《土壤污染防治法》亮点分析

文 于文轩 王若谷

《土壤污染防治法》以风险管控为主线，遵循科学规律，通过健全保障措施和完善支撑体系，同时强化信用管理，提高违法成本，使土壤污染防治工作有了强有力的法制保障。

2018年8月31日，《土壤污染防治法》经十三届全国人大常委会第五次会议全票通过并颁布。这部备受期待的法律中的许多亮点体现了在新时代推进生态文明建设背景下我国环境法的最新发展成果，值得关注。

重视风险管控，遵循科学规律

《土壤污染防治法》将“风险管控”确立为基本原则的内容之一，明确了土壤污染风险管控的强制性标准，并专列“风险与管控”一章从土壤污染风险管控修复的一般规定、农用地和建设用地的分类管理制度等方面作出规定，体现了风险管理的立法与治理思路。针对不同的土壤类型，《土壤污染防治法》将农用地根据优先保护类、安全利用类和严格管控类的标准，规定因地制宜的风险管控措施。

该法确立的规划制度，是预防性风险管控的重要手段。该法规定，将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划和环境保护规划，并且根据环境保护规划要求、土地用途、土壤污染状况普查和监测结果等，编制土壤污染防治规划。环境保护规划是土壤污染防治工作的基础，其内容主要包括土壤污染防治的任务、目标和保障措施等，形成土壤风险管控和修复治理工作的总体安排和实施方案。

国家土壤污染风险管控标准体现了立法对科学规律的尊重。土壤污染风险管控标准主要分为土壤环境质量农用地和建设用地风险管控标准，是各级人民政府负责人绩效考评的直接衡量标准。省级人民政府对于国家未作规定的土壤污染风险管控标准，可以制定地方土壤污染风险管控标准；对于国家已作规定的土壤污染风险管控标准，可以制定严于国家土壤污染风险管控标准的地方土壤污染风险管控标准。法律要求采用专家论证和公众参与相结合的科学制定模式，并进行定期评估和及时修订，以适应不同时期土壤适宜环境及国家和地方性政策的变动。

加强保障监督，完善支撑体系

《土壤污染防治法》形成了一系列规范土壤污染防治和修复工作的法律制度，为不同的责任主体在各自的职权范围内开展相关工作提供了有力的支撑。普查制度和监测制度形成的客观调查统计数据，是开展风险防控和修复治理工作的基础性前提；基金制度为土壤污染治理工作提供有力的资金保障和经济支持；关于管理责任的规定明确了相关部门的具体职责内容。

普查制度

全面、详实的土壤污染调查，不仅是土壤污染防治工作的重要基础与基本前提，也是土壤污染防治法律实施过程中客观、科学、合理的依据。《土壤污染防治法》规定，在国家层面，生态环境部每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查；在地方和行业层面，设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门和国务院有关部门与其相配合组织开展土壤污染状况详查，以补充普查时间跨度过长，信息更新不及时的不足。土壤污染状况普查和详查作为我国生态环境部门一项常规性的工作，有助于及时掌握土壤环境变化状况的动态过程。

监测制度

根据《土壤污染防治法》，国家实行土壤环境监测制度。国务院生态环境主管部门制定土壤环境监测规范，组织农业农村、自然资源、住房城乡建设、水利、卫生健康、林业草原等方面主管部门建设监测网络，规划统一的国家土壤环境监测站（点）的设置。土壤污染重点监管单位负责制定和实施监测方案，将相关的监测数据报生态环境主管部门，并对监测数据的真实性和准确性负责。地方人民政府加强对有关地块的重点监测，并定期对土壤污染重点监管单位周边土壤进行监测。在农用地方面，对农田灌溉水进行监测和监督检查，使其符合相应的水质标准，防止土壤、地下水和农产品污染；对安全利用类和严格管控类农用地地块定期开展土壤与农产品协同监测与评价。在建设用地方面，土壤监测结果不仅作为后续进行土壤污染调查的依据，也连同地下水和附近土壤污染状况一并进行监测，从而实现多维度的土壤监测，提高检测数据的科学性与实用性。

