国有企业资产管理体制改革的重要性及优化方案

张喆

改革开放以来，中国经济已经完成了国有企业、外资企业和民营企业三足鼎立的架构，市场和资产配置的弹性和活力得到提高，促进了经济全面发展。近几年，我国国有资产管理改革不断发展，出台了一系列国有资产管理的政策、法律和制度，我国国有资产管理体制已经成功从单纯的管资产转变为管资本，形成了以中央到地方各级国资委为中心的统一管理的国企集团，极大提升了国企在三足经济架构中的地位，过程中虽经历了重组、关闭、破产、人员下岗等阵痛，但改革对于深层触及企业内部机制影响还不够，为适应不断变化的国际经济形势和市场经济，新一轮国企改革箭在弦上。本文尝试从梳理国有企业资产管理体制改革的基本情况入手，正确认识体制改革，从根本上解决误区，发展优势，借此不断完善国有资产管理体制，从而有效的促进社会经济的发展。

一、明确我国国有资产管理体制改革方向的重要性

目前，我国社会市场经济不断发展，国有企业管理好国有资产，为其保值增值是促进我国经济发展稳定的重要因素。近年市场发展中，国有企业保持遵循国家政策，认真履行基本职责，投入大量人力物力进行经营，重组、关闭、破产、人员下岗等阵痛后获得了突出效果。不过随着经济发展，运营成本水涨船高，市场因素不断变化，最近几年部分国有企业的经营出现了經济效益下滑，企业亏损率数据上升，负债额增长速度快的情况，于此同时，国企领导出现经济问题的数量也逐渐增多，影响了国企的综合实力和影响力。近年国企管理体制改革通过总结前期经验，已基本确定了改革方向。

1.建立符合市场经济要求的公司治理，提高竞争力、生命力。传统国有企业中，由于国家作为资产的所有者地位较为虚化，容易造成作为代理人的企业领导拥有的权利和责任不对称，企业经营情况的好坏无法对应实现激励和约束，影响管理效率。随着改革的不断深入，部分国企已通过股份制改革，公司制改革进入资本市场，通过证券市场，投资人以及职业经理人的相互管理和制约形成并有效促进资产管理监督体系的建立，有效提高了企业的竞争力和生命力。

2.建立培育企业管理群体。目前部分国企管理层人员由上级任命，这样较难保证可选出最合适的人员，针对这种情况，应仿效市场化的方式改革企业领导的任命制、任期制和限薪制，赋予董事会权利选择，任用干部，给予符合市场竞争力的薪酬和长期激励政策，使支配和管理国有资产的领导干部培养形成一大批企业专业管理群体。

3.经济结构优化和资产合理配置。过往国企考核往往以规模为导向，以产值排位，目前已造成一大批企业产能过剩，资产错配的情况发生，超出了市场自身调节的能力，一定程度上扭曲了市场经济的发展，造成大量社会资源的浪费，也使得三足经济体的外资，民营企业营商环境受到影响。 应及时调整国企的考核方式，通过市场化的公司治理体系和价值理念为驱动，实现利润驱动和建立社会责任考核指标，使得优化自身资产管理的同时调整整体市场资源配置，优化市场结构。

4.给整体中国经济构筑带来发展机遇。通过国有资产的市场化混合制改革，使具备条件的国企可通过遵循公司法和市场规则进一步深化公司制，股份制改革，将股份和资产上市交易，合理引入市场投资人共同参与资产运营，为企业运营改善资金情况，提高资产运营效率，共同监督企业运营，真正意义上实现资产增值，实现国家与投资人分享经营果实 。

二、新阶段国有资产管理体制改革研究进展及优化方案

通过“放活，管好，优化，放大”四大重点推动国有资本做大做强是党的十九大做出的重大决策，是国企国资改革发展理念和方式的重大变革。制定了由管理实物资产的国有企业向价值形态转变两步走的方案，第一步是推进国有资产监管机构职能转变;第二步是扩大国有资本投资，运营公司试点，改革国有资本授权经营体制（彭华岗，2017）。2018年中央经济工作会议上再次强调要推进国有资产做大做强做优，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，推进两类（资本投资公司，运营公司）的改革工作方案，进一步扩大试点范围。投资公司及运营公司是在国有出资机构（国资委）和实体企业间建立的国有独资的，专业从事国有资本投资运营的法人单位，其作为链接国有资本出资机构和国家出资企业的中枢，在控参股企业行使国家股东的权利，接受出资机构的委托保障国有资产的保值增值。

