找准重点难点，推进“依法治土”

文 王夏晖 刘瑞平

随着生态文明体制改革逐步深入、污染防治攻坚战的全面展开，围绕让老百姓“吃得放心、住得安心”这一目标，土壤污染风险管控任务日益艰巨。《土壤污染防治法》的正式颁布，为系统构建我国土壤污染风险管控制度体系夯实了法律基石。

党中央、国务院高度重视土壤污染防治工作，习近平总书记多次就土壤污染防治工作作出重要批示，要求有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确提出，强化土壤污染管控和修复，加强耕地土壤环境分类管理，建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录，建立污染地块联动监管机制等要求。但我国土壤污染防治工作起步较晚，面临基础薄弱、技术短缺、资金不足、隐患较多等重点难点。随着生态文明体制改革逐步深入、污染防治攻坚战的全面展开，围绕让老百姓“吃得放心、住得安心”这一目标，土壤污染风险管控任务日益艰巨。2018年8月31日，《土壤污染防治法》经第十三届全国人大常委会第五次会议审议且全票通过。《土壤污染防治法》的正式颁布，填补了我国在土壤污染防治专门法律方面的空白，是我国土壤环境管理工作的重要“里程碑”，为系统构建我国土壤污染风险管控制度体系夯实了法律基石。

局部高风险污染区域、排放有毒有害物质的重点行业和危害严重的特征污染物，是我国土壤污染防控的重点

由于长期以来工矿业污染物的大量排放、生产设施运行环境监管不到位、“散乱污”企业关闭、农药化肥等农业投入品的过度使用、污水灌溉等原因，我国局部地区建设用地和农用地污染较重，特别是长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地，以及西南、中南地区部分土壤污染较重。随着工矿企业“退二进三”、城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造、长江经济带工业企业搬迁改造等逐步实施，新增大量高污染风险企业用地地块。同时，有色金属矿采选及冶炼、化工、焦化、电镀、制革等重点行业企业及其周边区域，面临着历史遗留污染和污染物排放新增污染不断增加的双重威胁。镉、汞、砷、铅、铬等重金属和多环芳烃、石油烃等有机污染物危害严重，需要重点防控和削减。如何有效地对这些重点区域、行业、污染物进行风险管控，消除污染隐患，保障人居环境安全和农产品质量安全，是当前我国土壤污染防治的重点。

国家顶层设计要求与相关方落实能力的差距，是我国土壤污染防治工作推进的难点

土壤污染防治制度框架基本建立，但工作推进的有效机制和有力抓手尚不足

《土壤污染防治行动计划》发布以来，我国土壤污染防治制度建设逐步推进，特别是《土壤污染防治法》的出台，以法律形式明确了我国土壤污染防治规划、普查、监测等基本制度，以及土壤有毒有害物质名录制度等预防和保护制度、农用地分类管理制度、建设用地风险管控和修复名录制度、土壤污染防治基金制度等。但目前我国土壤污染防治制度仍处于建设阶段，仅部分地区进行了先行探索，例如北京、上海、广州、南京、常州等地建立了污染地块准入管理制度，湖南、广西建立了土壤污染防治项目监管制度。从全国整体情况看，仍缺乏系统的先行实践经验，特别是在推进落实方面，缺乏有力抓手，这是需要着力解决的一个难点。

2018年3月24日，辽宁省义县头台镇三台子村农民巧用搂草机清理田间残膜保持田间与土壤清洁，消除环境污染。CNSphoto供图

土壤环境管理基础薄弱，难以对土壤污染风险管控提供全面支撑

随着生态文明体制改革逐步深入，土壤环境管理机构、人员队伍得到一定加强，土壤环境监测仪器设备、信息化平台建设等逐步完善，特别是启动土壤污染状况详查和监测网建设，增加了土壤环境管理的“硬实力”。但专业化水平、决策管理能力等“软实力”未得到明显提升，而“软实力”决定着土壤污染防治工作的深度和有效性。总体上看，我国土壤环境管理体系仍处于起步阶段，认识不到位、监管能力不足、缺乏监管手段问题仍较普遍。土壤污染状况详查计划在2020年底前完成，难以在短期内为土壤污染防治提供数据支撑；生态环境、农业农村、自然资源等部门部署应用了污染地块土壤环境管理信息系统，但不同部门间信息资源共享和协同配合仍缺乏有力运行保障。

土壤污染风险管控和修复实用技术短缺，严重制约土壤污染治理成效

受污染农用地安全利用或治理修复技术尚处于探索阶段，面临成本高、效果不稳定、周期长等问题，先期开展的大部分技术应用试点项目成本普遍在几万元每亩，治理后产出农产品依然存在较高的超标风险，难以大范围推广。农用地土壤污染治理项目全过程监管体系不健全，调查评估、治理方案编制、过程监管、验收等技术规范缺失。相对而言，污染地块治理修复技术较为成熟，国内外有较多成功案例，但是技术、装备自主研发水平较低。目前对土壤修复行业从业单位监管不足，从业门槛较低，业务水平参差不齐，导致调查不规范、轻调查重治理、随意修复等问题。

