对重大项目建设中房屋征收问题的思考——以东海县连徐高铁房屋征收为例

邱宗江 冯同旺

(中共东海县委党校，江苏 东海 222300)

在中国的现代化和城市化进程中，无论是乡村的变迁还是城市的发展升级，都涉及一个核心问题，那就是土地、房屋的征收与补偿。由于政治权利、公共利益、商业利益、个人利益等相关利益，引发出了许多在房屋征收问题上的矛盾与纠纷。本文在深入调查研究的基础上结合东海县徐连高铁房屋征收的成功案件，从我国现行的房屋征收的现状中指出房屋征收过程中所存在的不足，提出一些相关完善房屋征收工作的建议与对策，让我国重大项目的开展建立在合理合法过程中，从而更好地促进社会主义法治社会的建设，更好地建设“强富美高”新江苏，达到“城市让生活更美好”预期目标！

一、目前重大项目建设中房屋征收存在的问题

由于受诸多因素的影响，使得房屋征收工作推进困难重重，如果这些问题得不到重视并未妥善处理，必将影响重大工程的进程。本文通过认真调研并仔细梳理，分析其存在的问题主要体现在以下几个方面：

一是房屋征收程序及管理不规范。在现实生活中，房屋的拆迁从建设项目规划、建设用地使用权的批准、再到拆迁许可证的发放，被拆迁人对相关信息并不知情。直到拆迁公告向被拆迁人公示，被拆迁人才知道自己房屋在拆迁之列，所有的这些工作，都没有公开透明的进行，都将重要的利害关系人——被拆迁人排除在外，这是严重的程序瑕疵——缺少公众参与且违法颁发拆迁许可证、拆迁过程中暗箱操作、随意征收土地、不积极进行听证程序、纠纷裁决不公等行为司空见惯。

二是历史遗留问题难以破解。东海县在连徐高铁房屋征收时，由于历史原因，城南片区持有合法手续的建房户仅占20%，在绝大多数群众补偿无据的情况下，征迁出现了无法推进的尴尬局面。因此，东海县提出补缴相关规费的设想，组织政策法规组、铁路办、国土、规划、城管、房管、法务等部门与牛山街道连续进行五轮会商，创造性提出规费收缴标准和程序，攻破了这一看似解不开的难题，迎来了住户自愿缴费、主动搬家的喜人场面。类似其例，东海县先后制定、修改相关政策、规定100多条，攻克了未登记房屋确权认定、涉法房屋征收、企业确权等重大难题，为征迁工作顺利推进铺平了道路。牛山街道采取工作组包村、社村干部包组、党员包户、退休干部包邻的“四包法”解决各类矛盾纠纷，就连历史积怨多年，法院几次判决执行不下去的问题也得到了有效化解。

三是群众对立情绪强烈。由于受利益驱使，群众经常对调查、评估、签约等重要工作不予积极配合，或拒绝或采取拖延战术，甚至故意安排老人留守抵抗、以各种方式的人身安全相威胁。东海县在开展连徐高铁房屋征收时，先后召开安置房成本测算专题会和规划建设现场会，完成总建筑面积31万平方米的安置房方案设计及成本测算。为配合征迁工作，让被征迁群众看到直观的安置房的效果，在一个月左右的时间内，会同设计院进行图纸制作，最终确定了安置房的最终户型样式、户型面积及户型比例。并在此基础上与牛山街道进行多轮沟通，汇总群众意愿，集思广益，在对用地现状等要素进行详细研究的基础上，借鉴其它地区安置房建设的成功经验，充分发挥该地块周边小学、医院和市场等公共配套服务设施规划配套比较完善的优势，在满足安置居民需求的基础上，达到高层次小区建设标准。

二、目前重大项目建设中房屋征收存在问题的原因

近年来，随着城市建设及郊区城市化建设快速发展，征地拆迁项目不断增多，其规模不断扩大，越来越多的土地被征用、房屋被拆迁，随之而来的征地拆迁纠纷也不断增多，究其原因，主要有以下几点：

