铁路企业全面预算管理体系构建研究

闫力斌

（中国国家铁路集团有限公司 财务部，北京 100844)

1 铁路企业全面预算管理现状分析

1.1 现状

近年来,中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)围绕公司制改革、创新体制机制,坚持目标和问题导向,树立投入产出、效率效益理念,实行以收支利刚性约束为目标导向的全面预算管理制度,完善铁路客运、货运市场化承运清算办法[1]。因此,应深化铁路全面预算管理,加强预算执行过程控制,促进业务预算与财务预算深度融合,实现铁路企业经营管理提质增效。

（1）完善预算管理制度建设,提高经营管理水平。为积极适应铁路企业公司制改革,瞄准建立现代企业管理制度目标,加快推动铁路运输企业从生产型向经营性转变,不断完善全面预算管理制度建设,完善铁路客货运承运清算办法,健全工资总额与安全、效益、运输总收入挂钩的考核机制,提高企业经营效益和管理水平,为实现铁路企业高质量发展提供制度保障。

（2）构建全面预算管理体系,有效统筹配置资源。通过不断完善铁路企业预算编制方法和预算指标体系,扩大预算编制范围,细化预算编制流程图和过程指标体系,逐步构建财务预算指标管理体系。强化预算监控执行,推动预算绩效考评,开展绩效目标管理。这样,使铁路企业全部生产经营活动纳入全面预算管理,初步建立起全面预算管理体系,使全面预算管理更为有效地指导铁路运输生产、资源统筹配置和优化作用发挥,实现一切业务行为都要有预算,一切预算都要严格执行。

（3）丰富优化预算指标设置,促进指标科学合理。铁路企业全面预算指标体系主要由业务预算、投资预算、财务预算组成,建立完善铁路企业效率效益指标体系,以业务预算为起点,通过效率效益指标的有效串联,合理编制财务预算指标的互控体系,形成全面预算管理3个关键抓手：预算指标体系与责任分解图(RBIS)、经营质量评价体系(MQES)、经营项目定额体系(MPQS),有效提升铁路企业预算的科学性、合理性和执行力。

（4）建立健全预算评审机制,业财预算日趋融合。围绕铁路运输生产效率、设备维修工作量、预算指标先进性、预算目标落实、体现投入产出效益,将铁路企业全部资源纳入预算评审范畴；建立健全铁路预算评审制度,用好预算评审这个抓手,制订预算评审类目,细化预算评审项点,促进业财预算有机衔接,切实提高预算的权威性和客观性。

（5）发挥盈亏弹挂激励作用,落实市场主体责任。始终以铁路企业效益为主线,实行目标动态考核,引导铁路局集团公司积极落实市场主体地位,强化收入来自市场、支出自主控制、盈亏总额考核的市场化经营理念,充分利用运输资源和区位优势,积极参与市场竞争,努力扩大市场份额,坚持盈亏总额与运输总支出“双控制”的收支弹挂机制,强化铁路企业预算结果考核,切实发挥盈亏弹挂激励作用。

1.2 存在问题

（1）预算指标管控过细,预算管理职责定位不清。①铁路企业预算目标缺乏自主性,增收节支创效受到制约。铁路企业预算目标确定,依然以“自上而下”为主,预算分项目标过于细化,制约和束缚了铁路局集团公司编制预算的积极性和科学性。②预算评审机制尚待完善,影响预算编制效率。一是数据收集能力不足,预算编制基础数据整理、传递、审核耗费大量时间。二是现有预算管理信息系统还不完善,评审前期主要精力都放在基础数据编制录入和审核修正上。三是部分业务指标公布不及时,而且与财务指标信息标准不统一,横向、纵向沟通在一定程度上影响评审工作的推进。四是业务指标台账不够精细,审核质量、审核效率有待提高。

（2）业财融合有待深入,预算编制内容的全面性不够。①预算管理的全面性不够深入,业务、收支利、资金、资产报表数据质量,执行过程联动及经营结果验证仍然存在差距。②铁路系统各专业分类管理,各专业设置的经营效益较为局限,缺少相应的考核机制进行约束和衡量,有些铁路企业投入与产出不匹配,缺乏增收增支、减收减支的动态弹挂和刚性约束,运输生产部门往往更多关注安全生产,而难以做到始终坚持运输生产的效率效益导向,统一协调管理的水平不足。③现阶段铁路运输生产指标统计为行业统计口径,业务部门主要是对下属运输生产业务进行经营管理,财务预算管理关注的是盈亏结果,财务和非财务信息标准的不一致,导致支撑财务预算编制、执行、分析的业务数据没有做到精确匹配,导致铁路企业预算执行结果与过程控制挂钩不紧,预算导向作用得不到有效发挥。

