重点河湖生态流量管控下的美丽幸福太湖流域片建设

吴浩云，唐 力，秦 忠，甘升伟

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

河湖生态流量是维持河湖健康的基础,确定和保障河湖生态流量，是水资源开发利用、节约、保护、配置、调度管理的重要基础性工作，对于社会主义生态文明建设具有重大意义。2019年9月18日习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调要“让黄河成为造福人民的幸福河”，其中，加强河湖生态流量管控、确保河湖不断流是“幸福河湖”的重要内涵之一。水利部部长鄂竟平在江河流域水资源管理现场会上指出要准确把握习近平总书记“重在保护，要在治理”的战略要求，突出抓好河湖生态流量确定工作。近年，一些地区生态流量被严重挤占问题十分突出，一些流域小水电等项目过度开发和工程调度运行方式不合理致使不少河流出现不同程度萎缩、断流，河湖生态受到严重损害，加快确定科学合理的河湖生态流量，实施严格的生态流量管控是当前十分必要并且紧迫的工作任务。

2019年3月，水利部启动了重点河湖生态流量研究及保障工作，太湖流域片太湖、新安江、黄浦江、晋江等一湖三江5个控制断面列入水利部首批21条重点河湖名录，由太湖局组织编制保障实施方案。按照水利部“抓住问题关键，弄清楚水生态对河湖流量的需求，寻找具有可操作性的解决方案”等工作要求，太湖局集中科研、监测等技术力量开展深入研究，并赴流域片典型河湖进行系统调研，实地查勘黄浦江、新安江、晋江、飞云江沿岸湿地、水产种质资源保护区、饮用水水源区等生态敏感区，调研新安江水电站等典型水库最小生态下泄流量落实及调度运用情况和淞浦大桥重要控制断面生态流量监测情况，赴南京水利科学研究院、中国水产科学研究院淡水渔业研究中心收集国内外生态流量（水量）科学研究和实践应用领域最新成果，与江苏、浙江、安徽、福建水行政主管部门以及苏州、杭州、嘉兴、湖州、黄山、泉州、建德、淳安、歙县等地人民政府和相关部门沟通交流，详细了解了流域片典型地区生态流域保障工作现状、突出问题和迫切需求，提出了下一阶段做好生态流量保障工作的思路和建议，为南方丰水地区实施生态流量管控提供参考和借鉴，为建设美丽幸福太湖提供支撑和保障。

一、太湖流域片生态流量管控工作面临的主要问题

太湖流域片生态流量管控与调度工作起步较早，《太湖流域管理条例》明确太湖流域水资源配置与调度，应当首先满足居民生活用水，兼顾生产、生态用水以及航运等需要，维持太湖合理水位，促进水体循环，提高太湖流域水环境容量。在《太湖流域综合规划》《太湖流域水量分配方案》《新安江流域水量分配方案》中明确了太湖、黄浦江、新安江等控制断面生态流量（水量）要求，近年太湖局和有关地方开展了引江济太水资源调度、新安江压咸调度等生态流量管控实践，取得了良好成效。但在重点河湖生态流量保障方案编制和调研过程中，发现流域片生态流量管控工作依然滞后，尚有不少问题需要破解。

1.生态保护对象及其用水需求不明确

制定生态流量保障方案首先要确定河湖水生态敏感区及重要水生生物保护对象分布情况和保护需求，一般包括重要水生生物栖息地、重要湿地、珍稀保护鸟类栖息地、河谷林草、湖泊、河口等，而此项工作恰恰是水利及相关行业的短板。为识别鱼类及其对水位、流量的需求，收集了渔业部门关于太湖、新安江、钱塘江、闽江、晋江、交溪等79种鱼类产卵期、洄游期对于流速、水温、水位的需求，大多为定性需求（浅水、1～2m、浅滩，急流、静水等）。现有技术资料和研究成果总体难以支撑我们对重要河湖生态保护对象的识别及其用水需求的量化测算。

