WTO改革：挑战、进程、建议及中国的应对之策

张昊倩

（华东政法大学，上海 200042）

一、WTO面临的挑战

世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO），是全球国际组织中唯一处理国家间贸易规则的组织，其法律体系独具特色，为全球贸易治理作出了巨大贡献。然而，近两年，美国与中国的贸易战不断升级，对贸易伙伴加征关税，阻止任命上诉机构成员，使贸易政治从曾今的平静存在变成了在聚光灯下的焦点。

2019年，多哈回合谈判已进入第19年，由于国家利益的分化，谈判始终没有实质性进展。为了促进国际贸易的发展，除了通过多边贸易规则规范国家间的贸易行为，各国纷纷选择签订双边贸易协定、自由贸易协定，而最新达成的美墨加协议显著高于WTO协定及其他自由贸易协定的标准。若美国继续阻挠争端解决机制上诉机构法官的任命，其他成员国也未拿出一致的解决方法，随着2019年底剩下上诉机构成员任期的届满，上诉机构将无法继续运行。可见当前，WTO面临着多角度的挑战。

本质上，各国管理国内经济的自由与阻止国际贸易扭曲的全球需要之间存在内在的紧张关系，WTO如今未能解决这种紧张局势。WTO协定包含的相关条款很少，WTO制度能力不足，受制于处理铝、钢铁和其他关键行业存在的工业产能过剩的问题。[1]电子商务迅速发展，WTO却还没有制定这方面的规则。在许多贸易议题上，WTO都未能提供规范，这体现了WTO作为一个多变贸易规则谈判场所的不足。

二、WTO改革的进程

中国、美国、欧盟、日本、加拿大、印度、巴西等WTO成员纷纷就WTO改革发表了声明、建议文件，阐述该国对WTO改革的立场。发展中国家与发达国家立场之间有共性，也不乏差异。其共性包括改革的优先选项是争端解决机制、规制不公平贸易行为、完善补贴规则、加强成员国通知义务、发挥WTO机构作用、进行新议题谈判；其分歧主要有国家安全例外条款的适用、发展中国家的认定标准及待遇方案、多哈回合未决事项的谈判、国有企业的规制。显然，方案的共性与差异是各成员国之间利益的博弈。

笔者分析各成员国的方案，发现了一些不足。其中，欧盟方案存在很大的局限性，其本质是欧盟贸易政策的延伸，出发点与多边贸易体制的终极目标仍有差距，难以解决根本矛盾，甚至加剧了一些分歧。[2]加拿大关于《加强和现代化WTO》的讨论文件确定了产能过剩领域的相关问题，即国有企业的市场扭曲效应，工业补贴和透明度。但是，它没有提供具体的计划，甚至关于如何解决问题的一般观点。加拿大显然试图用自己的语言概述一些务实和现实的行动和建立信任措施，但它们并不构成实质性的、强硬的法律义务。此外，美日欧的联合声明也未能提供解决方案。其重申和审议了相同的问题，但没有提供一个具体的解决方案，并且模糊不清。美日欧同意在各个领域深化合作，但是这种合作将导致什么是不清楚的。

三、WTO改革的原则和建议

实质上，WTO机制改革的问题早已经存在，只是在美国采取多项行动公然挑战WTO权威后，才使其改革变得势在必行。综合以上分析，笔者提出WTO改革的原则和建议。

（一）坚定维护多边贸易体制、贸易自由化

贸易自由化虽然在短时间内可能意味着某些行业国内市场份额的丧失，但长时间能推动市场经济的发展，就像当初中国加入WTO一样。WTO总干事罗伯托·阿泽维多在印度非正式部长级会议上强调“WTO必须更好，工作更快，对当今的挑战更加敏感。没有人在谈论破坏我们所拥有的体制并从头开始，主要的关注是保留现有的体制，在我们所拥有的基础上建设制度。”[3]推翻WTO的既有规则，重新建立一个新的WTO是没有必要的。各国的经济已经无法脱钩，贸易全球化趋势不可逆，多边体制广大成员应坚定维护以规则为取向的多边体制。

（二）改革协商一致原则、协同区域贸易协定、利用开放式诸边协定

协商一致原则与“一揽子承诺”原则相对应。“一揽子承诺”有利于WTO规则在全球范围内实施，各生产要素在全球范围内自由流动，符合大多数成员的利益，促进成员积极参与不同议题的谈判。但是，成员国利益的分歧使一揽子承诺的达成变得几无可能。有建议世界贸易组织应该放弃一揽子承诺，既然国家不断地要求WTO规则下的例外或放弃许多义务，如果WTO允许国家仅受其明确谈判和同意条款的约束，各国将更有效地执行对其他成员国承诺。[4]而开放式诸边协定就是对WTO协定的一个很好的补充，使WTO法律体制框架融入更多贸易领域的规则。它正是部分成员针对特定议题进行规则制定的尝试，体现了议题范围与成员数量的双重限缩。[5]只要达到“临界数量”，开放式诸边协定即可生效。

同时，区域贸易协定和世界贸易组织则有一个共同的目标，即减少贸易壁垒和贸易自由化。当世界贸易组织达到多边层面可达到的极限时，区域倡议可以在此基础上进一步实现更深层次的贸易自由化。[6]WTO可以通过开放式诸边协定吸收区域贸易协定中成熟的部分，慢慢向制定多边协议靠拢。