（3）成本定额体系缺失,预算指标制订的科学性不高。①定额完善与铁路企业生产技术变化不同步,成本定额实时监控困难。修程修制、安全、技术标准发生变化后,由于成本数据获取只是通过月、季度报表,成本定额管理停留在科目定额管理阶段,对直接生产费科目定额涵盖的不同的项目变化情况掌握不够深入,无法做到实时监控。②对成本定额标准设置重视程度不足,尚未建立全路统一定额标准体系。现有的成本定额标准为铁路局集团公司各自制定,全路尚未建立统一的定额管理信息系统,各系统各科目不统一、业务构成不统一、核算内容不统一,造成定额信息分散,缺少横向的标准衡量,影响预算指标的编制下达。

（4）预算分析水平不够,预算管控过程的有效性不强。①预算分析系统尚待完善,信息处理手段单一。现有的全面预算管理信息系统仅有预算编制功能,预算执行中所需的分析、调整、考核功能尚在开发过程中,与现有的财务管理信息系统数据尚未整合。②数据分析手段简单,分析内容缺乏深度。铁路企业预算分析仅停留在数据对比罗列,对生产要素的投入和生产结果之间的相互依存关系缺乏深入分析,对运输生产指标与效率效益指标分析缺少联动性。

2 铁路企业全面预算管理体系构建分析

铁路企业全面预算管理是一项庞大的系统工程,应围绕铁路企业“精准定位、细化标准、有效监控、科学考评”4个方面,落实到全面预算编制、执行、分析、考核4个层面,需要进一步深化全面预算管理,努力扩大收入来源,严格控制成本支出,不断提升铁路企业的经营管理水平[2]。

2.1 瞄准目标管理导向，优化预算指标管理权限

（1）适应公司制改革要求,科学划分预算管理权限。现代企业制度的内涵是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”[3],应明确预算目标的前提下科学划分和量化各级预算管理权限,通过预算指标的编制、执行和考核,将全部经营管理活动有机联系成管理闭环,使考核奖惩制度建立在科学、合理的基础上,为铁路企业高质量发展打下坚实的基础。按照改制后的国铁集团、铁路局集团公司、基层站段职能定位,积极完善适应现代企业制度要求的铁路企业全面预算管理体系,科学合理确定各层级经营管理职能和预算管理权限。国铁集团“订规划、立目标、树标准、细考核”,以制度、标准为基础,抓好预算执行过程监控和绩效评价；铁路局集团公司作为国铁集团全资子企业,贯彻落实国铁集团全面预算管理制度和经营管理工作部署,同时作为市场主体和效益中心,追求效率效益最大化,制定措施保障预算执行不偏离轨道,确保实现盈亏目标责任；基层站段作为运输生产组织实施的作业中心,着力控制成本,进一步提高资源运用效率。

（2）提升管理效率,优化预算评审流程。一是丰富预算编制方法。主动适应货运增量行动、客运提质计划、复兴号品牌战略三大举措带来的运输生产组织新变化,加强运输资源投入与运输收入关系的研究。收入预算根据市场调查和趋势分析,分线分车次确定收入目标,支出预算采用零基与滚动相结合方式,涉及的影响因素按照区分共性和个性进行分类测算,体现预算编制的科学性和合理性。二是优化预算编制流程。继续完善预算编制流程图,补充细化工作量指标设置[4],理清从财务的收支利指标到生产过程各个作业指标的勾稽关系,树立全面预算管理委员会预算管理权威,发挥“一张蓝图绘到底”的引领作用,铁路企业预算编制严格按照预算管理思路和目标导向,按照流程开展工作,确保目标一致,为业财真正融合奠定基石。三是完善预算评审制度。在近年来预算集体评审基础上,前置预算评审标准制定、数据逻辑关系审核、业财指标统一衔接,建立预算评审有效运用机制,充分运用信息化处理能力和信息平台优势,减少在数据处理中的人工消耗。预算评审坚持以流程和标准开展工作,注重投入产出、收支匹配,以优化资源配置、预算执行到位为根本目的,紧抓业财有机融合,提高预算的权威性和客观性,把好预算管理源头关,不断提升预算编制质量。

