简述地方政府管理主要问题

覃志峰

（广西职业师范学院，广西 南宁 530007）

地方政府管理是指地方政府依据宪法和法律赋予的权力，对本行政区域肉质国家事务和社会公共事务及地方政府内部事务的管理活动。随着中国开改开放的不断深入和市场经济的发展，地方政府的管理职能和管理理念都发生了深刻的变化，而中国政治体制的改革的滞后使得政府在行使地方管理方面也出现许多问题，中国社会的各方面出现了发展不均，矛盾激化、分配不公、贫富差距拉大等社会现象，影响了中国经济建设和社会发展。中国地方政府管理问题主要归结为“政府的发展主义理念”、“政府角色的官本位主义”、“政府行为的政绩主义”。

一、政府的发展主义理念

发展主义源于第二次世界大战后的经济发展观。大战期间，无论是发达资本主义国家还是发展中国家以及发展落后国家，都遭受了战争破坏，都面临着国家和民族发展的命题。为了重建国家，振兴国民经济，消除贫困，走上发展道路。这一时期有关国家都强调经济增长和社会发展，在发展研究上投入大量精力和资金，开发适合本国发展的理论和发展模式。这一时期发展理论主要探讨社会发达与不发达、先发展与后发展的现象，以及落后地区如何发展、实现现代化的问题。这些发展理论虽然不尽相同，但是都有一个共同点：强调经济增长。因此，这一时期的发展，主要指经济发展。

经济增长观的代表人物是美国的刘易斯，他在《经济增长理论》中开宗明义其所研究的就是“人均产量的增长”。[1]显然，刘易斯将增长视为发展。当时许多经济学家也没有把“发展”与“增长”两个概念区别开来。他们都认为：发展问题，就是经济增长问题。只要经济增长，社会就得到发展，社会问题也会得到解决。在经济增长观的指导下，许多发展中国家取得了快速的经济增长，达到了当时联合国提出的国民生产总值每年增长5%的指标。然而，社会经济结构、政治经济体制和人民生活并没有明显的进步，相反，出现了更多的社会问题：产业结构畸形，通货膨胀，分配不公，两极分化，贫困面扩大，高失业率，政治腐败，社会动荡等。[2]在这种情况下，人们开始对这种“有增长而无发展”的经济发展观进行批评和反思，认为单纯经济增长并不意味着社会的发展，发展应该是一个全面的范畴，是经济增长和社会变革的统一，是经济效益和公正的统一，是社会政治、经济、文化、人文等各方面的综合平衡。

然而，让人意想不到的是，时隔半个多世纪，在中国改革开放和经济建设的过程中，“发展主义”、“经济发展观”即再次兴盛起来，出现了各种各样的发展主义“山塞版”，如“以经济建设为中心”、“发展就是硬道理”、“发展是执政兴国的第一要务”、“发展是科学发展观的核心”等。其实在大多数人看来，发展就是经济发展，经济发展就是GDP或GNP增长。发展主义在中国的影响是全局性的，它不仅深刻地改变了人们思想观念和价值观，也对国家治理和地方治理、政治发展和经济发展产生了深远的影响。“发展”或“经济增长”成为各级地方政府的核心任务以及解决面临问题最有效的途径。在中国的政治体制管理下，从中央到地方，都把经济增长作为考核干部政绩的核心指标。在此驱动之下，追求GDP增长成为各级政府和官员的中心任务，只要GDP上去了，所有的问题都可以迎刃而解，而且有关官员还可以得到提拔重用，名利又收。

发展被等同于经济增长，经济增长成为发展唯一的目的,人成为经济增长的工具和手段,人的自主性、能动性及正当权益都被忽视了。实践表明这种单纯强调经济增长发展观具有许多弊端。社会是一个大体系,片面强调经济的发展，忽视其他方面的发展就会导致整个社会发展的失衡。同时，这种发展观忽略了人自身的全面发展，由于以经济增长为目的，以致人变成了实现经济增长的工具,人被物化和异化，而失去了人性。这种发展观过分强调了人需要的满足, 疯狂地向大自然索取,造成森林、煤矿、铁矿等自然资源的枯竭,加速生态系统的破坏和环境污染，产生了许多自然灾害和社会问题，甚至威胁到当代和后代人的生存。

二、政府角色的官本位主义

官本位主义产生于中国政府的管理体制，如政治的高度集权、组织的高度集权和政治森严的等级关系等。具体表现为中央集权、下级服从上级、集中高于民主、党管理干部、激励和压力机制、经济分权等。地方政府的官本位化使政府的角色发生了变异[3]，从人民公仆变成了人民的主人；从公共事务的管理者变成了政府管理的经营者；从市场秩序和社会秩序的维护者变成了政府职能的公司化；从社会保障供给者和公共利益的实现者变成了政权的谋利者和辖区经济要素的经营者。