土壤污染治理面临资金执行困难与资金缺口大的双重矛盾

虽然我国早已明确“谁污染、谁治理”的环境治理基本原则，但是土壤污染是长期累积的结果，污染责任认定难度大，历史遗留问题突出，造成地方政府兜底现象严重，特别是受污染耕地治理方面，基本全部依靠财政支持，资金缺口较大、来源途径单一。根据《土壤污染防治专项资金管理办法》，专项资金支持土壤污染状况调查及相关监测评估、土壤污染风险管控、污染土壤修复与治理、关系我国生态安全格局的重大生态工程中的土壤生态修复与治理、土壤环境监管能力提升以及与土壤环境质量改善密切相关的其他内容。但支持范围为原则性规定，并无具体细化要求，例如，很多地方都不清楚项目前期调查、风险评估、方案编制、污染源清理等费用是否可纳入专项资金支持范围，为了降低追责风险，一般均采用“能不用就不用”的保守原则，导致资金执行困难。《土壤污染防治法》确定了“污染者付费”的原则，但污染责任认定相关细则尚未明确。

11月29日，“全国有机污染场地调查评估与修复技术培训研讨会”在天津召开。来自全国研究院所专家、环保管理系统及企业代表，聚焦有机污染场地修复与治理，共同研讨土壤、地下水修复及场地调查技术方法，助力《土壤法》实施。CNSphoto 供图

以土壤污染风险管控制度体系建设为主线，依法推进“净土保卫战”

第一，以预防和保护、风险管控和修复、污染责任认定等制度建设为突破口，全面强化制度约束。

按照《土壤污染防治法》要求，优先落实预防为主、保护优先的原则，完善土壤污染防治规划、普查和监测制度，市级以上地方人民政府要编制土壤污染防治规划，县级以上人民政府应当将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划。开展产出农产品超标区域、污水灌溉区、有毒有害物质生产储存地块、固体废物堆放填埋等重点区域土壤环境监测。制定土壤有毒有害物质名录和土壤污染重点监管单位名录，实行涉重金属企业全口径清单管理。实施农用地分类管理，建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录。配合《土壤污染防治法》实施，开展土壤污染防治法实施细则、土壤污染责任认定办法等研究制定。

第二，以管理能力提升为契机，发挥行政手段监管作用，促进土壤环境管理的科学化、精细化和信息化。围绕提高土壤环境管理“软实力”，建立从上到下、覆盖全部区县的培训制度，将土壤环境培训纳入各级党政领导干部培训。借鉴大气污染治理经验，发挥行政手段的监管作用，将土壤污染防治成效纳入各级领导干部综合考核。运用法律手段和经济手段，促进企业提升自身环境管理能力。推进土壤环境管理信息化建设，全面部署应用污染地块、农用地和工矿企业用地土壤环境管理信息系统。

第三，以土壤污染风险管控为核心，加强重点区域治理、重点行业防控、重点污染物减量。从标准、基础调查、技术方法、示范推广、责任落实和考核等方面，构建土壤环境风险系统。开展长江中下游、湘江流域、成都平原、珠江流域等重点区域土壤污染风险管控，通过水肥田间管理、替代种植、低积累作物品种筛选等安全利用措施，保障农产品质量安全；对京津冀、长三角、珠三角、东北老工业基地和矿产资源枯竭型城市等污染地块集中区域，采用清理污染源、污染阻隔、用地类型调整、治理修复等措施，严格管控污染地块环境风险。建立在产企业环境隐患排查和整治制度，通过提标升级改造、强制清洁生产审核等，落实镉、汞、砷、铅、铬等重金属减排，实行涉重金属企业全口径清单管理。

第四，以技术创新为推动力，实现水气土协同治理，规范土壤修复行业健康发展。加大土壤污染修复基础研究和技术研发，筛选适用的土壤改良剂、调理剂、钝化剂等，开展土壤修复技术集成创新，鼓励研发先进适用装备和高效低成本功能材料药剂，完善土壤污染防治先进技术名录。研究制定受污染耕地安全利用、污染地块风险管控与治理修复等技术文件。按计划推进200个土壤污染治理与修复试点，探索适宜的技术模式。研究制定土壤修复产业发展指导意见，规范从业单位监管，将从事土壤污染调查和风险评估、风险管控、治理修复、效果评估、后期管理等活动的单位和个人的执业情况，纳入信用系统。开展全要素污染物协同治理，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变，探索“水、气、土”协同防治方法和管理策略，实现区域生态环境质量整体改善。

第五，以建立稳定资金来源为保障，开展土壤污染防治基金运行模式探索，建立多元化资金筹措机制。《土壤污染防治法》明确规定，国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度，设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，为土壤污染防治科学技术研究、示范工程、土壤污染普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动提供资金保障。应研究制定土壤污染防治基金管理办法，明确基金筹措、使用和管理等要求。充分发挥市场机制作用和利用各类金融手段，结合财政、税收、价格等经济政策，创新土壤污染资金筹措机制，将土壤污染治理与特色小镇、乡村旅游、土地开发、景观设计等充分结合，实现资金来源多元化。