如何管住海上大气污染？

■文 / 成慧慧

作为世界航运大国，中国港口吞吐量常年跻身世界前列，世界前十大集装箱港口，中国稳居7席。这些往来于港口间的船舶多以柴油发动机为主，使用的燃油硫含量最高达3.5%，排放了大量的硫氧化物、氮氧化物和颗粒物等大气污染物，繁忙的水运加重了沿海沿江地区的空气质量问题。以深圳市为例，船舶排放的二氧化硫和氮氧化物分别占深圳市排放总量的67%和14%。船舶排放的大气污染物对港口城市居民健康造成严重影响，尤其是儿童和老人等敏感人群，会引发呼吸道疾病、心血管疾病等。

使用低硫油是控制船舶大气污染的主要措施之一。2016年，中国在环渤海、长三角和珠三角水域划定了12海里的排放控制区，分阶段要求船舶靠港停泊及进入排放控制区内使用硫含量不高于0.5%的燃油。然而，2017年底的数据显示，中国排放控制区政策实施两年来，国内沿海航行船舶违反换油要求的比例为5.3%，内河和江海直达船舶的违规率高达25.9%。如此高的违规率，令排放控制区的实施效果大打折扣。

其实，早在2005年，国际社会就提出了排放控制区的概念。《国际防止船舶造成污染公约》（简称MARPOL公约）要求，船舶航行在指定的排放控制区内，遵守更为严格的排放标准和燃油要求。目前，全球已经设立了四个国际硫氧化物排放控制区，包括欧洲的北海排放控制区和波罗的海排放控制区，以及覆盖美国水域的北美排放控制区和加勒比海排放控制区。从2015年1月开始，硫氧化物排放控制区对船用燃料油的硫含量限值从1.0%收紧为0.1%。尽管硫含量限值大幅加严，国际排放控制区的违规率仍保持在较低水平。2015年，欧洲的北海和波罗的海排放控制区的违规率仅有5%。MARPOL公约在国际排放控制区之所以能取得较好的实施效果，得益于各港口国有效的监管执法体系。

构建有效的监管执法体系，需要解决两大挑战：一是如何用有限的执法力量监管数以万计的船只，即执法效率；二是如何有力地处罚违规船舶，即震慑效果。欧美国家在这两方面经验丰富，值得中国借鉴。

高科技提升执法效率

目前，大部分港口国通过执法人员登船检查文书和燃油抽样，来检查船舶是否存在违规行为。登船检查的频次取决于港口国的执法力度。欧盟为了加强成员国执法检查的力度，2015年规定了成员国对靠港船舶进行登船检查和燃油取样的最低比例，比如，成员国必须对10%以上的靠港船舶进行轮机日志、燃油供受单证等文书检查，如果成员国的水域全部位于排放控制区内，那该港口国必须在上述10%的船舶中，确保对40%的船舶进行燃油抽样分析。

尽管欧盟加大了对船舶登船检查的频率，但由于登船检查的方式耗时长，并且受执法人员人数的限制，检查的船舶数量仍然很少，因此降低了违规行为被发现的概率。此外，登船检查只能在船舶靠港后进行，当船舶进入排放控制区时，是否遵守法规换用了低硫燃油，无法通过登船检查进行确认。

为解决登船检查的种种限制，丹麦、瑞典、比利时等国家应用了遥感监测技术，包括无人机嗅探技术、固定嗅探器、差分吸收光谱技术等。遥感监测技术可以极大地提升执法效率。丹麦和瑞典的研究发现，嗅探技术对违规船舶的识别效率比登船检查高出4倍多，2015年和2016年，嗅探技术筛查出了31%的违规船舶；而同时期执法人员通过燃油采样仅发现7%的违规船舶。

考虑到船舶在不同港口间流动的属性，欧洲海事安全局很早就建立了一个执法信息共享系统，以古希腊神话中海洋女神的名字命名，即忒提丝（THETIS）。为了适应不断趋严的燃油硫含量限值，2015年1月，THETIS扩充了一部分功能，用户可以将船舶的硫含量检查结果录入系统，系统通过风险分析的方法，指导用户需要优先检查的船舶，进而缩小登船检查的选择范围。目前，已经有28个国家600多个授权用户通过THETIS分享本国港口的船舶检查信息，该系统的用户不仅包括欧盟成员国，也包括加拿大、俄罗斯、冰岛等国。仅2016年一年，THETIS就记录了9733个登船检查结果。

