洪作用，稳定与保护河道两侧自然蓄滞洪区域，按照《中华人民共和国防洪法》要求，钱塘江流域综合规划明确了洪泛区保护范围，保留61处洪泛区，蓄滞洪总面积6 735万m2，总容积约1亿m3；浦阳江明确了10个规划蓄滞洪区，规划总面积4 272万m2，蓄滞洪总容积约1.5亿m3。今后要进一步强化对洪泛区与蓄滞洪区的管控与保护，通过建闸与改闸加强控制与调度管理。

四、开展分洪研究，增加流域分洪能力

受制于移民征地政策等多方面原因，浙江2000年钱塘江、瓯江等流域综合规划提出的部分控制性防洪工程难以实施，成为流域防洪的薄弱环节与短板。如，钱塘江流域常山港干流密赛水库项目等大型水库项目未实施；瓯江流域楠溪江南岸、源头、石染、西源等4个大型水库项目未实施；浦阳江流域高湖分洪工程难以启用，下汇湖、定荡畈、苍象湖、琢玉湖和东泌湖等5个紧急分洪区未落地。针对以上薄弱环节，需要进一步研究防洪工程措施，补齐流域防洪短板，提升流域防洪减灾能力。

2018年编制的钱塘江、瓯江、浦阳江等流域防洪规划修编综合考虑其他行业需求，结合交通隧道等用途，进一步研究规划流域或跨流域分洪方案。为提高常山港防洪能力，结合洪水资源化综合利用，在钱塘江流域，研究充分利用新安江水库超大库容的调峰能力，谋划从常山港至新安江的分洪思路，提出“开化水库+新安江水库分洪”方案，寻求替代密赛水库的规划方案。通过新安江水库与密赛分洪隧洞联合调度初步分析表明，如将常山港发生的12场历史典型洪水向新安江分洪，其中11场分洪基本安全无虞，只有1场会增加新安江水库防洪调度压力。若在规划密赛坝址处新开长35 km、分洪900 m3/s的隧洞分洪引水入新安江水库，联合上游规划开化水库减少下泄洪峰，将提高常山港防洪能力。

在浦阳江流域，研究从安华水库至钱塘江的分洪方案，以提高诸暨段防洪能力。

在杭州市，研究从东苕溪青山水库至钱塘江的分洪方案，以提高东苕溪乃至运河水系的防洪排涝能力。下一步还需进一步比选其他方案。

五、实施治涝工程，提高平原排涝能力

浙江省沿海五大平原是全省人口与产业的主要集聚区，在占全省15%的土地面积上分布着全省近50%的人口和70%以上的产业，是浙江省“大湾区、大花园、大通道、大都市区”发展战略的主战场。该区域目前整体排涝能力仅为5年一遇～10年一遇，防洪排涝能力不足，是浙江省防洪减灾体系的主要薄弱环节与短板。

坚持以“全面布局、重点提升、因地制宜、河泵结合”的原则，科学合理地布局强排工程，并辅以骨干排涝河道，形成以强排泵站为“点”、以骨干排洪河道为“线”，串联小圩片与大涝区，构建局部排涝与区域排洪的安全、合理、高效排涝“网”。

以加快实施“百项千亿”防洪排涝工程为抓手，重点推进五大平原56项骨干排涝工程，拓浚河道1 000 km，新增强排能力2 000 m3/s，打造五大平原“高速水路”。到2020年，沿海五大平原将基本形成 “强排成网”的格局，排涝能力总体达到20年一遇规划标准，建成布局合理、功能综合、保障可靠、适度超前的防洪排涝工程体系。至2030年，进一步完善提升骨干排涝工程和强排泵站的建设，使沿海主要平原防洪排涝的问题得到全面解决。

六、建设生态海堤，提升沿海防潮能力

从20世纪80年代起，为提高海堤防御能力，浙江省及各级地方政府对海堤不断进行加固建设，特别在9417号台风过后，开展“千里标准海堤”建设，至20世纪末基本形成沿海封闭圈与防台体系。近年通过“强塘”工程建设，进一步完善了沿海防洪御潮体系，为保障浙江省国民经济和社会发展发挥巨大作用。

经过几十年的运行，浙江省海堤存在局部结构薄弱、沉降逐年增大等问题，影响了沿海防台御潮能力。随着浙江省经济社会快速发展，沿海地区人口产业高度集聚，经济高速发展，浙东浙北海堤保护标准已不能满足需要。经初步分析，浙江省沿海一线将近1/4海堤的现状防御标准滞后于经济社会发展需求，成为沿海防洪御潮生命线的短板，急需进一步加固提升。三大中心城市杭州、宁波、温州主城区的现行防潮标准基本为100年一遇，按照将来沿海城市经济社会发展需求以及沿海地区人口与产业高度集聚带来的安全保障提升需求，三大中心城市主城区中远期防潮标准应逐步提升到200年一遇～300年一遇；沿海省级开发区、产业集聚区现行防潮标准大部分为50年一遇，应按照国家标准提升到100年一遇以上。

初步评估分析，浙江省现状有除险加固需求的海堤占17%，有提升标准需求的海堤占22%，两者兼顾的海堤占5%。中央财经委员会第三次会议强调大力提高自然灾害防治能力，要求实施海岸带保护修复工程，建设生态海堤，这是一个难得契机与有利时机。下阶段，在进一步调研掌握全省沿海保护区经济社会状况、海堤现状防潮能力及其薄弱环节的基础上，以每个完整保护区为单元，统筹考虑保护区整体防御标准与措施，梳理问题，补齐短板。重点对沉降量过大、存在结构薄弱与稳定问题的海堤进行除险加固；对重要城市、产业集聚区设防偏低的海堤提升防御标准；同时，统筹对滩涂湿地、防护林、护塘河等区域的综合利用和保护，实施生态化改造与提升，逐步构建完善沿海防御减灾体系，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害的能力，打造沿海千里海堤生命线。

七、结 语

通过综合实施推进以上“六大工程”建设，进一步提升防御洪涝灾害的“六大能力”，实现省域主要江河防洪能力及五大平原排涝能力总体达到20年一遇的目标，大力提高浙江省自然灾害防治能力。

按照打造 “平安浙江”“现代水网”“美丽河湖”的综合要求，全省以八大水系、万里河道堤防为水网内线，沿海千里海堤为外线，省域星罗棋布的山区山塘水库及平原涵闸泵站为联结点，串联成珠，串珠成链，编织打造一张覆盖全省山区、平原、滨海省域空间的全方位立体蓝色防洪减灾网，实现江河安澜，为高水平全面建成小康社会、高水平全面建设社会主义现代化提供安全保障。