宁夏水资源税改革试点探索与对策建议

陈 丹，马如国

（1.宁夏回族自治区水文水资源勘测局，750011，银川；2.宁夏回族自治区水利厅，750011，银川）

宁夏位于西北干旱地区，是全国水资源最为匮乏的省份之一，水资源供需矛盾已成为制约经济社会发展的瓶颈，因此强化水资源管理，提升经济社会用水效率，成为宁夏迫切而现实的需求。2016年财政部、国家税务总局、水利部联合印发了《水资源税改革试点暂行办法》，为推进最严格水资源管理开辟了一条新的路径。作为全国第二批水资源税改革9个试点省份之一，宁夏在制度建设、组织协同、能力建设等方面进行了积极探索并形成了一些有效经验。

一、试点工作开展情况

1.搭建协作体系

宁夏成立了自治区层面的税制改革领导小组，自治区财政、税务、水利三部门建立了高效紧密的联动协调工作机制，坚持全面、深度合作，统筹协调，共同开展水资源税改革试点工作。税务与水利部门组织联合调查，按照省、市、县（区）本级对接原则，对原缴纳水资源费的缴费人建立了清册，以是否取得取水许可证为标准，确定了水资源税纳税人名单，逐户确认信息，交接水资源税纳税人档案资料近600户。同时，按照“征前水利核量传递，税后税务征缴反馈”的原则建立了协作机制。

2.夯实制度保障

制定了《宁夏回族自治区水资源税改革实施办法》《宁夏回族自治区水资源税征收管理暂行办法》《水资源税征管应急预案》等办法，为改革提供制度保障。在试点探索期间，财政、税务、水利三部门联合开展调研，及时发现改革中存在的问题，印发了《关于明确水资源税改革试点工作有关政策的通知》，解决各级税务、水利部门在改革中遇到的问题，确保改革顺利进行。

3.深化能力建设

积极开展水资源监控能力建设，对全自治区地表取水100万m3以上及地下取水50万m3以上的取用水户实时在线监测取水量，实现了对全自治区总取水量97%以上取用水户的在线监测。加快推进平台建设工作力度，开发了水资源税征管系统，于2019年4月第一征期开始采取线上线下同步试运行，年度内实现全部线上运行。加强人员配备，各级税务、水利部门指定专人负责水资源税税种管理及征收管理工作。

4.加强政策宣传

财政、税务、水利部门联合组织召开宁夏水资源税改革试点新闻发布会，权威发布政策内容，抢占政策宣传制高点，加大水资源税改革宣传力度，引导社会各界准确理解政策内容。同时，自治区财政、税务部门分别组织举办水资源税改革试点培训班10场，向各市、县（区）财政、税务以及企业人员讲解水资源税改革相关内容，提高政策执行精准度，促进改革平稳进行。

二、试点取得的成效

1.用水效率明显提升

2018年自治区万元GDP用水量为177 m3，比2017年降低7.3%；全自治区工业用水量4.34亿m3，比2017年减少1 700万m3，万元单位工业增加值用水量比2017年降低11%，用水效率进一步提高。

2.水资源管理进一步规范

水资源税改革试点实施前，部分企业由于各种原因一直未按规定办理取水许可证或者安装计量设施。试点工作开展以来，在各部门的配合协作下，共为33家企业办理取水许可证，同时加强取用水量核定，加装水表92个。截至2018年12月，全自治区共确定了757户水资源税纳税人，较2017年年底移交的水资源税纳税人增加了166户。

3.社会节水意识逐步增强

水资源税改革后，不同行业的水资源税税额标准较改革前有所提高，倒逼企业增强了节水意识，积极采取技术革新、维修管网、水资源循环利用等多种措施加强取用水管理，主动调整用水结构，降低用水成本。尤其是高用水的特种行业积极转变用水方式，一些企业安装了节水循环设施，对使用过的水进行收集并用于冲洗地面、绿化等，进一步提高了水资源的利用率。