2.确定生态流量目标的方法适用性针对性不强

目前全球范围内研究提出的生态流量计算方法有200多种，大致可分为水文学方法、水力学方法、水文—生物分析法、生境模拟法以及综合评价法等5大类。国内关于生态流量的概念就有20余种，在概念内涵和表征指标方面没有形成统一认识，行业技术标准也不一致，即便是水利行业标准，推荐的生态流量计算方法繁多，各种方法的计算结果不一。例如为合理确定新安江省界街口断面生态流量，我们采用了Q90法、Tennant法、湿周法、近10年最枯月平均流量法相互论证分析，计算结果有较大差距，难以取舍合理的结果。每种生态流量计算方法都有其一定的应用背景，没有一种方法可以解决复杂的生态需水问题，生态流量目标的确定方法普遍不明确。

3.生态流量保障工程及调度措施偏弱

一方面生态流量（水量）保障工程措施普遍偏少，如新安江上游支流缺乏控制性工程，流域片不少河流特别是东南诸河区存在水电过度开发和“跑马圈水”现象，中小河流上建有大量中小水电站，这些水电站建设年代早，往往没有下泄生态流量（水量）泄流设施，枯水期难以下泄足够的生态流量（水量），特别是引水式水电站往往导致拦河坝与发电站之间的减水河段经常脱流。另一方面，调度方案普遍侧重于防洪供水调度，对于水生生物生长敏感时段的需水总体考虑不足，例如晋江主要考虑下游供水安全保障调度需求，新安江水库调度主要考虑防洪、发电、供水、压咸（敏感期目标生态流量（水量））需求，并未专门考虑坝址断面生态基流需求的调度措施。绝大部分水行政主管部门尚未将河湖生态需水要求纳入水资源统一调度和应急调度预案中。

4.生态流量监测预警手段有待提高

目前水文监测工作主要服务于防洪以及资源量评价，大断面小流量测不到、测不准问题尚未解决；部分监测断面例如晋江石砻、新安江街口等受下游回水顶托出现滞留和往复流时，尚无替代监测断面；水生态监测目前仅限于科研院所小范围的试验研究，重要河湖控制断面有哪些保护生物，生物对水量、水质的需求以及水量水质变化对生物的影响等方面监测工作基本处于空白。由于测不到、测不准、没有测，导致生态流量预警指标、预警时段、预警级别无法合理设置，进而影响预警对策和管控措施的制订与执行。

5.生态流量保障及监管职责不清

现行法律法规规章明确了生态环境用水的法律地位，但大多数都属于原则性规定，对生态流量确定、保障、监督等相关责任主体以及程序等均未作出安排，操作性不强；有关河湖生态流量管理制度和措施相对分散，缺少专门性的法规或政策性文件，未在制度层面形成完善的生态水量法规政策体系。同时有些地方认为丰水地区不缺水，河道也没有断流，对生态水量管控工作的重要性、必要性认识还不到位。

二、太湖流域片重要河湖生态流量管控典型做法与启示

目前，流域片各地积极探索开展生态流量保障工作，如太湖流域开展了引江济太水资源调度，合理调控出入太湖水量、水质，浙江省会同华东电网开展钱塘江河口压咸补淡调度，飞云江、晋江流域开展生态流量调度试验，浙江省、福建省开展绿色小水电生态流量泄放改造，取得了很多成效和经验。通过系统深入调研流域片重要河湖生态流量管控典型做法，得到以下工作启示。

