社会治理中社会组织的参与困境研究

汪妍

（中共达州市委党校，四川 达州 635000）

一、从社会管理到社会治理

所谓社会治理是指政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等诸行为主体，通过平等或适当的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织（关系）和社会生活进行规范和管理，充分调动和发挥各种社会资源的内在潜力，最终实现公共利益最大化的过程。

从1998年首次明确提出“社会管理”的概念到社会治理大致经历了这样的过程：2004年党的十六届四中全会强调“推进社会管理体制创新”，2006年党的十六届六中全会将社会建设作为与经济建设、政治建设和文化建设并列的范畴被明确提出，明确提出“健全社会组织，增强服务社会功能”，将发展社会组织作为推动社会管理体制创新的重要方面。2010年党的十七届五中全会就“加强和创新社会管理”进行了重点阐述和部署，并提出“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。 2011年可以称之为社会管理元年。在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表《创新社会管理讲话》。3月，全国人大通过《“十二五”规划纲要》，“加强和创新社会管理”以专篇的形式载入纲要。5月，中央政治局专门召开会议研究加强社会管理。7月，《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》发布，该意见明确了加强和创新社会管理的指导思想、基本原则、目标任务和重要措施。8月，中央社会治安综合治理委员会更名为“中央社会管理综合治理委员会”。2013年十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的要求，正式用“治理”取代“管理”，并提出激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责依法自治发挥作用。

二、社会组织的起源

社会组织并没有一个统一而又精准的定义，笔者认为社会组织是现代社会中存在的除开政府机关和营利企业以外的第三类组织或网络形态，具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等社会特征。

（一）社会组织是西方国家“政府失灵”、“市场失灵”、“社会救济”的产物。

“市场失灵”指的是由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置中的运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。“政府失灵”指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳。市场和政府双双失灵之后，为回应众多的社会问题，起源于欧洲文艺复兴时期的人道主义思想，提倡关怀人、爱护人、尊重人，做到以人为本、以人为中心即为传统慈善，同时期许多国家发展社会组织是为了回应人道主义危机而成立的，通常也是从提供紧急救援物资开始。

（二）我国社会组织经历了跌宕起伏的发展历程。

1.1950年至1965年期间的整顿和改造阶段。

新中国成立之初，当时特殊的国情催生出中国“整体化社会”的机制，“单位制”社会被形象的称呼为“蜂窝”型社会，呈现功能合一性、生产要素主体之间的非契约性关系、资源不可流动性等特点，个人对单位具有家长式依赖。六七十年代“单位制”社会达到全盛，在此社会背景下，民间基层社会组织被嵌入到国家体制中，具有政府背景的社会组织如工会、共青团、妇联等承担着少有的象征性的功能，体制外社会组织基本不复存在，个人、小群体和社会组织的空间十分狭小。

2.1966年至1977年期间的停滞和萧条阶段。

1966年至1977年期间，工会、共青团、妇联等象征性的社会组织基本被破坏殆尽，严重缺失社会组织的非政府性、公益性、自治性和志愿性等特征，军事化模式导致社会组织全面萧条。

3.1977年至2010年期间的曲折恢复和发展阶段。

1977年中国开始进入改革时期，社会空间向正常化回归，社会资源也相应地得到释放和扩展，不仅逐步恢复了此前存在的社会组织，新兴社会组织也开始出现。这一阶段细分为三个阶段：一是从改革开放到80年代中期主要是放任发展、分散管理阶段。二是80年代中期到90年代末，社会团体在整体上陷入增长的低谷期。三是21世纪初到2010年，民办非企业单位、协会商会和其他新兴社会组织等全面兴起的新的增长高潮期。

4.2011年至今的“政府——社会”关系突破和创新阶段。

2011年中共中央提出了“加强社会管理与创新”的战略部署，并迅速落实到机构层面，在全国范围内启动了近百个试点单位和区域。自此，我国社会组织进入到突破和创新的发展阶段，国家对社会组织的管理也出现了一种崭新的局面。社会组织进入快速成长期，数量上平均年增长率为10%，存在形式多样，活动涉及领域广。2015年出台《民政部关于进一步加强基金会专项基金管理岗在的通知》、2016年修订出台《社会团体登记管理条例》、2018年出台《民政部关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》等有力地促进了社会组织的规范发展。

三、社会组织参与社会治理必要性

随着社会组织的不断发展壮大，社会组织的数量和质量都得到了较大程度的提升，同时，在社会治理过程中出现了一系列政府和个人难以解决的社会问题，为回应社会痛觉，解决社会问题，社会组织有了参与社会治理的必要性。

（一）弥补“两大失灵”，高效满足多元公共服务需求。

社会转型期，政府按一般要求提供公共物品难以满足大众多样需求，而社会组织能及时发现和回应社会大众需求，为有特殊需求的人群提供特殊公共服务，还有利于解决只由政府提供时效率低、成本高等问题。社会组织一个重要的社会功能就是动员社会资源，在获得社会资源后，社会组织在赈灾救灾、扶贫济困、帮助弱势群体等公益事业中发挥重要作用，如中华慈善总会、宋庆龄基金会等。