2.2 消除预算短板效应，深化业财预算高度融合

（1）提高资金资产预算编制质量,扩充全面预算管理效能。梳理现金流量各板块资金来源与运用内容,搭建完整的资金资产预算体系,完善全面预算管理信息系统,搭建大数据应用分析平台。一是深化公司制改革,聚焦提升资金控制力,完善适应铁路经营建设实际的资金预算体系。在传统的经营、投资和筹资分类框架下,按照可操作性原则,将铁路企业重要资金流入流出项目嵌入到各类活动内。二是紧盯企业筹资预期需求,防止有息负债过度累积,建立合理的债务筹资预算控制约束机制。根据年内的货币资金压缩目标确定年末货币资金余额,测算年内可动用的货币资金,合理确定对外筹资方式和规模。三是理顺资金预算合并抵销流程,科学汇总编制全路资金预算,夯实国铁集团筹资决策依据。四是加强资产负债预算管控,进一步研究资产负债预算预警指标,逐步落实国家降低杠杆要求,考虑年度固定资产投资计划的债务权益结构、盈亏目标、内部往来、固定资产调拨等相关因素,科学设置所属企业年度资产负债率目标。

（2）建立业财预算协同机制,实现“指标、责任、考核”三统一。以标准化和信息化为基础,建立业务预算与财务预算协同机制,实现“指标、责任、考核”统一流程,进一步形成业务预算与财务预算相互依存、互为支撑的经营管理体系。一是建立定期工作协调会议机制和滚动预算编报体系,业务部门按照“管生产也要管经营”的原则,全程参与预算的编制、执行和考核,不断优化预算编制流程图,形成固化流程,实现预算管理流程统一。二是强化预算执行的分析考核,以月度滚动预算的推行为着力点,财务预算以生产计划为依据按月编制,动态管理,生产任务的责任考核通过财务数据量化,以此来实现业务、财务考核责任统一,逐级传递到部门、个人。三是运用信息化手段,加强对各项预算执行情况的分析和趋势研判,推进全面预算管理信息系统的运用[5],统一财务和非财务信息标准,实现业财指标统一,为实施滚动加零基预算编制、月度滚动预算编制提供技术支撑。

（3）坚持问题导向和目标导向,提高经济活动分析质量。一是做好数据收集,整合财会信息资源,建立财会信息系统数据集中管理体系,加大数据共享工作力度,推进财会基础字典完整统一。以会计核算、财务预算、运输清算、资金结算“四算合一”为目标,研究构建财会信息大数据,探索打造财务分析平台,利用成熟先进的报表分析软件工具,通过多维度、多角度的综合分析,实现集团财务分析便捷化、显性化,为管理决策提供数据支撑。二是丰富分析手段,全面比对、定性定量、把握重点。把全部会计报表以主要生产指标完成情况、资产负债、损益、生产经营费用和现金流量五大报表为核心分类,做好全范围、分层级覆盖,通过信息系统展示、会议、报告、调研等多种途径及形式,及时监督、分析预算执行情况[6],通过比对分析寻找差异,鼓励正向差异,控制负向差异。坚持经济活动分析按月进行,优化生产指标日报模式,通过对指标的连续描述,形成财务指标变化趋势,反映工作成果,预测未来走势。

2.3 强化生产要素分析，健全成本费用定额体系

（1）构建全路统一成本定额标准体系,提升预算管理水平。一是逐步构建财务预算指标标准管理体系,结合各铁路企业组织架构和运输生产作业环节特点,指导铁路局集团公司将历史标准、行业标准与先进标准有机结合,建立各铁路企业预算指标的标准后,通过对标、立标和达标的闭环式管理,不断提高预算定额水平。二是借助全路财务管理信息化集成平台优势,积极推进成本定额标杆管理,通过定量化的比较查找自身差距,开展定期对标活动,从成本差异信息入手,分析查找系统内各单位成本管理、定额管理乃至作业流程存在的问题,提升定额管理的准确性和时效性,促进各单位瞄准本系统内或行业内先进定额,共同提高成本管理水平,不断优化成本支出。