1.确定保护对象是前提

开展生态流量保障工作的首要任务是确定生态保护对象。确保河道不断流、湖泊不见底是生态流量保障的最基本和最底线要求。要从维系河湖生态功能定位和生物多样性要求出发，合理确定生态保护对象。例如，新安江歙县段为国家级水产种质资源保护区，重点保护尖头鱥、光唇鱼、宽鳍鱲等鱼类；太湖周边现有重要湿地14处，需重点维持和构建湿地生境多样性；太湖湖区现有种质资源保护区3处，重点保护梅鲚、河蚬、银鱼、中华绒螯蟹等水生动物。此外，确定生态流量还应考虑人类从河流、湖泊、湿地等获取社会、经济和文化利益的要求。例如，新安江干流建德段为维持“白沙奇雾”的独特自然环境景观，需新安江水库常年有17℃水量持续下泄；新安江水库在每年的大中潮期，需根据兰江来水情况，加大下泄流量顶潮拒咸。因此，需要根据河湖自身特点，科学确定生态流量保障对象和优先级次序。

2.选择科学方法是基础

确定河湖生态保护对象后，要选择科学的方法研究明确生态流量保障目标，建立起保护对象与生态流量之间的物理学关系。生态流量不是一个单一的固定不变的值，而是伴随着动植物不同的生长阶段而变动，是一个变化的过程。例如，太湖在冬春季适当降低水位有利于沉水植物萌发、生长；太湖在每年3—4月份水位出现明显变幅有利于刺激鱼类产卵；部分鱼类如鲫鱼、鲤鱼产黏性卵附着于沉水植物，因此增加沉水植被有利于鱼类产卵；青鱼、草鱼、鲢和鳙等江河产卵鱼类，繁殖时需要激流刺激，产出的鱼卵为漂浮性，需要在江河中漂流一段时间方可成功孵化。二级保护动物白海豚一般4—6月会洄游到河口地带水质较好的淡水区域进行繁殖。要基于“一河一策”的原则，选择合适的方法建立生态保护目标与水量、水位、水质、流速等要素的关系，确定不同时期的生态流量管控指标。

3.强化调度管控是手段

保障河湖生态流量，需要通过河道内水利工程调度以及河道外用水管控来实现。水利工程调度是直接手段。例如，通过调度沿江口门、环太湖口门、沿杭州湾口门，可以有效控制太湖生态水位；黄浦江汇集上游三支来水，仅通过加大太浦闸下泄水量并无法对淞浦大桥净泄量产生明显作用，需要通过沿江口门的联合调度才能保障最小月净泄量；强化节约用水和取用水管理，退还过度开发挤占的生态用水是保障生态流量的有效手段，特别是在枯水季节，应该在首先满足生活用水前提下，压减生产用水特别是高耗水企业、农业用水，兼顾生态用水需要。目前，部分省市已提出将河湖生态流量纳入水资源统一配置，统筹防洪、供水、生态、航运、发电等功能，合理配置生活、生态和生产用水的要求，同时对于达到或超过用水总量控制指标的地区，将实施取水许可限批。

4.做好监测预警是关键

生态流量监测预警是实施管控措施的依据。对于确定的河湖控制断面，要建立起完备的监测预警体系，加强对生态要素的监测，确保监测内容全面、数据准确、频次合理。例如，新安江街口断面存在大断面小流量测不准、易受下游水库洄水顶托等问题，需要进一步改进测流方法，在上游设置一些辅助断面。要合理确定预警阈值和评价时长、及时预警，科学响应。江苏省建议在太湖生态水位三级预警基础上，增加一级预警水位，以便更早对太湖水位进行干预；对新安江街口断面因上游开发利用率低，控制性工程缺乏，可采用旬均流量进行预警；黄浦江为感潮河流，应该根据潮汐变化周期，合理确定预警时长。生态流量保障工作国内起步相对较晚，需要在实践探索中逐渐完善，这是一个漫长的过程，需要建立长效监测机制，通过不断积累监测评价数据，持续指导完善生态流量目标确定和保障工作。