一是政府不能依法行政。对于开发商在市场机制下过度追求效率和利润而牺牲整体效益及可持续发展能力的现象，政府大多没有进行有效监管和限制，严重影响了城市未来发展的能力。政府职能越位“不仅体现在滥用”拆迁许可权上，更体现在肆意干预拆迁补偿安置上。这些做法极易造成民事主体双方平等地位的“失衡”，使得民事协商方式被行政手段所代替，导致被拆迁人的人权和财产权在开发商的“私益”面前不名一文，有失公平、公正。在征地拆迁中，有些政府部门对拆迁中土地补偿金、安置补助费的发放监督不够完善，加之补偿金一般先拔到村委会，由村委会发放到拆迁户手中，不是由项目部直接发给拆迁户。一些村干部往往以种种理由拖延不发给被拆迁户，甚至存在将拆迁户补偿款抵扣上访费或拆迁户拖欠其它费用的现象，造成拆迁户不满，必然妨碍征地拆迁工作的进行。

二是缺乏强有力的监督机制。政府在拆迁工作中担负着制度设计，行政管理、监管、仲裁多重角色，既当“运动员”又当“裁判员”，缺乏有效的监督。对没有房屋拆迁许可证拆迁、超拆迁范围拆迁、超拆迁期限拆迁、自行评估、克扣补偿款和安置面积、拖延补偿款、超期限安置等违法行为没有及时的监督，损害了被拆迁人合法权益。另外，相关业务主管部门与监督检查部门制度没有很好地落实相关制度，对有关征地拆迁补偿金和具体使用环节监管不到位，征地补偿资金应拨数、实际拨款使用的情况不清楚，对已经拨款到位的补偿金使用情况没有进行动态的跟踪审计和检查。

三是群众的法律意识淡薄，救济机制不完善。在房屋拆迁过程中，存在着拖欠、挪用、滞留安置资金以及安置滞后现象，尤其是安置房源紧缺，擅自抬高回迁房价，致使房屋拆迁后，被拆迁人和房屋承租人的居住安置面临较严重的困境。低收入、低补偿的被拆迁人在拿到数目有限的拆迁补偿费后，只能选择迁移到地价相对便宜的城市边缘居住。被拆迁人居住地的“城市边缘化”，使被拆迁人生存成本大增，谋生手段又需要从头再来，交通、购物、子女入学都成为棘手的问题，在一定程度上导致了被拆迁人生活水平的下降。

三、破解重大项目建设中房屋征收问题的对策建议

怎样才能抓住要害将面临的问题和挑战解决？为此，本文结合东海县连徐高铁成功完成房屋征收的案例提出如下对策建议，希望能起到一定的借鉴和引导作用。

(一)调动精兵强将，指挥系统步步为营给力推进

一是以“打大仗”的思维调兵遣将。县委县政府以集中兵力打赢“攻坚战”思维成立高铁总指挥部，下设11个指挥部、工作组，由29位县领导亲自挂帅。从县乡两级抽调工作人员563名，其中党政领导干部232名，选派36名优秀干部到征迁一线挂职，确保了高铁征迁工作组织强有力、人员最精悍，为“打得赢”提供第一要素。

二是有的放矢进入工作流程。县总指挥部制定了《徐连客专征迁工作重要节点控制图》，明确完成任务的项目、要求、效果、时间，挂图作战，为有的放矢开展工作提供有效遵循。各责任主体按图索骥，针对红线和环评线、住宅和企业、国有土地和集体土地的不同情况，分门别类、分别要求、分步实施、整体推进。对工作相对容易的单一农村住宅，加快速度，提前完成；对情况复杂的城中村和城区住宅，先易后难，逐次推进；对企业事业单位和环评线内住宅等暂不具备条件的，积极做好前期各项准备工作，确保一旦条件具备，即集中推进，快速完成。

三是立下“军令状”落实重点工作。征迁一线实行军事化管理，细化目标责任，按照时间节点倒排工期，工作具体到天、责任明确到人。指挥长、片长、组长、工作人员层层签订目标责任状，形成联动链条，主动、定点、定地、定户、定时包干抓落实。做到“千斤担子大家挑，人人头上有指标”。同时，调整完善激励机制，同步进行工作考核，对重点项目、主要节点进行跟进考核、点评，完成的挂红旗表扬，推进缓慢的挂黄旗警告。让能干者赛着干，形成了比学赶超的生动局面。