（二）扩大民主参与，有效畅通矛盾化解渠道。

公众参与形式分为个体行为参与和通过社会组织参与两种。个体行为参与由于参与文化薄弱、参与能力不足、参与实效欠佳等原因更多停留在口头上、虚拟社会中、对他方的指责中，缺乏实际行动的支持。社会组织像一剂强力的黏合剂，通过其在政府与社会交叉互动，为中间层参与社会公共事务决策提供支持，并畅通社会各阶层间的利益表达渠道，使社会融洽稳定地向前发展。通过社会组织参与平台，能有效避免个人利益表达时的无序与混乱，既有助于社会成员集体利益的表达和协调，又能增强政府的回应能力，保障公民参与热情的同时更大程度动员和倡导公众行动的实施。社会组织利用其广泛的民意基础和深厚的专业基础，发挥政策倡导功能，积极影响政策的制定和执行，政策制定的科学化和民主化，在一定程度上避免社会矛盾的激发。

（三）弘扬社会美德，利于阶层交流与融合。

社会主义核心价值观倡导诚信、友善、文明、公正、平等、自由、民主等，社会组织因其公益性特点而具有天然的感召力，例如，“26度空调节能行动”的倡导。

（四）缓解就业压力，着力推动社会主义和谐社会建设。

根据民政部门《2018年社会服务发展统计报告》，截至 2018 年底，全国持证社会工作者共计 43.9 万人，共有社会组织 81.7 万个，吸纳社会各类人员就业 980.4 万人。社会工作是一门具有科技含量职业，社会组织的发展需要专业性的人才，社会组织发展的人才缺口吸纳更多的高校毕业生参与到该行业来。

四、参与之殇—社会组织参与治理困境

（一）社会组织发展空间大，合法性不足

在数目上，尽管我国的社会组织数目在总体上超过了81万个，但是政府推动成立的数目远远大于居民自发成立的。另外，用一个国家社会组织万人拥有量来衡量社会组织发展水平的指标，我国社会组织的数量不足，进而影响职业人员在行业的从业比例，国际上该行业从业者占总的从业者的4.8%——10%，而中国却远远低于此数据。从结构上看，存在结构不平衡的问题，活动领域多在工商服务类，较少的公益慈善类也主要为文体、教育方面，上海这类社会组织占了总数的3/4。

由于社会组织作为西方国家政府失灵和市场失灵的产物，对于现阶段我国很多普通居民来说，社会组织文化合法性有待加强。尤其是对农村居民来说，由于传统“差序格局”人际模式使他们对社会组织这一新兴事物陌生和不信任，尤其是社区外来的社会组织。公众对于社会组织及从业人员的认识还很缺失。一方面闹“环保类组织从业者就是背着扫帚扫大街”的认知笑话，另一方面，“道德拔高”，认为社会组织从业者就是做好事，学雷锋，不能有工资，更不能有工资福利的更高诉求。

（二）社会组织的社会资源整合能力有限

财力资源有限，社会公民在慈善捐赠、志愿行为等方面的参与程度普遍较低导致社会组织的募款能力有限，同时我国政府购买公共服务的行为有待及时规范完善，使政府购买公共服务成为社会组织正常运行的主要财力保障。人力资源有限，社会组织吸纳、管理和激励组织成员的必要机制还有待建立和完善，社会组织从业人员的基本待遇有待提高，社会工作等专业性较强的从业者需要国家加大培养力度。沟通能力有限，社会组织之间多是单打独斗，缺少有效的沟通与协作，社会组织内部的组织能力有待提高。

（三）社会组织的能力建设问题

社会组织的组织管理能力、协调互动能力、危机应对能力不足，社会组织内部规范和社会组织法规体系不够健全，专业化建设有待加强，管理机制不完善。“5.12汶川地震”，引发了社会组织发展的新高潮，尤其是从事社区服务和公益慈善类的社会组织。四川省超过一半的公益性社会组织是在2012年后生长起来的，专业化水准有待提高，很多项目实施成效打了折扣。社会组织自身内部管理、激励机制不完善表现为信息透明度不足，导致出现了萨拉蒙“志愿失灵”现象，表现为一方面志愿团体不断展开行动试图帮助弱势群体，社会各界亦给予一定的关注与支持，但另一方面受助群体仍不能有效的得到帮助或者某一些群体得到过剩的帮助而另一些得不到帮助，即受助群体得到的收益远小于社会付出的资源。

（四）独立自主性受限，政社关系有待完善

目前基层政府正在实行治理观念转变，政社关系日趋平等，但这不是一蹴而就的，在现实状况中，个别基层政府尚未完全摆脱“家长”身份，对社会组织行为设定限制，即便是在名义上进行合作，也未能充分履行职责。笔者访谈多个社会组织负责人均表示个别街道政府购买其社会公共服务时，因强调“面子”，对其项目设计或实施进行严格“指导”，导致项目目标在一定程度上偏离，只能通过“小礼物”吸引公众来参与，充当“被服务”对象。笔者也有过相似经历，笔者以志愿者的身份参与到成都青羊区某街道社区服务项目中时了解到，被“服务”对象是社区工作人员凭借自身的熟人圈子拉拢的，这些人是莫名其妙的被请去撑场子的。可见在社会组织参与公共服务提供过程中，政府未能充分放权，也未能在合作中进行有效沟通。