地方政府的官本位化自然会使政府的行为发生了变异，从政府行为本应依法行政、科学行政、民主行政、责任行政、服务行政、透明行政、廉洁行政、有效行政等变成了国家政策选择性执行、选择性治理、短期化行为、跑马圈地、政绩工程、跑部钱进、以权谋私等。

地方政府的官本位化同样会使政府的职能发生了变异，从本应负有公共服务、产品供给、维护市场经济秩序、推动区域经济合作、维护社会稳定和公平正义、完善社会保障体系、服务公共需要、保障和改善民生等职能，变成了管理越权越位、自我赋权、职能错位、替代市场和民间组织及职责缺位等。

地方政府角色、行为和职能的变异势必造成极其不良的后果，如出现地方集权制和集权者、地方政府债务风险、经济发展方式难以较变、公共权力部门化、部门利益化、利益法制化、政府寻租等现象，同时也会增加了发展型风险的累积和治理型危机以及社会建设和社会管理的滞后，以致直接对社会产生冲击和破坏。

三、政府行为的政绩主义

政绩主义来自于层级的政治体制，在这一体制中，以党委为核心、以书记为“当家人”，党政高度一体化，政治、经济、行政和社会权力高度集中，同时，地方政府的权力顶级是县级党政权力，中层是乡镇党政权力，底层是行政村党支委权力和村委会权力，这种“压力型政治体制”对各级地方政府造成了层层的政绩压力。在这种政绩压力之下，必然滋生地方发展主义和府际GDP增长竞赛。[4]地方政府和官员在这种“压力型体制”和这种“泛政治化”机制的驱动下，通常把经济任务和各种指标在各组党政机关中进行层层量化分解，分摊给下级组织和个人，责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩，而且常常以“一票否决”方式制造巨大的压力，驱使任务执行人去完成任务或指标。

政绩主义也是一种命令加物质刺激相结合的产物。执行命令而完成了任务，会得到更多的政治资本、官位升迁和物质利益，因此它具有较高的执行效率和行政效能。另一方面，政绩主义更专注于经济增长，为求得经济的快速增长，地方政府和官员往往尽可能地把辖区各种资源把投入到经济建设，而忽视了民生、公共利益的建设，这样势必造成农民的劳动保障权、健康权、财产权、社会保障权等基本权力得不到应有的尊重和保障。对农村公共产品和公共服务供给长期不足，也会导致城乡差距不断扩大，使得作为中国主流群体的农民阶层出现弱势化的趋势。

就地方政府和官员而言，经济增长是首要的目标，而且是硬性的任务和指标，是政绩考核体系的核心指标，能常作为“政治任务”来完成，完成或超额完成者得到奖赏，不完成者却晋升无望，或被扣工资，或作降级使用等。以经济增长或GDP增长为指标的政绩考核体制使官员不太关注决策的科学性和民主性，而是专注于任务的完成和政绩的突出。这样就出现了政绩工程、面子工程、形象工程等。

另外，政绩主义凭借着地方政府的地方性而肆意扩大其自主权，对国家政策往往采取“替换性”、“选择性”、“象征性”甚至“欺骗性”。真可谓“数字出官”，“官出数字”，只要有了政绩就可以升迁，就可以飞黄腾达，谋取更大的利益，而置老百姓利益而不顾，甚致牺牲集体和国家的利益。

四、对策建议

针对中国地方政府管理中出现的上述问题，当务之急，就是坚持科学发展观，改变错误管理理念和发展观念，建立以民生为导向的服务型政府。重新确立政府为人民服务的理念和政府官员及工作人员是人民公仆的定位，拨正地方政府的角色，使政府官员和工作人员真正成为公共事务的管理者、市场秩序和社会秩序的维护者、社会保障的供及者、公共利益的实现者和公共安全的维护者；确保地方政府能依法、科学、民主、责任、服务、透明、廉洁、有效的行政；界定地方政府“公共服务、公共产品供给、市场经济秩序维护、区域经济合作推动、社会稳定和公平正义维护、社会保障体系完善、社会风险和公共危机管理和民生改善”的职能。[5]

为保证以上政府角色、行为和职能的回归，必须建立民生型、法治型、服务型、责任型、阳光型和廉洁型的政府；同时，采取措施，完善财税体制、政绩考核体系，改进干部任用制度、用人机制和地方政府决策机制，优化地方政府治理结构和发展基层民生事业。