（三）完善WTO现有规则、关注国际社会新议题

发达国家对国有企业的怀疑主要来自于中国国有企业是否构成SCM协定下的“公共机构”。 国有企业和SCM协定中的“公共机构”都缺乏明确的定义。反补贴制度并不能解决有关中国国有企业的所有问题，它当然需要其他改革，包括私有化和国有企业行为有关的直接规制，以解决国有企业产生的问题。

针对“国家安全例外”条款的规定，“国家安全”的概念需要明确，它们的设定和适用都需要国际法的规制。背离国际义务的国家安全例外，以及以公平的名义通过贸易战解构现有的世界贸易秩序，实质上限制了法律和已建立的国际规则的适用。

数字贸易等新议题也需要推进。虽然中国、美国、欧盟在规则构造中的立场诉求不一，但由于数字贸易在经济发展中越发重要，只有在多边层面进行谈判，才能建立普遍适用的数字贸易规则。

（四）明确发展中国家认定标准及执行特殊与差别待遇

首先，特殊与差别待遇不应该被取消。从战后的国际经济实践来看，对不同经济发展水平的国家分为“发达”和“发展中”两种不同的情形，是一以贯之的原则。但从长远的动态过程来看，明确界定发展中国家的客观标准、细化发展中国家的具体分类似乎是无法避免的趋势。因此，笔者建议WTO一方面要梳理WTO的特殊与差别待遇条款、明确如何执行，另一方面制定发展中国家“毕业”条款，使其适用更加具有针对性。

（五）优化WTO运行机制、改革争端解决机制

WTO遇到的诸多挑战，应随着国际贸易环境的变化，加强其机构的监管职能，这样才能提高其谈判和工作效率。WTO应该扩大理事会、下属委员会以及秘书处的授权，使其更好地发挥治理作用。[7]

争端解决机制应鼓励成员通过磋商解决彼此争端。磋商应该真正讨论如何解决这个问题，我们需要回到某种程度的实用主义，不应该将每个案例变成法律竞赛，而应该务实地讨论各个成员的兴趣是什么，以及如何解决这个问题。[8]同时，争端解决机构应减少争议案件的“审查期限”。如果成员可以依靠世界贸易组织的迅速答复，他们就不会被快速的单方面报复措施所吸引。总之，一个更加有效和快速的系统将加强WTO系统的可信度。

四、中国的应对之策

（一）积极、灵活参与WTO改革

中国作为新兴经济体中的大国，已经开始由过去国际经济规则的追随者向国际经济规则的变革者转变，在国际分工规则制定中的结构性权力持续提升。[9]不同于美国退出国际协定、拒绝承担国际责任，中国已经开始投资于海外，大规模连通项目和一带一路倡议，表明中国愿意与区域合作伙伴进一步合作。当前多边贸易体制面临着前所未有的挑战，在美国从支持多边主义贸易政策转向谋求区域、双边贸易协定的订立之时，中国应该积极参与WTO改革，与其他国家协商推进WTO改革，以免被动地接受其改革结果。

（二）对发展中国家定位和待遇持更开放态度

对于发达国家提出的分类及“毕业”条款建议，中国应持开放态度。外部的挑战往往也伴随着机遇，激起内部更深层次的改革。中国需要就WTO改革与美国、欧盟以及巴西等国积极、建设性地协和。中国站在印度等代表的维护就的WTO差别待遇原则的一边，则不符合中国更加积极地参加全球治理的根本外交政策。中美欧在WTO的立场上本来有本质上的越来越大的共同性，现在我们要寻求和加强这种共同性。[10]尤其是，中国在美国、欧盟等发达国家的很多商品已经被取消优惠待遇的情况下，对特殊与差别待遇进行改革，并不会影响中国的根本利益。

（三）深化市场化改革

经过与美国和欧盟的谈判，中国上下已经形成了必须进一步深化改革、扩大开放，特别是制度型开放的共识。据此，进一步降低关税、减少和取消非关税壁垒，规范和减少政府补贴，实施竞争中性原则，这些都成为我国参与WTO改革谈判的基础。[11]对于发达对我国非市场经济地位的质疑，我国应改善企业外部竞争环境、完善国内的法律制度、制定极简的负面清单、强化法律政策的执行。

其次，坚持国企改革的中心地位，通过积极的混合所有制改革实现国企竞争中立，进而达成所有制中性的市场化目标。明确界定国企的公共政策领域与责任，让国企逐步退出国民经济的竞争性领域；营造公正、透明的法制环境，从而达成所有制中性的市场化改革目标。[12]

总而言之，对中国来说，深化改革既符合国家利益，吸引外资，同时能回应美国等发达国家对我国法律、政策、制度的质疑。在某种意义上来说，达成更高标准的贸易协定，鼓励了成员国在国内进行经济改革，能获得更有效率的经济发展。

五、总结

WTO总干事罗伯托·阿泽维多在印度非正式部长级会议上说“世贸组织的改革取决于成员国，这是你们的组织，我认为现在我们有个契机让它变得更强大，并将走上一条积极的道路。我希望你们在这场辩论中发表自己的意见。”他还注意到，显然并非所有的议题都放在了谈判桌上，这场争论还处于早期阶段，他说“成员们似乎不愿意尝试制定一揽子改革方案，因为最好是逐步改革和调整，做我们当下能做的事。”确实，WTO改革不可一蹴而就，需要各成员国积极参与、协商，互相协作、退让，渐进推动其规则的现代化。