土壤污染防治基金实施细则的立法考量

文 鄢斌

实施细则应当确立单一的省级基金组织，明确省级土壤污染防治资金的来源渠道和拨付比例，确立基金的使用和监督机制，建立土壤污染防治延伸责任人制度。

从环境管理到环境治理，需要建立多元化的风险管控和治理修复机制，需要有效地整合政府、社会和企业的力量参与到环境治理过程之中。土壤生态修复是环境污染治理中难度最大、资金需求最密集、周期最长的领域。自1980年12月，美国《综合环境反应、赔偿与责任法》创设超级基金制度开始，通过设立土壤污染基金来解决污染地块治理资金问题已经成为国际社会通常的做法。目前，在美国、日本等国家和我国台湾地区均已有较成熟的制度经验。我国传统的环保治理存在严重的“政府依赖”倾向，“百姓看政府，地方看中央”是过去污染治理的常态。《土壤污染防治法》中确立的基金制度是新时期国家环境治理理念更新的重要体现，将这一制度在实践中落地，对于解决当前积重难返的土壤污染问题有着重大的现实意义，对于探索国家环境治理新模式也有着显著的制度示范效应。

土壤污染防治基金是生态环境损害公共补偿制度的重要内容

公共补偿又称衡平补偿，是国家基于社会国原则和社会连带理论，对一些损失给予补偿，从而保障社会正义的实现。通常而言，公共补偿主要适用于两种情形，即遭受损失的利益群体为多数而非个别；损害与公权力之间不具备直接且密切的因果关系，或者是经过了较长的时间累积而形成。

土壤污染防治基金制度正是基于政府环境治理的公共职能，由政府组织并代表社会履行土壤生态损害的补偿责任。该制度是在现有救济手段无法全部或部分对生态损害做出填补的局限下，依靠行政手段将生态损害责任分散给社会承担，主要目的是维护土壤生态公共利益，功能在于补偿责任人不明或责任人无法赔偿的生态损害。需要指出的是，土壤污染防治基金是对土壤生态损害赔偿责任的补充而非替代，基金承担补偿责任后，真正责任人出现或者真正责任人具备了赔偿能力，应当由基金向其追偿，同时政府应当享有先行承担之土壤污染损害补偿金的优先受偿权。

土壤污染本身的特点决定了其立法的难点，我国在《土壤污染防治法》中规定的土壤污染防治基金制度，是我国环境立法与国际先进做法相接轨的重要体现，也是土壤污染修复的必然要求。但是目前我国土壤污染防治基金制度尚在起步阶段，关键要建立起有效的风险管控和修复的具体资金负担体系，这需要有关部门在具体实施细则的制定中加以考虑。

2018年11月27日，安徽省安庆市大观区海口镇镇江村种粮专业户甘竹生正在给小麦苗喷洒低毒高效农药。CNSphoto供图

土壤污染防治基金运行的基本经验

土壤污染防治基金的运行主要包括资金来源、资金的使用以及向特定的责任主体的追偿等。此外，在基金的管理方面也存在政府直接管理和基金法人两种主要模式。

其一，土壤污染防治基金的来源。基金来源一般有创始资金和转移支付的资金两个主要渠道。美国超级基金初始资金主要有三种：基金创设时拨付的资金、根据超级基金修正案及授权法案的规定拨付的资金、依法借支的资金。在转移支付方面，则主要由专门的环境税、罚款及生态损害赔偿金等三部分组成。比如，我国台湾地区，台湾土壤及地下水污染整治基金转移支付的资金就包括了以下几类：（1）对污染物质征收的整治费，基金设立之初收取整治费的物质是石油，后来范围不断扩大，涵盖约135种物质；（2）污染行为人、潜在污染责任人、土地关系人及土地开发行为人所缴纳的整治费用；（3）罚款，主要是对污染行为人、潜在污染责任人、土地关系人拒绝履行整治责任时的罚款和环境污染罚款；（4）政府拨款和其他环保基金的拨款；（5）基金孽息等。

其二，土壤污染防治基金的使用范围。基金的使用一般用于三个主要方面，即污染治理费用、基金管理及运行费用和研究开发费用。从目前主要国家和地区的经验看，污染治理费用一般包括：（1）土壤及地下水环境的调查、评估及修复过程中的计划制定和相关的实施费用；（2）土壤及地下水污染控制费用；（3）基金管理及运行费用，通常包括相关评估、研究费用及基金运行的行政支出费用等。（4）奖励的费用。比如，在借鉴美国超级基金举报人奖励规则的基础上，我国台湾地区还确立了以奖代罚制度，对于购买环境损害责任险以及投资预防土壤及地下水污染的设备或工程的企业，设置了最高可抵扣25%整治费用的奖励额度。这种使用经济激励手段鼓励企业预防污染的立法理念是非常值得借鉴的。