基金制度

土壤污染防治基金制度分为中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，其主要用途是农用地土壤污染防治工作和土壤污染责任人或土地使用权人无法认定时的土壤污染风险管控和修复事项。为了更有效地将资金用于解决历史遗留的土壤污染问题，《土壤污染防治法》规定对该法实施之前产生的土壤污染责任人无法认定的污染地块，土壤使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的也可申请使用该基金。该法不仅规定投入必要的资金用于土壤污染风险防控与修复治理工作，而且通过鼓励、引导和监督等手段，规范其资金使用安排。该法还规定，国家加大对土壤污染防治的资金投入，加强绩效管理和审计监督确保资金使用效益，并通过鼓励金融机构加大对土壤风险管控和修复项目的信贷投放力度、提倡为土壤污染防治工作捐赠财产等手段，采取一系列有利于土壤污染防治的税收、财政、金融、价格等经济政策和措施，为土壤污染防治提供有力的支持。

管理责任

基于污染担责原则，《土壤污染防治法》规定了不同的责任主体在土壤污染防治工作方面的责任范围。首先，各级人民政府和生态环境主管部门实施统一的监督管理工作，承担主要的分类土壤污染状况调查、土壤利用规划、土壤环境安全评价、土壤污染防治宣传教育、农业投入品标准制定等职责。其次，自然资源、农业农村、林业草原、住房城乡建设等主管部门依据其各自的职责范围，开展监督管理土壤污染防治的工作。例如，土壤污染的农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社及其他农业生产经营主体，应当协助实施土壤污染的风险管控和修复工作；地方人民政府农业农村、林业草原主管部门负有对农民、农民专业合作社等进行技术指导和培训的责任和义务。

强化信用管理，提高违法成本

我国目前针对从事土壤污染风险评估和修复的单位和从业人员的资格和业务能力管理的法律制度并不完备。为了解决这一问题，《土壤污染防治法》规定，将从事土壤污染状况调查、风险评估、风险管控与修复及其效果评估、后期管理等工作的单位和个人的执业情况建立信用记录，统一纳入信用系统。相关违法信息也被记入诚信档案，并纳入国家企业信用信息公示系统和全国信用信息共享平台。这样的制度设计有利于实现社会、公众对土壤污染防治工作相关企业、从业人员进行土壤污染防治工作“事前—事中—事后”的全过程监督，有助于遏制土壤风险评估和土壤污染修复行业不规范行为，推进土壤污染防治修复企业和从业人员工作流程透明化，促进行业有序发展。

《土壤污染防治法》规定，对于出具虚假的风险评估报告、风险管控效果评估报告、调查报告和修复效果评估报告的单位和个人，违法情节严重的，将被终生禁止从事此类业务。其中，单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员违法情节严重的，十年内禁止从事此类业务；如构成犯罪，将终身禁止从业资格。该法将违法成本提高至十年乃至终身从业资格的禁止，有助于促使单位及其负责人严格遵守出具报告公正和真实性的规范。另外，委托人与单位恶意串通，单位出具虚假报告造成他人人身损害或财产损失的，委托人与单位共同承担连带责任。共同承担连带责任的责任范围的扩大，有利于督促评估单位不受不正当利益驱使扰乱行业标准的可信度和稳定性。

《土壤污染防治法》也加重了违法者责任处罚的力度，增加了土壤污染责任人和土地使用权人的违法成本，在第八十六条规定了“违反本法规定，造成严重后果的，处二十万元以上二百万元以下的罚款”的违法后果。最高的罚款数额高达二百万元，对于一般的小型生产企业而言可以起到更强的惩戒和警示作用。通过对污染者追责和严格提高从业企业与人员的职业违法责任标准，确保法律的威慑力，有助于整顿行业秩序。

千呼万唤始出来的《土壤污染防治法》以风险管控为主线，遵循科学规律，通过健全保障措施和完善支撑体系，同时强化信用管理，提高违法成本，使土壤污染防治工作有了强有力的法制保障。同时，在推进社会主义生态文明建设的背景下，《土壤污染防治法》体现的环境管理思想和确立的法律制度，也为其他领域生态环境立法的健全和完善提供了重要的借鉴意义。