5.落实责任分工是根本

实施生态流量管控，落实保障方案是根本，关键在于明确责任主体。生态流量管控涉及面广，既包括水利行业管理职能又包括水利社会管理职能，相关的部门和利益主体很多。以新安江为例，水利部门负责水利工程的调度和河道外用水的管控，农业部门负责鱼类种质资源的保护，电网负责新安江水电站的调度，旅游部门负责新安江干流湖边枢纽等工程的调度以及风景区的保护。因此，要坚持把地方政府作为生态流量保障主体，明确各部门、各利益相关方管控职责，各司其职，分工协作，形成管理合力。在水利系统内部也应进一步明确不同层级管理部门的职责分工。例如，由流域管理机构负责制定重点河湖生态流量保障实施方案，确定重要控制性工程调度方案，开展监测、预警、评估等工作，地方水行政主管部门分级负责建立健全区域管控体系，细化调度方案，核定已建工程生态流量泄放要求，水库、水电站、闸坝、引调水等工程管理单位按要求实施水量下泄，共享相关数据。

三、今后实践的工作思路和建议

美丽幸福是人们在日常生活中追求的至高至善境界，其实现需要拥有生态良知的生态公民。人类作为生命共同体当中能动的和有理性的存在者，在对自然资源进行开发利用的同时，应当且必须主动承担起保护自然生态系统的责任，维护山水林田湖草生命共同体中其他生命生存和发展的权益，以及自然生态系统整体的可持续发展。美丽幸福河湖愿景就是要把人类实践领域延伸至人与自然生态系统整体的关系范畴，将一切生命与非生命存在作为道德关怀的对象，维系人与自然的和谐共生。保障河湖生态流量是水利部门践行习近平生态文明思想，推动形成绿色发展方式的必然选择；是坚持以人民为中心，满足人民群众日益增长的美好生活需要的具体体现；是落实新时期水利改革发展总基调，全面强化水资源监管的重要抓手，是在继承现代文明优秀成果的前提下，扭转人类对自然的破坏行为，对社会生活进行调整，创建遵循自然的生产生活方式，实现人与自然、人与社会、人与自身和谐，构建幸福生活的重要内涵之一

生态流量管控工作是一个复杂的系统工程，跨专业、跨行业、跨地区，需要统筹生态监测、基础研究、工程调度、社会管理、技术经济、社会影响甚至政治影响等方方面面，具有长期性，发达国家几十年走完的管控历程及经验教训值得借鉴，需要针对不同的河湖因河施策，边监测、边研究、边管控、边完善，不断优化调整，最终实现人与生态、资源、环境和谐共生的目标。聚焦热点，破解生态水量管控难题，形成下阶段太湖流域片生态流量管控工作思路。

要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，以维系河湖生态系统稳定健康为目标，科学确定生态流量保障对象，健全生态流量保障机制，强化生态流量整体管控，完善河湖监测预警体系，加快形成目标明确、管控有力、责任落实的河湖生态流量保障体系。

①制定河湖生态流量保障目标。以流域为单元，系统梳理河流生态功能以及与水有关的生态敏感区，明晰河湖生态保护对象及其用水需求，科学确定河湖生态流量管控断面，合理确定河湖生态流量保障目标。

②明确河湖生态流量管控措施。实施流域和区域用水总量控制，核定涉水工程生态流量泄放目标，加强河道内涉水工程生态流量监管，统筹河道外 “三生”用水需求，强化流域水量统一调度。

③构建河湖生态流量监测与预警体系。制定跨行政区断面和生态流量重要控制断面监测站网规划，限期完成监测设施建设任务，制定河湖生态流量预警等级，明确不同预警等级下的取用水限制和应急水量调度措施。

④建立健全生态流量保障措施。加强组织领导，公布责任人名单，建立河湖生态流量保障信息共享、工作督察等制度，强化监督考核，将河湖生态流量保障工作纳入各级河长制湖长制及最严格水资源管理制度考核评价体系，作为地方各级党政领导干部综合考核评价的重要依据。

⑤做好重点工程生态流量保障试点工作。系统总结引江济太水资源调度、新安江水库调度、晋江供水调度工作，将生态流量保障目标纳入流域水资源调度方案，实施生态流量保障调度；落实长三角一体化发展国家战略，积极探索开展长三角一体化核心示范区生态流量保障试点。