(二)运作灵活高效，各工作组善于开创性地工作

一是情况摸透，宣传开路。在县下达高铁征迁任务后，各分指挥部立即组织三轮入户调查，后又会同测绘公司开展多轮详查，做细做深做实前期调查工作，为征收补偿方案的出台和下一步工作推进打下坚实基础。在入户开展工作中，注重宣传引导，耐心做思想工作，确保群众明政策、知利弊、会算账，彻底消除顾虑，积极配合征迁。

二是灵活机动，高效推进。在高铁红线尚未正式确定、企事业单位还不具备征收条件情况下，不等不靠、主动作为，及早完成各家调查测绘、PPT制作等准备工作，并积极协商晶都房地产、辉腾石英两家企业先行征收拆除，为其他企事业单位征拆探索路子、放出样子。在推进和堂村、东蔡村住宅征收工作中，抓住时机、因势利导，实现两个村全部229户在补偿协议签订前就主动搬家腾空。如此先搬家后签约的创举，开创了全市征迁工作之“先河”。

三是创新举措，解决矛盾。征迁中遇到了征收住宅权属不清、宅基地确权认定难问题。城区居民证件齐全的只占总数不到20%、三证全无的占总数一半以上。绝大多数居民不愿配合调查评估问题严重阻碍了征迁进程。正视现状，总指挥部及时请教法律顾问，组织政策法规组、铁路办、国土、规划、城管、房管、法务等部门与牛山街道连续进行五轮会商，在依法合规的前提下，打破常规，共同担当，创造性提出规费收缴标准和程序，攻破了这一看似解不开的难题，为顺利推进征迁工作扫清了障碍。牛山街道采取工作组包村、社村干部包组、党员包户、退休干部包邻的“四包法”解决各类矛盾纠纷，就连历史积怨多年，法院几次判决执行不下去的问题也得到了有效化解。总指挥部层面先后召开会议196次，解决各类问题1260余件。

(三)服务真诚用心，党员干部不忘初心奉献在岗

一是不负重托，敢于担当。沿乡镇党委政府充分认识高铁项目的重大意义，坚持把征迁工作责任牢牢扛在肩上、目标任务紧紧抓在手上。上至书记敢担当拍板，为担当者担当、为干事者撑腰，下至一线征迁人员敢担当落实，不怕埋怨、不怕麻烦、独当一面。白塔埠镇、驼峰乡、开发区、石湖乡、曲阳乡六个乡镇八仙过海、各显其能。白塔埠镇率先启动，在不到一周时间，完成本镇全部12户红线内住宅签约和拆除任务，打响了全线征迁大战的“第一枪”。

二是不怕疲劳，连续作战。为了抢时间、保进度，各工作组采取并行推进、交叉作业模式，不惧严寒，彻夜工作，连节假日都不休息，大年初二即开始上班，所有参与征收的工作人员吃住在一线，坚守在一线，挨家挨户讲政策、做工作。在征迁高潮时，和堂工作组30多名党员置自身感冒、高烧、家人生病于不顾，坚守岗位不动摇，在签约任务结束时12人因病躺下同时输液。

三是会商会办，解决矛盾。各工作组采取“就近、从快、会商、引导法律诉讼”等措施先后攻克各种矛盾积怨纠纷730多件。一线片区、工作组与拆迁总指成员单位建立联动、跟进服务关系，在拆迁户拿到《房屋腾空验收单》后，资金保障组立即将补偿资金拨付到账；土地、规划、水务、硬电、软电部门现场办公，确保农户的房产、规划等证件丢失及时补办，自来水管道、电线、电缆及时接通新居。形成了目标同向、号令同调、运行同步的“锣鼓百家和谐敲”工作方阵。

四、结语

连徐高铁对连云港的发展将产生重大影响，对东海县的崛起发展更是具有交通路网如虎添翼、跨省同城瞬间到达、区位优势驱动放大等重大意义。连徐高铁房屋征收任务的圆满完成并成为全市样板工程。愿连徐高铁成功的房屋征收案例能让其他地方在推进重大项目建设时起到积极的借鉴和引导作用，让我国重大项目的开展建立在合理合法过程中，从而更好地促进社会主义法治社会的建设，更好地建设“强富美高”新江苏，确保如期全面建成小康社会，早日实现中华民族伟大复兴的中国梦！