遥感监测技术和信息共享系统的应用，提高了违规行为被发现的概率。挪威海事局近日处罚的一艘违规船舶，就是由丹麦的大贝尔特桥安装的固定嗅探器发现并通过THETIS报告给挪威海事局。

高额罚款与船舶拘留震慑违规

提高检查抽查的比例，只是解决了执法的第一步。在识别出违规船舶后，如何处罚违规船舶，从而对航运企业起到震慑作用，是执法部门面临的另一项挑战。设置具有震慑力的处罚，有两个基本原则：一是处罚力度大于企业因违规而获得的利益；二是处罚结果可以体现违规的严重程度。美国和欧洲在处理船舶违规行为时，主要通过高额罚款、船舶拘留甚至刑事责任，震慑违法行为。

国际排放控制区在美国的实施，依据的是《防止船舶造成污染条例》。根据该条例，美国海岸警卫队和环保局有权对船舶进行登船检查，如果发现船舶违反了燃油规定，执法部门有权扣留违规船舶，违规责任人也将面临民事甚至刑事处罚。

为了让民事处罚发挥有效的震慑作用，美国环保局设计了详细的罚款金额计算方法。计算罚款金额主要考虑三点。一是因违规行为获得的非法收益，即由于使用不合规燃油，船舶节省的航行成本。这一部分罚款计算时，不仅考虑了使用不合规燃油的差价，还考虑了不合规燃油的使用量。二是违规的严重程度，即是否首次违规、硫含量超标程度、是否违反文书记录等。原则上，对于初犯的船舶处罚更轻，对于屡教不改的船舶处罚更重。美国环保局规定，如果船舶首次违反0.1%的燃油硫含量规定，根据船舶实际使用的燃油硫含量，每吨不合规燃油需支付150-750美元的罚款。如果船舶屡次违反低硫油规定，罚款金额最高将增加70%。此外，如果船舶在文书检查中存在违规，每次违规需支付2500-15000美元的罚款。三是执法人员有权根据实际情况灵活调整最终罚款金额，包括违规的性质（即违规是无心疏忽或有意为之）、责任人的配合程度、支付能力和环保局面临的诉讼风险等。基于上述考虑，执法人员可以对违规严重程度部分的罚款金额进行调整，但最终罚金必须高于企业因违规获得的经济收益。

对多次违法的船舶提高罚款金额，也是欧洲国家普遍采用的原则。例如，2018年，因多次违反低硫油的规定，挪威的一家船舶公司被挪威海事管理局共计处以罚款60万挪威克朗（约合人民币50万元）。此外，欧洲一些国家对船舶违法的罚款金额设置了非常高的上限，在比利时，违反低硫油政策的船舶，最高罚款金额可高达600万欧元（约合4700多万元人民币）。而丹麦和挪威更是取消了罚款的上限，对违法船舶的威慑力可见一斑。

除了罚款，欧洲的港口国也会通过扣留船舶和刑事处罚的方式对违法船舶进行惩戒。例如，2012年，荷兰鹿特丹港一船舶因违反低硫油规定，船被扣留。除此以外，丹麦政府计划通过一项法案，对违规船舶采取向社会曝光的处罚方式，预计将在2018年10月出台。

中国船舶环境监管有待加强

与欧美国家相比，中国对船舶的大气污染管理刚刚起步，在监管上还有待加强。

在执法效率上，2016年和2017年两年间，中国海事部门执法人员在排放控制区内共检查船舶3万多船次，但燃油抽检的比例仅为17.7%，与欧盟国家40%的抽检率差距甚远。中国目前仅仅依靠登船检查的执法方式，无法有效监管船舶。参考欧美经验，中国应尽早将遥感监测技术应用到执法工作中，提升执法效率。

另一方面，中国排放控制区目前的处罚力度仍相对较轻。中国海事局在2016年提出了三种对违规船舶的处罚措施，包括警示教育、纠正违规行为以及滞留。在罚款金额上，《大气污染防治法》第一百零六条规定，船舶使用不符合标准或要求的燃油，海事管理机构和渔业主管部门处以一万元以上十万元以下的罚款。但相比船舶因违规而获得的经济利益，最高十万元的罚款金额力度显然是不够的。相关部门应出台详尽的违规处罚办法，制定有威慑力的罚款标准，促进航运企业合规运营。

2020年，中国排放控制区即将扩展到全国沿海水域，燃油硫含量要求将继续加严。中国亟须在上述两方面继续加强，确保排放控制区的实施能取得预期的环境和健康效益。