G206的PPP实践

国道206线半程至神山段改建工程是山东省临沂市重点建设项目，该项目采用政府和社会资本合作（PPP模式）运作。PPP模式项目的实施主要包括项目发起、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等过程。由于PPP模式实践时间相对较短，还没有成熟的经验可借鉴，且PPP项目周期较长、步骤相对繁琐，实施过程中还存在一些共性的问题。笔者结合国道206线临沂市半程至神山段改建工程PPP项目实施的经验总结，对PPP项目执行中存在问题及应对措施进行阐述。

国道206线临沂市半程至神山段项目全长55.721公里，全线采用一级公路标准建设，设计行车时速80公里，双向六车道，路基宽33米，路面宽31.5米。全线共设大桥2座、中桥3座、部分互通式立体交叉3处、分离式立交3处。通过公开招标，该项目可用性服务费累计额22.5亿元（其中项目全部建设成本17.5亿元），运维绩效服务费累计额6585.8万元，共计23.18亿元。工程于2018年12月28日建成通车。

政策不适用问题

国家发改委和财政部都出台了一系列的PPP管理办法和指导意见，由于行业属性之间存在较大的差异，这些办法和意见相对于公路项目来说，可操作性不强。因此，公路行业急需出台具有针对性的、规范统一的、可操作性强的管理办法和指南，并明确适合公路行业标准的项目合同及运营维护费用等。

“PPP＋EPC”模式的适应问题

国道206线半程至神山段改建工程招标采购工作，实际是在山东省交通运输厅批复初步设计文件之后开始的，在施工图批复前完成了PPP社会资本方采购，该采购是社会资本方和施工方一体化采购，即“PPP+EPC”模式。该模式是指EPC总承包商通过PPP投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程。并且，投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。

“PPP+EPC”既有PPP模式的特点，又解决了工程建设问题。首先，相较于由项目业主单位——临沂市公路局独立开展改建项目，采用“PPP+EPC”模式的优势在于，能降低工程的全生命周期建设与运营成本。在该模式下，EPC总承包商在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，在考虑投资回报的时候，同时也考虑建设费用的投入，包括人工费、机械台班费等，故 可适当降低政府投资。其次，该模式能充分发挥社会资本方的管理优势，较好地将项目的投资、工期控制在最合理的范围内，并保证质量、安全、环保等要素，有利于项目的实施。再次，该模式能避免工程建设“二次招标”。依照有关规定，PPP项目需采用招标等方式选择社会投资人，工程建设也需要招标选择施工单位。如果有想通过PPP投融资方式的工程承包方介入，可能导致社会资本方不能中标的风险出现，而PPP+EPC的操作方式能够避免该类风险的发生。最后，该模式能改善传统建设模式可能存在的资金支付困难的问题，因投资方和施工方为一家单位或一个联合体，对于建设资金的保障力度、支付速度等，较传统模式均有极大的提高，在单位内部或联合人之间就能实现资金的快速周转。由此可见，实施机构招投资人和施工单位一体化模式即“PPP＋EPC”模式，能够适应当前公路工程建设市场的需要。

实施主体是否能变更为项目公司的问题

按照财政部的规定，只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为PPP项目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条规定：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府，二是政府指定的有关职能部门，三是政府指定的事业单位。

由国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部门于2015年4月发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定：县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。但第十六条规定：实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。

所以据此认为，国道206线半程至神山段改建项目社会资本方成立的项目公司也不具备实施主体资格——这与PPP实施方案由项目公司作为实施主体进行融资建设的要求不一致。

同时，由于实施主体不是项目公司，项目公司融资出现困难，主要表现为银行缺乏针对PPP项目特点的贷款管理制度。目前，银行贷款是该项目的主要资金来源，但是受多种因素影响，银行对PPP项目发放项目贷款的积极性不高，银行体系对PPP模式不熟悉，仍沿用抵押、担保等传统方式要求项目公司的股东提供抵押或连带责任。此外，银行体系缺乏适应PPP项目特点的审批制度，使项目公司因缺乏相应的财务指标只能获得较低的信用评分，增加了贷款获取的难度。

大中修费用难以确定的问题

公路PPP项目运营期长，在运营过程中势必会有大修或中修发生，但是具体发生的时间，具体的费用等不好确定。国道206线半程至神山段改建工程运营维护期为13年，在招标文件和PPP项目合同中规定，项目交工至特许运营期满内任一路段最多只得发生一次中修，中修方案及费用预算由项目公司报相关主管部门审核认定后实施，此项费用不在PPP项目采购的报价范围内。中修发生期自交工之日起不得少于8年，若8年内发生任何路段中修的费用由中标人自行承担。项目运营期内采购人不安排大修及大修费用。

项目移交标准不明确的问题

国道206线半程至神山段项目办组织养护、工程和咨询等单位，研究制定了详细的运维期的考核标准和移交标准，并在招标文件和PPP项目合同中明确。同时，要求社会资本方提供了不少于5000万元的移交保函，确保在项目移交时，公路技术状况指数(MQI)及路面使用性能指数(PQI)的优良率达到90%及以上，不能出现差等路。

通过分析总结国道206线半程至神山段改建项目实施PPP模式的经验，笔者发现，经济新常态下，PPP模式不仅能够优化项目融资方式和实施方式、提高项目建设管理的质量和效率、降低整个项目生命周期的成本，也是可以实现政府职能的转换、化解地方债务风险的有效途径。但是，目前在操作过程中仍然有很多问题亟待解决，既需要主管部门出台科学实用的法律、法规，并修订管理办法，也需要公路交通行业在操作层面提高思想认识，积极探索构建一套科学的公路工程PPP项目管理机制，使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公路产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。