其三，对于土壤污染损害赔偿责任人的追偿。由于土壤污染防治基金主要在于应急性支出或者责任人不明、责任人能力不足的场合启动现行治理，对于污染责任人的追偿，是补充基金资金来源的重要渠道。从目前国际社会的基本制度经验来看，土壤污染治理的责任人主要包括行为责任人和状态责任人两种类型。比如，美国超级基金就规定了四种责任主体，分别是当前危险物质处置设施的所有人或使用人、工厂设施的所有人或使用人、安排或指使他人进行危险物质处置的指挥者、危险物质的转运人。在责任追究方式上，现有立法例通常采取了回溯的、连带的归责原则。回溯责任意味着相关主体可能会因为立法颁布以前的行为承担责任，连带责任意味着能由任意一个或多个潜在责任人承担全部的责任。

其四，基金的管理机构。关于土壤污染治理基金的管理机构，美国是采用了信托基金的方式，在联邦财政署下设立专门的信托基金来进行管理。由于基金的主要目的在于土壤环境整治，考虑到土壤和地下水环境保护的复杂性和专业性，我国台湾地区将土壤及地下水污染整治基金管理委员会下设在环保署，由其负责基金的日常运作和使用等工作。我国台湾地区的基金管理委员会规定的人员组成中专家学者人数须占委员人数的2/3以上。

制定我国土壤污染防 治基金实施细则的考量

《土壤污染防治法》将土壤污染防治基金授权省级人民政府设立，中央政府则设立土壤污染防治专项基金予以调控。由于我国各地经济发展水平存在不均衡性，土壤污染状况也有较大差异。因此，土壤污染防治基金实施的重心应当下沉到地方，即国家层面出台顶层设计，通过实施细则对基金的来源、使用等作出原则性规定，具体办法授权省级政府制定。同时，国家土壤污染防治专项基金应当着眼于调控功能，即重在应急性支出和平衡地方防治基金差额问题。

确立单一的省级基金组织

在基金管理机构的设立方面，由于我国基金法人制度实践刚刚起步，缺乏公益基金运行管理的制度经验，同时由于“政府依赖”的制度惯性并不能在短时间完全扭转，加之土壤污染治理本身的复杂性和专业性，由省级政府委托省级生态环境部门组建土壤污染防治基金更适合当前环境治理的现实条件。另一方面，由于我国特定的土地两级所有制度，省级人民政府作为国有土地和自然资源国家所有者的代表，在省级层面设立基金管理组织，接受省级政府委托行使所有者对土壤污染损害赔偿的追偿，也符合我国当前生态损害赔偿诉讼主体的政策要求。

明确省级土壤污染防治资金的来源渠道和拨付比例

《土壤污染防治法》对于土壤污染资金筹集问题规定由国务院财政主管部门会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门共同制定。实施细则应当对中央财政对基金拨付资金额度作出相应的规定，省级财政部门也应当对财政资金拨付、环保税的转移拨付等作出明确的规定；省级自然资源部门应当在自然资源使用税费、农地流转、农村建设用地租赁等土地利用、开发活动中对土壤污染防治资金作出具体安排；住房城建部门应当在土地划拨、出让等活动中规定防治资金的缴存比例。

建立基金的使用和监督机制

关于土壤生态修复资金的发放，一般有先行发放和穷尽救济后发放两种方式，美国为代表的国家采取的是先行发放的方式，即责任人没有展开治理活动，则环保署可以先行治理，随后再向责任人追偿，并可以对于责任人不履行治理责任的行为加以罚款处罚。从运行效果看，超级基金每年产生高昂的行政费用导致社会各界的质疑声不断。我国《土壤污染防治法》规定了基金使用的具体情形，即只有在以下两种条件下才能够启动：一为突发性的土壤污染事件，为防止土壤污染后果严重而采取措施的情形；二为土壤污染责任人不明或虽明确但其无法全部或部分赔偿修复费用的情形。从立法目的看，我国采取的是穷尽救济后发放。考虑到我国土壤污染治理的严峻形势，实施细则中可以规定阶段性先行发放和穷尽救济相结合的方式，即由基金先行负担土壤污染调查、评估费用后，由行政机关通过行政处罚决定的方式确定责任人后予以追偿或者经司法审查终审确定责任人后予以追偿。

在基金的使用监管方面，我国土壤污染防治基金一方面应当由政府主导设立，另一方面也必须保持相对独立的运作。基金作为公法财团法人，并不同于行政机关本身，行政机关除了决定基金的设立、变更和撤销这三种基础法律行为之外，不应当干涉基金的日常运作。省级政府组建基金管理机构并按照立法确立资金来源筹集基金后，基金具体的运作由其独立完成，并对基金做合法性监督。基金内部的决策部门、执行部门、监督部门和审计部门独立运行，按年度向主管部门进行报告并接受审计监督。

建立土壤污染防治延伸责任人制度

关于土壤生态损害修复责任人，《土壤污染防治法》已经确立了行为责任人与状态责任人制度。从环境共治的立法理念出发，土壤污染修复责任的延伸主体还可以包括保险机构、环境认证评定机构、环境监测与污染检测机构、环境咨询机构等第三方环境服务提供者。其中，保险机构以投保人所缴纳保费对应的保险金额承担土壤污染修复责任，而环境服务者以其在环境工作中是否有过错与具体的责任人承担土壤污染修复的连带责任。土壤污染修复责任的延伸主体与行为责任人和状态责任人有本质区别，其本质在于配合具体的责任人承担土壤污染修复责任，促进土壤环境的改善，这也是环境责任社会化承担的内在要求和发展趋势。