（2）持续推进成本写实,增强成本控制能力。一是结合工电供综合维修一体化、机辆修程修制改革和设备分等级管理实施推进,运用作业成本法深入开展维修成本写实,分析大项成本支出性态,充分发挥铁路专业化、集约化管理优势,加快推进区域性物资采购中心和配件中心建设,挖掘自主维修潜力,降低委外维修成本。二是推进成本定额管理向纵深发展,结合作业剖析科目涵盖的主要项目,查找成本发生的内在动因及消耗,通过对生产成本进行分析跟踪、实地调研,运用各种方法和手段,找到一个标准状态下或核定的一个成本最优标准。三是强化定额分析,在没有可借鉴的经验时,必须首先进行写实,对各项费用和消耗进行初步记录总结,在历史成本数据不能有效反映实际成本定额的情况下,持续推进成本写实,分析定额与实际的差异,对现有的成本定额进行校准,提高定额基础数据的准确性,避免预算定额脱离实际。

2.4 提高过程管控水平，推行预算管理信息系统

（1）推广运用全面预算管理信息系统,提高预算管理效率。全面推进国铁集团全面预算管理信息系统的推广运用,坚持提质提效的原则,优化完善全面预算管理信息系统。以满足落实全面预算管理为基本原则,实现预算编制下达、预算审批流程、预算执行监控及分析、预算动态调整、执行预算考核五项核心需求,开发兼具扩展性、易用性和前瞻性的模块化功能。理清预算项目在不同管理口径下的指标含义,尽快完成预算管理信息系统与财务管理信息系统的完整对接,推进与业务部门数据接口的功能开发,实现全方位的数据共享。增加全面预算管理信息系统的管理纵深,完善系统总体技术方案的构架设计,将系统管理构架从国铁集团、铁路局集团公司两级纵向延伸至基层站段,匹配铁路企业3级管理体系。通过信息系统获取的全流程数据,有力支撑预算闭环管理需求,有效提高生产经营活动分析水平,为决策提供科学依据。

（2）强化预算动态管理,促进经营高质量发展。一是加强预算执行过程监控管理,继续坚持对铁路局集团公司的预算督导制度,加强和业务部门联动,强化过程指导和盯控,健全对预算执行过程中出现异常情况或重大差异的通报、约谈等监控制度,确保财务预算和生产计划衔接匹配。二是继续加强生产过程中的指导和服务工作,做好政策支持、业财联动,持续推进增收节支。深化设备大修、更改管理方式改革,实行大修和更改统筹归口管理,探索大修资金由铁路局集团公司统筹投入产出的自决机制,全面推进设备分级管理、分级维护修理工作,持续推进各项修程修制改革,有效降低设备维修成本。积极推进减税降费政策落实,指导铁路局集团公司关注政策变化和落地情况,大力推进直购电管理工作,严格控制非生产性支出,争取企业利益最大化。

2.5 突出效率效益导向，建立企业绩效评价体系

（1）构建经营质量评价体系,体现投入产出效率效益导向。一是落实中央关于全面实施预算绩效管理的要求,结合铁路企业实际,制定贯彻落实方案,围绕预算管理的主要内容和环节,建立涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果运用等环节的管理流程,预算编制环节突出绩效导向,预算执行环节加强绩效监控[7],加快预算绩效管理信息化建设,打破“信息孤岛”,促进各层级、业务与财务间的信息互联互通。二是根据铁路运输企业业务领域,从创收能力、盈利能力、投入产出、主要效率、发展潜力5个方面,突出重点,筛选关联度、适应性强、反应度高的关键性指标进行评价。三是初步建立铁路局集团公司运输经营指标与所在地区域宏观经济指标关联关系,促进铁路局集团公司有效提升把握发展机遇、深挖内部潜力的意识,不断推动企业经营质量提升。

（2）优化盈亏考核机制,突出“做大蛋糕”目标导向。发挥目标激励导向作用,优化盈亏考核机制,设置职工工资增长兑现考核指标以调动职工工作积极性为目标,盈亏总额、运输总收入与工资总额挂钩考核实施“设置基数底限,预算自主确定”模式,铁路局集团公司在保证完成基于国铁集团经营目标核定的盈亏、收入基数的前提下,结合企业实际,自主确定工资增幅及对应的盈亏总额目标和收入预算目标,给予铁路运输企业更大自主权。

3 结束语

全面预算管理是现代企业管理的一项重要工具,铁路企业推进全面预算管理对现代企业制度的建立具有重要意义。由于铁路行业具有一定的特殊性,既是运输市场主体承担着国有资产保值增值责任,同时又承担了大量的公益性运输任务,需要根据铁路企业的实际状况,以强化全面预算管理为抓手,促进铁路企业充分挖掘生产潜力、降本增效[8],探索适合铁路企业的预算管理模式和方法,不断提高铁路企业全面预算管理水平。