4.超采区地下水用水量减少

水资源税改革后，超采区、严重超采区内取用地下水的税额是取用地表水税额的4倍以上，最高达到近20倍。由于差别化税率引起的税收成本增加，部分通过自备井取用承压地下水的企业已逐渐减少取用地下水量，改为取用地表水，减少地下水开采的改革效应初显。

三、存在的问题

1.引黄灌区取用浅层地下水税额标准问题

在宁夏引黄灌区，受引黄灌溉和黄河水顶托双重影响，地下水水位普遍偏高，长期以来存在土壤盐碱化问题。为有效解决这一问题，宁夏采取了很多措施，其中就包括鼓励取用浅层（距地面小于70 m）地下水，以降低地下水水位和土壤盐碱化程度。水资源税改革后，按照《宁夏回族自治区水资源税改革试点实施办法》，使用地下水的税额标准远高于使用公共供水的税额标准（非超采区公共供水管网覆盖内取用地下水税额标准为3.3元/m3，超采区公共供水管网覆盖内取用地下水税额标准为6.6元/m3，公共供水税额标准为0.5元/m3），这势必会导致取用水单位关闭浅层地下水井而取用公共供水。而城市公共供水大多取自深层地下水，这与水资源税改革导向不符。

2.农村人口生活集中式饮水工程用水问题

由于宁夏农村饮水安全工程大部分为高扬程、远距离输水，工程供水成本高，全自治区平均供水成本为5元/m3以上，平均运行成本3元/m3左右。大部分地区和工程不能实现按成本收取水费，如果再加收水资源税，水价成本随之增加，造成管理单位形成较多水费亏欠，加之缺少维修养护资金，致使工程管理难度大，严重影响工程正常运行和“脱贫富民”战略的实施。宁夏农村生活用水比较节约，饮水工程建设早且离城镇较近的农村人均日用水定额在40 L左右，一户按4人计算，户均年用水量50 m3，下一步随着卫生、洗涤设施的配套，人均日用水量在60 L左右，户均年用水量67 m3，远低于城镇居民生活用水标准。因此，农村生活用水量十分有限且是最基本需求，对其征收水资源税难以达到节约用水的目的。

3.公共绿化用水征收水资源税问题

公共绿化用水涉及面广、情况比较复杂，从取水水源来看，有地下水、地表水；从取水设施来看，有自建设施（自备井、自建闸阀）取水、公共管网取水；从取水主体来看，有市政、环卫、城管，也有企业；从缴费情况来看，市政、环卫、城管等财政供养单位通过自备井以及干渠等取用水，水资源税改革前没有缴纳水资源费。目前，在征管过程中，税务部门按照其取用水对应的税额标准征收水资源税，财政供养单位基本无力支付水资源税。

四、相关建议

1.实施差别化水资源税政策

鉴于宁夏引黄灌区地下水水位普遍偏高，存在土壤盐碱化问题的实际情况，为进一步抑制地下水超采，促进水资源节约与合理开发利用，建议下一步全国范围内统一开征水资源税时，充分考虑地区实际情况，允许地方实施差别化水资源税政策，对引黄灌区井深小于70 m的浅层地下水从低确定税额标准。

2.加大地方税收管理权限

一是鉴于宁夏农村饮水安全工程收入成本“倒挂”的实际情况，为进一步推进“脱贫富民”战略实施，建议允许地方对农村人口生活集中式饮水工程用水免征水资源税。二是水资源税改革前宁夏正在大力推进节水型社会建设，倡导创建节水型企业、节水型学校、节水型医院、节水型服务业单位、节水型居民小区的节水型载体，自治区人民政府出台多项政策，提出对自治区节水型企业水资源费给予减免，而现行水资源税征收政策中未对此作出规定。因此建议给予省级人民政府一定的税收减免权限，对于以上特殊情况，可由省级财税部门向财政部、国家税务总局提出申请，经批准后，适当减免水资源税。

3.对公共绿化用水给予税收政策倾斜

鉴于公共绿化对保护环境以及构建文明城市的重要作用，建议下一步全国范围内统一开征水资源税时，对公共绿化用水给予一定的税收优惠政策，或予以减免，或由各省根据实际情况从低确定税额标准。 ■