国有资本投资公司的功能定位是开展产业资本融资，重大项目建设，通过产业资本与金融资本的融合开展资本运作，并对持有资产进行经营和管理。围绕投资公司的改革主要涉及：①战略定位;②产业格局;③管控模式小总部，大产业格局;④市场机制;⑤资源优化;⑥党建保障。

国有资本运营公司通过股权运作，价值管理，促进国有资本合理流动。定位于国有资本的运营，按财务管控方式管理控股和参股企业，推动国有资本的合理流动，改善国有资本的分布结构和质量效应。

在了解最新政策进展同时需要厘清市场和政府的关系， 这是所有国有资产改革的重要依据和方向，通过界定不同类型的国有企业功能的基础上分类设计各类国企的改制方案，分类监管。不同国企的分类方式以及匹配的监管方式是目前主要面临的关键措施。通过准确界定不同国有企业的功能，通过以管资本为主加强对企业的监管，深入推进分类监管，分类改革，分类推进各方面的改革。

随着国企改革进程的不断深化，对企业功能进行合理界定成“公益性”和“营利性”两种逐渐成为一种共识。（2013，关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见）公益性国有企业即以保障民生，服务社会，提供公共产品和服务作为主要目标而设立的自然垄断行业，如能源，通信等。盈利性国有企业以增强国有经济活力，放大国有资本功能，实现保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰，有序进退。

根据功能划分出国有企业两种类型后应根据不同类型的特点因地制宜设计其实施方案。方案内容应着重考虑改革的四个基本要素：股权控制、治理结构、人事管理和薪酬激励以及考核机制。通过四个要素的综合考量并结合实际情况，使改革得以顺利实施。

1.股权控制。国家以管资本为方向对国有企业进行分类监督管理，可灵活采用完全控股，部分控股，参股，优先股，黄金股等多种架构方案。对于公益性企业，可考虑采用利用社会资本认购优先股的股权融资和国家股东是有双层股权结构中优先表决权股两种方式，进而稳定对该类企业的控制权。对于营利性企业，国家无须利用国有资本占控股地位，可考虑根据企业运营情况在不同阶段采用普通股、优先股和黄金股等策略实现保值增值平稳退出，实现股权多元化，这样可缓解当下国企中国有股比过高的情况，减轻捆绑负担。

2.治理结构。国有资产管理改革在区分营利性企业和公益性企业后应当重点理顺国有企业政府领导和公司治理之间的关系。 十八届三中全会指出“国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献”，以及“国有资本投资运营公司要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全，国民经济命脉的重要行业和关键领域”。这明确对這两类企业要求需明确自身的改革方向，积极应用于升级其治理结构。公益性企业服务社会，保障民生，维稳经济，是政府职能的延伸，国家要保障绝对稳定的控制权。同时政府应尊重营利性企业的专业管理，引导鼓励其参与市场竞争，进行符合市场经济规律的改革和制定顺应企业发展规律的战略。两类企业共同服务于国家战略发展，共同成为国家实现经济效益和社会效益有效结合的助推器。

3.人事管理和薪酬激励。国企管理人员和公务员体系实现彻底脱钩是改革的必经之路，目前国企管理人员定位较为模糊，薪酬及职级未能与企业效益及市场情况匹配，企业自身或其董事会对高层管理人员无法直接委任及考核，甚至某些层面国企人员管理非常相似甚至等同公务员管理，这种制度设计对企业发展存在诸多限制。

4.考核机制。分开公益性及营利性企业后，可以更加明确其各自承担的责任和任务，实现与其自身匹配的考核机制。这样可以避免战略任务和盈利目标一刀切的弊端，保证公益性企业的基本服务功能，避免与民争利，对于营利性企业要制定与之匹配的考核目标，保证资产投资保值增值。

目前，我国国有资产管理体制的改革已经取得了明显的成效，但探索的道路还在不断实践和创新。我国当前的国有资产管理体制改革虽仍然存在一些不足和漏洞，但仍然可以从不断地改革变化中找到进步的力量，保证了国有资产管理体制的健康发展。 我们需要不断地对国有资产管理体制改革进行优化和完善，并有针对性地弥补这些漏洞，促进改革的有序进行。

（作者单位：招商局蛇口工业区控股股份有限公司）